英国 实力 知乎:农村土地开发整理权属管理操作手册

《农村土地开发整理权属管理操作手册》
（试  行）
地籍管理司
部土地整理中心
二○○五年九月
前    言
1998年，国土资源部土地整理中心成立。之后，各地土地行政主管部门也相继成立了土地整理机构，大规模的土地开发整理工作在全国普遍展开。土地权属管理是土地开发整理工作的重要内容，对于促进土地开发整理工作顺利进行，依法保护土地权利人的合法权益，减少土地权属争议，维护农村社会稳定具有重要的现实意义。但是，土地开发整理工作刚刚开始，对于工作中的权属管理既缺少理论准备，又缺乏实践经验积累。于是，1999年7月，国土资源部土地整理中心向部申报了《农村土地开发整理权属管理暂行规定》的研究课题，同年8月，国土资源部组织有关专家对课题进行了可行性论证，并获得一致肯定，正式批准立项。课题立项后，国土资源部土地整理中心迅速成立了课题组。在部地籍司的指导下，由国土资源部土地整理中心主持，浙江大学东南土地管理学院作为协作单位，浙江省义乌市国土资源局作为试点单位，开展了大量的实地调查、应用研究和简单的试点工作。在广泛征求意见和多次修改的基础上，于2001年3月形成了《农村土地开发整理权属管理暂行规定》（送审稿）。
为了使《农村土地开发整理权属管理暂行规定》更具有指导性和可操作性，国土资源部土地整理中心于2003年向国土资源部申报了《农村土地开发整理权属管理操作手册》的研究课题。在课题批准立项后，国土资源部土地整理中心迅速组织了以浙江大学东南土地管理学院作为协作单位，湖南省和新疆自治区国土资源厅作为试点单位的课题组，在部地籍司的指导下，开展了更为全面、深入和系统的调查研究，于2004年底完成了《农村土地开发整理权属管理操作手册》研究报告初稿。经多次广泛征询有关方面的意见，并经反复讨论修改，形成了《农村土地开发整理权属管理操作手册》（送审稿）。该手册主要包括7部分内容和4个附录。7部分内容主要包括：（1）概论；（2）土地开发整理权属管理总则；（3）土地开发整理权属调整的类型及方式；（4）土地开发整理权属管理方法；（5）土地整理工作终结；（6）有关范本；（7）土地开发整理权属管理应用试点：湖南省益阳市实施案例。4个附录主要包括：（1）常用概念；（2）土地开发整理权属管理相关技术方法；（3）土地估价方法；（4）相关法规和政策。
由于土地权属问题涉及到我国土地制度的许多根本问题，也涉及到地籍管理的基本制度问题，对土地产权的设置和土地权能的界定，目前在法律上并不清晰，从而大大增加了本课题研究的难度。加之时间紧、任务重、涉及面广，现有农村的研究基础和推广应用条件又不太成熟，因此，本操作手册还有待于在以后的土地开发整理实践中进一步深化和修改完善。
概论
土地开发整理权属管理的主要内容
农地整理权属管理是在农地整理过程中由于土地归并和重新分配而产生的权属调整和变更登记的行为，具体指在农村土地开发整理过程中涉及到的土地所有权、土地使用权和他项权利调整、确认以及变更登记的行为。
土地开发整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的他项权利调整。土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的权属调整。土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整。土地他项权利调整包括土地开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。
土地开发整理权属管理的主要内容如下：
（1）土地权属现状调查；
（2）土地权属现状调整意愿调查；
（3）土地利用现状调查；
（4）地籍测量；
（5）土地质量评价；
（6）权属调整方案编制；
（7）方案公告和异议处理；
（8）分配土地；
（9）地籍档案整理。
土地开发整理权属管理的特点
由于历史原因，我国农村土地的权属关系非常复杂，农村集体土地和国有土地犬牙交错，划分起来非常不容易，甚至一些地方已将许多国有荒地划给了农民集体，农村集体之间、集体与国家之间以及农户之间存在不少纠纷，农村集体所有权主体不清，农民土地使用权不稳定，农村集体土地所有权登记发证工作进展迟缓。随着农村土地开发整理工作全面、深入地开展，土地开发整理类型逐步多样化，开发整理项目的规模越来越大，随着带来的是土地开发整理中土地权属调整也越来越复杂，具有以下几个方面的显著特点。
1.2.1 权属纠纷多
