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突发事件应急管理：应对与防范并重
李文明

【摘 要】本文围绕“引导舆情”这一内容，就突发事件应急管理问题，展开相关理论应用和网络文化建设方面的探讨。在剖析突发事件应急管理的现状及存在的主要问题之基础上，着重论述了突发事件网络信息的应急管理，指出公众参与是应急管理的关键要素、政府网站应成为应急管理的重要平台。最后，概述了突发事件应急管理的若干发展趋势。
【关键词】突发事件 应急管理 应对 防范

据有关学者考证，“应急”一词的运用，距今至少有730年以上的历史了：
宋代时，侨寓钱塘的周煇（“辉”之异体——引者）曾撰写笔记《清波别志》，清波即杭州城名，书中所记皆当时杭州杂事，其中有：“一值水旱，及起解稽违，不过借南库钱以应急耳。”
由此可见，所谓“应急”，可解释为“预防与处置突发情况和迫切需要”。
国内最早公开使用“应急管理”这一概念的，是1989年5月27日《人民日报》刊发的《我核安全工作进入法制轨道——已发布6个核安全法规24个安全导则》一文。
在《中华人民共和国突发事件应对法》中，“应”显然指的是“应对”，它包括预防与准备、监测与预警、处置与救援、事后恢复与重建等活动，强调了预防的主动性；“急”则明确指的是“突发事件”，强调预测的时效性。业内人士更将“应急”理解为“应对突发事件”。
对“应急管理”目前没有统一的概念，George D. Haddow和Jane A. Bullock认为：应急管理（或灾害管理）是关于处理和避免风险的科学，包括灾害发生前的准备，灾害响应以及自然或人为灾害发生后的支持和社会重建。 祁明亮等认为，应急管理是指在突发公共事件的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内，用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的损失最小。 计雷等认为：应急管理是在突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。
本文认为，应急管理是在突发事件爆发的事前、事中、事后三个阶段的全过程内，分别进行快速预警、有效控制和积极处理，以使造成的损失最小。为叙述方便,突发事件应急管理以下简称“应急管理(Emergency Management)”。换句话说，应急管理是指政府应对突发事件的一系列举措，包括预防、准备、响应、恢复、重建、倡议和立法等，目的是为了减少人员伤亡，降低财产损失，控制破坏程度，以尽可能快的速度和尽可能小的代价终止紧急状态，回复到正常状态。“简而言之，应急管理就是风险管理,其目的是使社会能够承受环境、技术风险，应对环境、技术风险所导致的灾害。”
应急管理的核心内容如图1所示。其中，理论、机构、资金、资源、制度用于支撑应急管理实践，而认识和理解其机理、规律、结构、舆情、机制、功能则可提高应急管理的效率。

本文着重围绕“引导舆情”这一内容，展开相关理论应用和网络文化建设等方面的探讨。
一、突发事件应急管理的现状
“突发事件应急管理能力是衡量一个国家、地区或城市综合管理能力和文明程度的重要指标之一。” 应急管理，既需要应对，也需要防范，应提倡应对与防范并重。
1.国外突发事件应急管理及研究的发展
突发事件应急管理，狭义上指突发事件发生后的有限时间内，为使损失减少到最少、使负面影响尽可能降低所采取的一系列有效措施；广义上指突发事件的预防、预案、处置、反思的全过程。
作为美国政府的重要职能之一，应急管理的目的就是规避风险与应对风险。美国学者认为，应急管理包括四个阶段,即减缓(mitigation)、准备( preparedness)、响应(response)和恢复(recovery)。“从本质上看,应急管理所提供的产品是公共安全，它具有两个特点：受益的非排他性与效用的不可分割性。这决定了政府在应急管理中发挥着不可替代的作用。”
1993年，第一个应急管理国际组织——国际应急管理协会(The International Emergency Manage-ment Society，缩写为TIEMS)成立，大大促进了应急管理研究的发展。
目前，国外的相关研究呈现出这样几个特点：
首先，在研究趋势上，从定性化研究向定量化研究转移；
其次，在研究方法上，从单一学科研究转向多学科研究；
再次，在研究范围上，从自然灾害领域逐步转向社会领域；
第四，在突发事件处理上，开始重视利用计算机和实证来模拟危机的发生和发展。
总起来说，对突发事件应急管理的研究，西方发达国家是走在全球前列的，目前已形成一套较为完整的理论研究体系。
目前，国际上在突发事件应急管理方面业已达成的共识，可以概括为：突发事件应急管理，旨在把突发事件的发生、发展控制在某一特定的阶段．使它不向性质更为严重的下一阶段演变；尽可能使突发事件不发生，如果发生．也要防止危害扩大，并努力减少损失；防灾减灾是突发事件应急处理的核心目标，突发事件应急管理的一切工作都要以此为中心。
2.我国突发事件应急管理工作及研究的现状
中国有应急联动和应急管理。但联动与管理的区别在于：联动是执行层面，应急管理并非具体操作，而是多层面的关系协调和整个事态的监控，以及监督组织等相关资源的支撑等，这是两个层面的事。
我国在突发事件发生的同时，也在进行着应急管理的实践，中央人民政府门户网站(www.gov.cn)主页的明显位置上就是“应急管理”专栏（见图2）

