焦作“七要素架构”财权风险管控体系

要素一：分权制衡机制支撑。权力是一把双刃剑，运用得当惠及百姓，运用不当葬送自己。焦作财政人的价值观是：别把权力作权利，要把权力当责任，在实践中积极探索分权制衡的工作机制，重点解决权力集中过大和廉政风险易发问题，在具体操作上抓好5个关键环节：一是决策、执行、监督、评价分权制衡。从优化财政职能、规范权力运行入手，针对财权核心业务预算管理实行“四权分离”制衡，2007年经市委市政府批准，在不增加人员编制和行政成本的前提下，正式成立了财政预算编制局、执行局、监督局和绩效管理中心“三局一中心”，在管理架构、程序运转、业务操作等方面实行完全彻底的分权制衡，实现财政资金科学分配、快速拨付、程序监督和绩效管理的运行机制。二是公共预算、复式预算分权制衡。将公共预算和政府基金预算的编制权与社会保障、国有资本、政府债务等复式预算的编制权分解到预算编制局和社保科、企业科、债务科等有关科室，复式预算与部门预算同安排、同部署、同编制，各种预算数据指标之间，相互衔接，相互印证，相互校验，实现财政内部科室（机构）之间和整个预算编制过程之中的有效管控与制衡。三是直接支付、授权支付、政府采购分权制衡。将预算执行权分解到国库支付中心、政府会计管理中心、政府采购办等机构，分别担负政府预算资金的申报录入、审核批复、资金控制、账务财务、采购监管等职责，在机构和业务上既分工协作又相互制约，实现信息流、资金流、现金流、票据流等无碍流动和有效流转。四是全员、全过程、全方位“大监督”分权制衡。建立由纪检组长负责、独立行使监督权的高规格预算监督委员会，实行纪检监察统一领导下双重管理体制的派驻监督检查员制度，将财政监督的触角延伸到预算管理的各个领域和每个环节，具体操作中不越过每一个责任主体，不疏忽每一个风险岗位，切实做到岗位监督和风险管控无死角。五是评审、复审、绩效评价分权制衡。规划设计整合了项目评审、复审监督、中介评价和绩效管理为一体的“绩效管理中心”，按照政府性投资项目实行“十个百分之百全覆盖”和引入第三方评价结果公开的要求，对评审机构出具的评审报告再评审，对中介机构出具的评价报告再评价。近三年全市评审、复审项目分别达到1580项、401项，资金总量76.5亿元、10.67亿元，节约财政资金13.43亿元、258.71万元。

要素二：职责明确制度支撑。我们坚持用制度管人，用制度办事，用制度理财，把健全的制度设计和严格的操作执行相统一，努力将岗位权力风险控制在最小范围和最低程度。一是统一规范的制度约束。在党委人大政府层面，焦作市委市人大市政府先后出台了《关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》、《焦作市市级预算监督暂行办法》、《焦作市市级预算管理暂行办法》等15项重要法规制度办法，不仅赋予焦作财政率先改革、创新实践的权力，更从制度层面上进一步规范了财政与预算单位、企业单位等之间的关系，规定财政部门在预算编制、非税管理、信息公开等方面的工作责任和任务。同时，在财政具体操作层面，我们有针对性地制定完善了局领导班子“三重一大”、“政务公开”等廉政制度，党内监督制度、民主生活会等党建制度，财政资金运作管控制度、财政行政处罚案件主办人制度等工作实施细则，真正成为科室（机构）和干部职工在实际工作中定岗定责、依法履责、违规问责的制度约束。二是有效执行的工作流程。根据制度规定、业务规律和职业特点，具体运用岗位描述、权力认定、风险排查、落实举措等岗位风险防控手段，梳理岗位权力170项，查找风险点365个，建成“一对一”防控措施。从规范领导决策行为，特别是制约监督“一把手”权力入手，按照“内方外圆”大办制工作机制，建立重大决策委员会、预算编制委员会等17个集体领导小组和协作制约办事机构，真正实现科学民主依法决策。从约束预算权力入手，对于预算资金安排、财政资金评审等重点岗位权力，在所有政府来文处理意见反馈等关键环节，必须签署财政预算监督委员会意见，真正形成制度化、程序化制衡。从优化流程提升绩效入手，归并整合预算资金直接支付、授权支付、项目评审等业务工作流程，做到“财政管钱不花钱，单位花钱不见钱”，真正实现财政资金和服务的安全、快捷、高效。