一是由于我国的集体土地所有权演变经过土地改革、合作化、人民公社、四固定、家庭联产承包责任制等多个时期，除土改时给农民发过土地证外，其它几个时期，大部分没有权属变更的资料，既无文字资料，更无图件资料，随着人均耕地的减少，人们对土地的重视程度越来越高，致使村与村之间、村与村民小组之间、村民小组与村民小组之间存在大量的土地所有权纠纷，由于确权的法律、法规滞后，许多权属纠纷无法处理，一遇到征地补偿等涉及经济利益的问题，马上就引发矛盾。甚至造成集体上访，影响社会稳定。
1.2.2 具有产权主体及投资主体的多元性
农村土地开发整理中，有农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的所有权调整，有农民承包地之间经营权调整，有开发整理后新增耕地使用权调整，有开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整，有时还涉及四荒地使用权的调整，土地产权的主体非常多。从开发整理的投资主体看，也呈现出多元化趋势。有农民自发投入，有公助民办，有公司参与，有集体筹资，也有国家直接投资。土地产权主体和开发整理投资主体方方面面的利益都要予以充分照顾，其主要体现就是土地财产权的充分保护和土地权属的合理调整。
1.2.3 权属调整程序具有复杂性
随着全国范围内土地开发整理工作的开展，迫切要求对权属调整的程序、权限、权属审核、权属调整方式、土地产权的重新分配和界定、地上物的处理等一系列问题进行认定和规范。开发整理项目启动到竣工结束，要准确界定好参与土地开发整理各产权主体和投资主体的权益，需要履行一系列有关土地权属确认和土地权属调整的程序，需要经过大量的实地勘测定界，需要多次将土地权属调整方案进行公告，需要多次召集村民大会，需要相关土地权利主体之间签订大量协议。因此，做好土地开发整理权属管理程序比较复杂，工作量大。
土地开发整理权属管理的意义
1.3.1 有利于实现管理决策的科学化和规范化
土地开发整理是实现耕地总量动态平衡、促进经济发展和改善生态环境的重要手段，其中土地权属管理，是维护士地开发整理当事人的合法权益，防止发生新的土地权属争议和促进土地开发整理事业健康发展的重要环节。从发达国家和我国台湾地区的经验来看，权属管理在土地开发整理中发挥了重要作用。1953年，联邦德国颁布了第一部《土地整理法》，虽然分别于1976年和1982年两次修订，至今仍是土地整理的主要法律依据。该法对土地整理立项中的权属管理、整理中的权属调整和土地重新分配以及最后的权属登记都做出了详尽的规定，从而保障了土地整理工程的顺利实施，避免了权属纠纷，维护了参与土地整理各方的合法权益。我国台湾地区在土地整理中也非常注重权属管理。在《土地法》中列专章对土地重划的条件、土地重划后的合并分配与补偿、土地重划的程序、要件、土地重划前后公用土地的处置进行了规定。根据《土地法》，还制定了农地重划条例和施行细则，对权属和权益补偿问题作了详细严密的规定。由于有这些法律条例作保障，台湾的农地重划工作一直开展得比较成功。
1.3.2 有利于农村社会的稳定和发展
由于我国的集体土地所有权演变经过土地改革、合作化、人民公社、四固定、家庭联产承包责任制等多个时期，除土改时给农民发过土地证外，其它几个时期，大部分没有权属变更的资料，既无文字资料，更无图件资料，随着人均耕地的减少，人们对土地的重视程度越来越高，致使村与村之间、村与村民小组之间、村民小组与村民小组之间存在大量的土地所有权纠纷。同时，农地整理的权属调整与30年承包制协调难度较大。由于农村土地确权登记工作尚处于试点阶段，农村土地的权属存在着模糊不清、难以确认等问题，给农地整理工作带来较大的困难，不仅增加了土地整理工作的工作量，也给农村带来一些不稳定因素。我国现阶段农村土地开发整理作为提高农业竞争力、增加农民收入、促进农业和农村发展的一项重要措施，其中的土地权属管理在我国土地开发在整理工作中具有特殊意义。农地开发整理前后的质量、数量发生变化，利益格局也随之变化，土地开发整理不仅要完成各项工程措施，还应在尊重自然规律，尊重农民意愿和原有的产权的基础上，进行地籍调查、现状确认、权属变更、土地登记等地政工作，稳定农民家庭承包经营，这是土地开发整理工作的一个突出特点，也是土地开发整理区别于一般农田基本建设和小流域治理等工作的主要标志，直接关系到土地开发整理事业的成败。国土资源部鹿心社副部长曾在《论土地整理方略》中将“明确权属”作为当前开展土地整理工作突出抓好的六个关键环节之一。明确指出：土地开发整理必须注意理清和明确土地权属关系：一是土地整理前要依据土地调查和土地登记资料，认真做好整理前权属状况的确认；二是对涉及土地权属调整的一定要依法确认调整后的权属，进行变更登记，防止引发土地纠纷；三是要注意保护农民利益，稳定土地承包经营权，对整理后确需对承包地进行适当调整的，要充分尊重原土地承包经营者的意愿。