图2 中央人民政府门户网站首屏截图
然而，部分政府网站的服务质量不容乐观，突出体现在网络服务意识缺失、互动渠道不畅。 调查显示，97.4% 的公众希望政府网站能提供信息和相关服务，一多半的调查者希望能与政府网站进行互动交流。但是，相关权威机构的调查表明，我国七成政府建立了网站, 并设置了网上投诉、领导信箱、民意征集、在线调查和市民论坛等互动栏目，但大多数实为“摆设”，效果很不理想。
政府网站构筑互动渠道，日益成为政府紧密联系群众的重要桥梁。针对政府网站令人堪忧的“互动”现状，各级政府部门应切实完善后台处理机制，落实专人进行处理和答复。比如，设立了“在线答疑”，就应及时回复，有问必答，且答出质量。如此, 才能真正体现电子政务的先进、高效。
我国的应急管理研究工作，是在改革开放以后才逐渐开始的，起步比较晚。系统性的研究，始于2003年的“非典”（SARS）事件，迄今仍处于刚刚起步的阶段。因而，对应急管理研究领域的界定还不够清楚，有关突发事件中政府与媒体关系的研究也相对滞后。
同国外相比，中国的应急管理，无论是理论研究还是实践，都还处于起步阶段。目前，研究的问题与领域主要集中在以下方面：
第一，国外有关应急管理理论与著述的翻译及介绍；
第二，不同区域类别突发事件的特点、原因与对策研究；
第三，跨学科的研究。
从总体上看，国内的相关研究还局限于一般的知识性介绍，局限于从应急管理系统的某一组成要件的角度，或者局限于从政府对个别突发事件处理以及与此相关的某一问题出发来研究；还没有运用系统和权变的观点，对突发事件发生以后政府如何应对进行系统集成式的研究；也没有从整体社会资源联动的角度，来综合考虑完善的应急管理系统构建问题；更没有着重从应急管理协调机制的构建这一关键问题入手来展开深入的理论与实证研究，还存在概念界定不清、实证性研究不够、跨学科研究不多等问题，尚未形成一套完整的理论。
二、突发事件应急管理存在的主要问题
实践表明，目前，突发事件应急管理中，还存在着以下问题和不足:
1.部门分割，协调不足
部门之间，在应急管理中的分工协作关系不够明确，存在着部门分割、职责交叉、管理脱节、低水平重复建设等现象，统一协调不足，不利于资源整合和快速反应能力的提高。
2.条块职责划分有待于理顺
一是条块应急职责划分并不清晰明确，在应急实践中时常出现条块行动衔接配合不够、管理脱节、协调困难等问题；
二是地方属地化管理的责任和授权不足。
3.综合性风险评估薄弱
以部门为基础的监测体系和风险评估较为有力，综合性的风险评估和趋势预测有所不足，缺乏科学的风险评估指标体系。
4.信息沟通共享不足
应急信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范；各信息系统之间相互分割,缺乏互通互连和信息资源共享；缺乏综合性的信息平台和分析。
5.社会参与程度不高
对全社会的应急教育、培训、演练和引导工作多停留在原则口号层面，具体要求和措施不明确，可操作性不强，社会风险防范意识和自救互救能力十分薄弱。
三、突发事件网络信息的应急管理
从公共管理科学的视角来看，所谓应急管理，就是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程。政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。应急管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备和预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。应急管理的效果往往会影响到危机受害者的切身利益，关系到社会风俗的移易，它决定着社会稳定因素的持续积累还是不断流失。
1.公众参与是应急管理的关键要素
官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能，就向批评界隐藏它的知识和行为。服务型政府则不同。服务型政府是以公民为导向、以政府绩效为导向，重视公民的参与，并且便利于公民参与。应急管理是一个系统的社会工程，单纯依靠政府是绝对不行的。公众参与不仅是服务型政府的合法性基础,而且是应急管理成败的关键要素。只有公众的积极踊跃参与，政府的行动才能镶嵌于社会之中，才能更好动员全社会力量，及时有效地控制和化解公共危机。
政府信息的公开与透明，是公众参与应急管理的前提条件。政府信息公开，是政务公开的本质和制度所在。应急管理作为特殊情况下的一种政务活动，尤其需要公开与透明。封锁消息往往是愚蠢的做法，所付出的代价往往非常高昂。“政府公开与透明的前提是信息收集的及时准确。这就需要建立一个高效的信息采集和流通的平台。”
2.政府网站应成为应急管理的重要平台