要素三：会计信息基础支撑。风险源于失控，信息最怕失真。财政权力风险防控，会计信息事关成败。1998年，焦作从会计建账监管和会计委派制度改革入手，建立政府会计管理和基础信息服务平台。一是创新会计监督机制。持续12年深化完善会计委派制度改革，并积极推进会计集中核算向政府会计国库改革衔接过渡，探索建立具有中国特色、符合地方实际的现代政府会计管理体制、制度和办法。目前，焦作已创建了市、县、乡、村“四个层次”城乡一体、衔接配套的会计管理网络体系。二是形成会计管控效果。整合监管资源，形成强大合力，财政部门主动与政府会计、纪检监察、审计等部门协同配合，建立公务费用量化指标和预警管理机制，从源头上遏制奢靡之风的蔓延。2010年，全市公款出国（境）团组、人数分别比上年压缩24.2%、12.6%，公款出国（境）、车辆购置与运行、公务接待等各项主要公务费用支出分别比上年下降23.2%、5.3%和13.3%。三是强化会计基础规范。以制度规范、程序制约和独立监督为基础支撑，近三年来，政府会计机构规范运作，共纠正预算单位违规行为5097笔，金额3925.6万元。2009-2010年，在全市专项治理“小金库”行动中，检查单位1934户，纳入财政规范管理资金9900万元，自查面达100%，维护了财经纪律，净化了社会风气。

要素四：公开透明阳光支撑。权力在阳光下，民心在百姓中。焦作财政敢于在财权上“自我革命、从严治政”，善于在办事上“公开透明、阳光操作”，在实现权力风险防控到位的基础上，达到政府支持和群众满意的良好效果，市财政局是连续多年的全市乃至全省党风廉政和行风评议先进单位。一是财政主要业务公开透明。预算编制、政府采购、集中支付、授权支付、项目评审、绩效评价等业务流程衔接通畅，内部监督信息对等，包括市领导在内的所有公务人员的工资福利支出和办公公用经费支出、民生项目支出等的相关信息，在社会服务大厅、网络信息平台、新闻媒体宣传、公共场所屏幕和财政文化大院等全部公开，形成财政预算信息公开常态化的制度保障机制。二是财政内部事项公开透明。对于全体财政干部职工实行“六公开”，即党组的重大决策、决定等公开；重大事权公开；人事权公开；财权公开；重大项目安排公开；关系群众切身利益的重要问题公开，包括领导述职述廉、班子会议纪要、人事调整、干部任用等等，在政务公开栏、内网等全部公开，让“权力明白无疑，风险人人晓知”。同时，将行政权力进行公开“亮晒”，让风险节点全面“曝光’，切实公开透明，杜绝暗箱操作，确保岗位权力规范和风险防控措施落实，营造了风清气正、干事创业的良好氛围。市财政局蝉联三届全国文明单位，连续获得全国财政系统先进集体、全国青年文明号、全国三八红旗集体等多个国字号荣誉，省市先进荣誉叠加更多。