土地开发整理权属管理总则
土地开发整理权属管理的目标
根据国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》要求，当前我国农村土地开发整理权属管理的主要目标是全面落实土地开发整理中权属管理的各项工作程序，界定各项土地权利，合理分配土地收益，避免出现土地权属争议；准确反映土地开发整理项目区的位置、界线、地类、面积等土地利用现状，确保地类认定上的真实性等。
土地开发整理权属管理的原则
2.2.1 依法原则
即在土地权属调整过程中，应始终遵循土地管理法律法规中的相关规定。按照法律程序，通过申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序予以明确土地产权主体，核实、调整和确定土地所有权或使用权。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何本位和个人不得侵犯。相关土地行政主管部门应按法律程序作好土地权属的审核、登记、发证等工作。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，以保障土地产权人的合法权益。
2.2.2 公开、公正、公平原则
土地开发整理过程中的权属管理工作应实行公告制度，广泛征求各有关权利人的意见，土地所有权和使用权的调整不得造成相关权利人的利益损失。土地开发整理涉及到土地所有权、使用权的性质和承包经营权等多种权利，不可避免的要改变和调整权属界线。对权属事先要摸清现状，事中要冻结土地权利和现状的变更，事后要准确合理地划分。处理这些问题时，一定要尊重原有的产权关系，运用评估、勘测等科学的方法，按市场经济规律协调各方面的关系，依法办事，实行公告制度，广泛征求各有关权利人的意见；土地所有权和使用权的调整中，分配土地权益不得造成相关权利人的损失，保证原有土地权利人权益不减少；开发整理后农民新承包耕地应与原承包耕地在数量和质量上相同或有所提高。
2.2.3 协商原则
土地所有权与使用权的调整应在各有关权利人协商一致的基础上进行。土地整理中因田块归整和道路、沟渠重新规划需要调整不同土地所有者边界的，应在各相关权利人协商的基础上重新勘定地界。参与土地开发整理各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域，应在各方协商的基础上，根据项目完成后形成的沟、渠、林、路等线状地物重新划定，尽量减少飞地、插花地和宗地数。
2.2.4 自愿原则
为发挥整理后农地更大的经济效益，在法律允许的范围内，农民可自愿地实行联合经营、“留包转耕”等多种经营方式，政府可加强宏观引导，并作好相应的管理。国家鼓励土地开发整理，土地开发整理主要依靠农民集体经济的力量，经营规模和方式由集体经济组织自己作决定，国家进行宏观调控引导，其土地权属的调整、调整承包地或由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，若经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意、并依法报经有关机关批准即可。
2.2.5 实用性原则
市场经济是法治经济，产权利益是市场经济的原动力。土地开发整理由于多方产权主体的参与，使得其中的权属确认和调整至关重要。在实践中，农村基层土地权属管理的方式方法丰富多彩，不拘一格，有的虽然不完全合法，或是有失公平，但符合当地实际，群众易于接受，行之有效，因此权属管理规定应注重主张土地产权确认、调整的原则和发展方向，而对其具体操作程序和方法不宜过多约束。
2.2.6 稳定性原则
即对土地开发整理前后的土地行政境界和权属界线要尽量保持其稳定性，不作大的调整改变、以保持乡、镇、村行政区域的相对稳定。把每一个土地开发整理项目安排在一个行政区域内进行，避免产生新的土地纠纷，维护农村社会经济的稳定，土地权属调整时相对保持原所有者、使用者的位置、界线和布局的相对稳定性；土地开发整理还要有利于保持农村家庭联产承包责任制的稳定。