据了解，到2008年底，中央政府部门和地方省市一级已全部建立政府门户网站，地市级和县级政府拥有门户网站的比例也分别达到99%和92%。很多街道、乡镇甚至村居委会都建立了网站或网页。
2009年2月，由工业和信息化部主办、中国软件评测中心承办的2008年部委网站综合绩效评估结果显示：各级政府部门在信息公开服务水平上差距较大，有的政府部门的得分不足平均水平的十分之一。
目前，我国政府网站的三大功能定位是信息公开、互动交流和在线办理，这三大功能涵盖了我国政府部门的主要职能，是建设服务型政府的基本要求。但是，目前三大功能的实现程度差异较大。
一般认为，我国公众以进行在线办理和互动交流为主要目的的不多，对这两方面的意见较少。原因有二：一是相对于信息公开，我国政府网站在互动交流和在线办理两方面的建设力度还不够；二是部分公众对政府网站不够了解，甚至有的表示不知道在政府网站上可以办理事项。
调查结果显示，公众访问政府网站主要是为了获取信息服务，其中，查询水电费、升学考试等常用信息的比例最高。
应急管理职能，是政府公共管理职能在当今社会历史条件下新的表现形式。在常态下如何消除危机隐患，在非常态下怎样迅速准确地采取救援行动，已成为公众评价政府管理能力的重要方面。政府在应急管理工作中需要树立“公共意识”，提供安全预案，整合公共资源，集合社会力量，实施应急管理。互联网等信息技术的发展，为政府应急管理提供了新的途径，如快速进行社会动员，及时调动社会资源，快捷传递实时信息，直接进行应急指挥等。政府门户网站作为政府权威信息发布的重要载体和链接政府各部门的“网络前台”，理应积极发挥互联网应急管理功能，正确引导危机信息传播，阻断谣言，担负起信息公开和服务公众的职能。
互联网等信息技术的发展，对传统的应急管理方式提出了新的挑战。在传统环境下，政府部门赶赴现场、主要领导坐镇指挥的应急管理方式，已经不再适应当今社会的要求。例如：汶川地震发生后，由于交通瘫痪、余震不断，运输工具无法进入灾区，中央政府调集的救援人员和物资只能被迫滞留都江堰，震中汶川与外界的联系中断，成为盲点孤岛。信息不畅，制约着救援物资的有效分配，使传统救援手段无法发挥有效作用。最终，阿坝州政府门户网站的启用，为政府应急管理部门提供了灾区最新的信息，为营救工作赢得了宝贵的资讯和时间。阿坝州政府门户网站，也因此成为互联网促进应急管理的一个经典案例。
可见，网络在改善应急管理中的信息传输机制方面，具有特殊的重要性。在应急管理中，网络的应用，不仅可以使管理流程网络化、组织机构扁平化，更能有效地解决危机信息的混杂问题，充分利用公众的力量来化解危机。网络还可以大大提高公文流转的效率和准确性以及应急管理的时效性，并能实现政府信息纵向和横向的共享，使政府的组织形态由传统环境下的金字塔式的垂直结构，向扁平化的网状结构转变，从而强化政府各部门在面对危机时的协同合作。
“目前，我国政府门户网站往往存在着信息数量繁杂、分类不明、定位不清，服务对象不明确、服务范围窄、服务内容少等问题，这导致了网站的个性化、交互性及部分功能缺失。” 政府门户网站是政务公开的窗口，更是政府与公众进行交流的平台。目前，虽然我国大部分政府门户网站都设置了对外宣传和招商引资栏目以及政府部门形象展示窗口，但服务栏目、互动性交流平台栏目并不多。另外，我国某些地区，仍存在着对政府门户网站的定位偏差与其中应急管理功能的界定不明、重视不足等问题。例如，像汶川地震这种重大危机事件的信息，并没有被公布在四川省政府门户网站的“应急管理”栏目内，而该栏目却被大量的招商信息占用。
政府门户网站首先要有明确的定位，除政务公开外，还要强调公共服务，要提高公众的参与意识和参与程度，设置公众关注的栏目，并将以人为本的思想，贯穿于整个政府门户网站应急管理功能之中。
总之，应急管理作为电子政务建设的一部分，关乎广大人民群众的根本利益和国家的长治久安。虽然，我国应急管理体系建设已经上路，但前方的路，依然漫长。
四、突发事件应急管理的发展趋势
从目前的情况来看，全球突发事件及其应急管理的发展趋势，可以概括为以下五个方面：
1.突发事件出现的频率越来越高，破坏程度越来越大
随着城市化步伐的不断加快、人口与产业集中程度逐步提高，爆发突发事件的可能性也变得越来越大。
2.突发事件发生的诱因越来越多，预防难度不断增强
3.突发事件应急管理越来越成为政府的基本职能
4.各国越来越重视突发公共事件应急研究，该领域的国际合作日趋密切
5.培养国家和社区的应急能力，已成为世界各国的当务之急


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【本文系宁波市哲学社会科学规划课题“突发事件网络信息互动模式应急管理研究”（G09-A11）成果之一】


（李文明：高级编辑，现执教于浙江大学宁波理工学院新闻系）

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