要素五：财经沙盘科技支撑。岗位权力风险防控需要随时提示，及时预警。焦作财政将现代科技手段综合运用到岗位风险防控和财政绩效管理之中，组织人员自主研发设计“制度+科技”的“财经沙盘”新型综合管理与决策支持系统。一是“财经沙盘”信息管控。“财经沙盘”从财政核心业务管理和人员动态管理，到预算信息公开和财政透明化建设，再延伸到深化细化预算、财税信息联网、公共财政改革与建设等各个领域，将每一个岗位联系到信息系统之中，将每一分风险展示在干部职工面前，实现了岗位权力风险防范实时、在线、动态信息管控。二是“财经沙盘”风险预警。充分利用“财经沙盘”技术支撑，在重要领域、关键环节和敏感时点及时预警，公开进行风险提示，并让大家都知道，明明白白接受干部职工和社会公众监督，规避防范用权风险，杜绝腐败问题发生。“财经沙盘”与财政服务大厅、行政服务中心、公共资源交易中心等社会管理和公共服务窗口的电子触摸屏相联，实时、动态、准确地公开财政信息，自觉主动接受社会公众随时随地的监督检查，在保障公民知情权、参与权和监督权的同时，最大限度地防控岗位权力风险的发生，靠“制度+科技”的防腐解药取信于民。

要素六：公众参与民主支撑。焦作在公共财政改革创新中，始终把主动诚请社会公众参与决策监督作为预算公开民主的重要环节，真心实意相信和依靠人民群众当家作主，千方百计让人民的钱更好地为人民谋利益。同时更加重视和完善与人大、纪检监察、审计等部门联合互动机制，把自身风险防控与外部审查监督融合起来，形成合力。一是人大监督。市人大在加强对财政预算、部门预算的编制和执行，以及其他财政工作程序性监督中，推进财政部门改进工作，提高质量，履行职责。二是纪检监察。纪检监察部门与财政部门协同推进财政预算公开、公务费用量化指标控制和预警管理等一系列预算管控和审查监督举措，积极防范岗位风险。在国家预防腐败局、香港特别行政区廉政公署、澳门特别行政区廉政公署“财政预算公开与防治腐败”三地研讨会上介绍经验，受到好评。三是审计监督。审计部门依法对财政预决算和部门预算执行情况进行审计监督，支持财政部门对审计发现的有关问题梳理分解到具体责任单位，认真整改到位并向市人大常委会报告。四是社会监督。在民生项目和政府性投资项目建设中，主动邀请人大代表、政协委员、相关领域专家学者、行风评议代表、财政监督员及社会公众进行专家论证或社会听证，充分磋商、接受质疑，互动交流、集中民智，为民办事，让大家的钱大家看着花，形成政府与民众的良性互动，进一步提高了政府公信力和社会公众责任感。

要素七：结果导向绩效支撑。焦作财政以提高干部职工拒腐防变和理财善政能力为最终导向，以确保财政队伍和财政资金安全为最终检验，推进财权风险管控体系建设。近年来焦作市领导干部经济犯罪数量和金额大幅下降，其中财政干部多年来未发生经济犯罪，焦作市和财政局都是全省廉政建设先进单位。一是变革权力观念。处处营造“为民理财善政、权力就是责任”的权力理念和“生财有道、聚财有度、理财有方、用财有效”的理财观念，权力变成服务，花钱成为责任，推进权力运行更加规范、资金使用更加安全，财政干部更加务实开拓，努力创建中国地方公共财政改革示范市。二是健全防控机制。遵循制度机制与预防教育并重的惩防体系要求，将岗位权力风险防控机制与财政创新推进四权分离、预算公开、绩效管理等体制机制建立融合起来并逐步完善，推进实现用体制规范权力、用机制约束权力、用制度管控权力。目前，焦作财政发挥财政干部业务流程熟悉和工作经验丰富的优势，岗位廉政教育活动蓬勃开展，编写完成60余份包括情景、风险点、点评、法条链接内容的情景案例。通过编写内容丰富、寓意深刻的情景案例使教育对象主动转化为教育主体，调动了财政干部开展岗位权力廉政教育的积极性、主动性和自觉性。三是加强队伍建设。风清气正，干事兴业，关键在人，重在用人。焦作财政一大批想干事、能干事、干大事、干成事、干好事、不出事的同志顺利走上县级领导岗位，财政干部在廉洁勤政干事创业的过程中健康成长、安全成长、快速成长，从根本上促进了“廉政、为民、高效、务实”的财政干部队伍建设。

(作者系河南省焦作市财政局局长、党组书记)