国家有关法律法规的规定，国有土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权的性质；任何组织或者个人不得侵占、专卖、出租或者以其他形式非法转让土地；农村土地承包经营权应保持长期稳定，至少30年不变。
土地开发整理过程中因田、水、路、林、村的重新规划及调整飞地插花等原因，而适当调整各相关土地权利人的地块位置等，一般来讲是必要和不可避免的，但应尽量保持开发整理各方原有位置不变，避免过多的权属调整行为。
同时，土地开发整理应尽量保持行政区域的完整性，需要打破行政界限的，必须在做好整理前后农地质量评价、权属确认等的基础上，认真做好土地的调整与重划互换工作，保证土地开发整理有序地进行，保持农村社会经济的稳定。
2.2.7 综合效益最大化原则
参与土地开发整理各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域，应在各方协商的基础上，根据路、渠等线状地物作适当调整尽量减少飞地、插花地和宗地数；同一承包人有若干地块时，面积小者应尽量向面积大者集中，以利于农业机械化操作和田间灌排水。
按照法定的程序和社会主义市场经济规律、充分运用等价交换、等质量替代的原则、通过协商，进行土地调整置换、使相同权屑的土地适当集中，形成规模，确保开发整理后农民新承包耕地应与原承包耕地在数量上相同，并在质量上有所提高，从而实现区域土地资源的优化配置。
土地开发整理权属管理的要求
2.3.1 土地权属现状确认做到“三个结合”
一是结合土地登记、土地利用现状调查及土地变更调查资料，认真做好土地权属和利用现状核查，为项目可行性论证、规划设计提供依据。
二是结合开发整理土地面积、地类、地力等级和耕作状况等进行实地勘测和核查，明晰土地权属、地类、面积、质量及项目区域内宗地数，保证“因条件限制、数据、实地”一致。
三是结合土地权属状况、村组耕地质量和面积、开发整理潜力的数量及难易程度等进行综合评价，为编制土地权属调整方案提供依据。
2.3.2 土地权属调整注重“三个环节”
一是要可行性研究阶段，对项目选址时确认的土地权属和利用现状进行检查和复核，确保现状清楚无争议，对存在争议且短时间内无法解决的，不可纳入项目区。
二是在规划设计阶段，对可行性研究阶段编制的《土地权属调整方案》进行复核、修改和完善。特别是在编制项目规划设计过程中，应充分考虑当地现有权属界线的特点，对道路、沟渠、防护林等工程进行科学规划，可保留詷难度在和没有必要进行调整的权属界线，处理好各有关权利主体之间土地重划和产权调整关系，确保方案合理。
三是项目竣工后，加强监督检查，确保方案全面落实。根据之前拟定的《土地权属调整方案》，进行实地划分，确定界线，按规定程序和要求，办理相应认界手续，并及时进行土地登记造册，确认权属，依法开展土地权属调整管理工作。
2.3.3 项目实施落实“三个到位”
一是公告到位。项目实施过程中，通过广播、电视、报刊、公告栏和召开乡村组动员会等方式，及时将有关项目区内的土地权利产状况、地类面积和实际使用状况及禁止土地权利人变更土地利用现状等内容进行公告，让广大干部群众和各有关土地权利人充分享有知情权。
二是检查到位。对公告内容的落实情况进行监督检查，认真采纳相关各方提出的正确意见和建议并及时更正调整，接受社会监督，使当地集体经济组织信服，群众利益得到合理保障，同时，防止一些农户在开发整理擅自变更项目区内土地利用现状。
三是指导到位。县级国土资源管理部门可以发挥专业技术特长，指导乡村干部和农民做好土地调查、权属调整、签订协议等工作，达到“一个准确、两个清楚、三个不乱、四个原则”。“一个准确”即地块面积准确；“两个清楚”有关土地权利主体清楚和范围清楚；“三个不乱”即调查摸底基数不乱、开发整理后分配不乱、分配后土地利用不乱；“四个原则”即土地所有权尽量不变原则、土地使用位置面积可适当调整原则、土地相对一致原则、开发整理后耕地纳入基本农田保护统一管理原则。
土地开发整理权属管理的主要依据
2.4.1 法律依据
（1）《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日）及其修正案（1988年4月12日、1993年3月19日、1999年3月15日和2004年3月14日）
宪法及其修正案不仅对国有土地和集体土地作出了较为详细的规定，同时还明确指出了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”；“土地使用权可以依照法律的规定转让”。但对于国有土地与集体土地之间、国有土地使用者之间、集体土地与集体土地之间，因土地开发整理过程中规划建设的需要而进行的土地交换行为没有作出明确的规定。基于此，上述行为主体之间为满足田块、路渠的规划及减少飞地插花等现象而进行的不损害双方权益的土地交换行为并不与法律规定相抵触。
（2）《中华人民共和国民法通则》（1986年4月12日）
该法从民事权利的角度对土地所有权、使用权及他项权利作出了规定，同时还规定了“财产可以由两个以上的公民、法人共有”。
（3）《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月24日）
在土地管理法第二章土地的所有权和使用权中，第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务；第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。 该法律及行政法规对土地的各项权利义务关系进行了全面的规定，是土地开发整理权属管理最主要的法律依据。
（4）《中华人民共和国森林法》（1998年4月29日）、《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年1月29日）
该法律及行政法规规定“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”。根据上述规定，农地整理中占用林地的行为明显违法。但各地的实践中援引该法律及行政法规的另一规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”，通过在土地开发整理过程采取生态防护措施，以新增林地与毁坏的林地置换。
（5）《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日）
该法的规定与《森林法》相似，但不如《森林法》严格，其中有一条规定“草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准”，为农地整理中土地用途的变更留下了余地。
（6）《中华人民共和国渔业法》（1986年1月20日）
该法律及行政法规经过修订后在用途变更方面没有明确规定。
（7）《中华人民共和国水土保持法》（1991年6月29日）
该法律及行政法规从多个方面对土地开发整理行为进行了限制，同时还规定了“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理”，并实行“谁承包治理谁受益的原则”，在承包治理合同有效期内，继承人可继续承包。
（8）《中华人民共和国农业法》（1993年7月2日）
该法主要对农地的承包经营权及土地使用权的转让作出了较明确的规定。
（9）《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月3日）
该行政法规对河道的管理范围、土地权属及整治河道新增土地的利用作出了规定。
（10）《土地复垦规定》（1988年11月8日）
该行政法规规定：“土地复垦，实行谁破坏、谁复垦的原则”，同时还对企业在生产建设过程中破坏的集体所有土地和国有土地的权属管理作出具体规定。规定的第十七条：生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地行政主管部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。
（11）《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年5月7日）、《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发[2000]11号)主要对村庄和集镇用地作出了规定。
（12）《殡葬管理条例》（1997年7月11日）
对火葬、土葬及土葬区坟墓迁移进行了规定。
（13）《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（1998年10月）、中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（1997年8月27日）、《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年7月23日）和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年10月9日）
此类法律法规主要对稳定农村土地承包经营权作出了规定。承包法第九条：国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯；第十条：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。
（14）国务院办公厅《关于进一步做好开发农村“四荒”资源工作的通知》（1999年12月21日）
对“四荒”的界定和权属管理有具体规定。
（15）《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日）、《关于重新印发〈土地登记规则〉的通知》（1995年12月28日）、《土地权属争议调查处理办法》（2002年12月20日）、《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》（2003年7月30日）、《土地开发整理若干意见》（2003年10月8日）
此类规定或办法是土地行政管理部门对土地权属管理最具体、最详细的规定。
2.4.2 政策依据
（1）《关于设立土地开发整理示范区的通知》（国土资发[1999]50号）
（2）《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》（国土资发[2000]316号）
（3）《土地开发整理项目验收规程（TD/T1013-2000）》
（4）《关于组织申报国家投资土地开发整理项目有关事项的通知》（国土资厅发[2001]64号）
（5）《关于国家土地开发整理示范区建设情况的通报》（国土资通[2002]2号）
（6）国家投资开发整理项目竣工验收暂行办法》（国土资发[2003]21号）
（7）《国家投资土地开发整理实施管理暂行办法》（国土资发[2003]122号）
（8）《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》（国土资发[2003]287号）
（9）《土地开发整理若干意见》（国土资发[2003]363号）
（10）《关于进一步规划土地登记工作的通知》（国土资发[2003]383号）
（11）《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号）
土地开发整理权属管理的程序
2.5.1 土地开发权属管理程序
土地开发权属管理的程序如下：
（1）调查土地所有权权属现状。土地开发是指对国有或集体未利用土地进行开垦利用的过程，还没有产生土地使用者，土地开发项目的权属调查仅对项目区范围内土地所有权权属现状进行调查。查明土地所有权的主体、具体的边界；明确有没有土地所有权权属纠纷。若有纠纷必须在土地开发项目立项前解决，否则此项目不准立项。
（2）土地开发所有权权属调整意愿调查。对项目区内所有土地所有权的主体进行是否同意土地开发和土地所有权权属调整的意愿调查。
（3）调查结果及土地利用现状和范围公告。将调查结果，包括同意进行土地开发和土地权属调整的土地所有权主体个数及其所占面积，反对进行土地开发和土地权属调整的土地所有权主体个数及其所占面积，土地开发项目区土地类型和范围等情况向所有权主体进行公告。
（4）地籍测量。对项目区内的土地进行地籍测量，查明每一个土地所有权主体所拥有的土地的位置、面积。
（5）土地质量现状评价。对项目区内不同土地所有权主体所拥有的土地质量进行评价，确定土地质量级别，为项目开发完成的土地所有权调整做好准备。
（6）开发完成后土地质量评价。土地开发工程竣工后，对项目区反映土地质量状况的指标，包括耕层厚度、土壤剖面结构、土壤质地、土壤养分含量、土壤盐碱状况、土壤污染状况、地下水埋深、灌排条件、田间道路、田面平整程度等进行测定和评价。一方面是检查土地开发工程是否按规划设计要求进行施工；另一方面是评定土地开发完成后土地质量状况，确定土地开发完成前后土地质量的变化情况，为制定土地所有权权属调整方案服务。
（7）土地所有权权属调整方案编制。根据土地测量与宗地权属调查、现状土地质量评价、工程竣工验收后土地质量评价，编制土地权属调整方案。主要内容包括：项目区内土地所有权状况，所有权调整的范围，开发人与土地权利人签定的协议。在分配土地权益时，应保证项目区范围内原有土地权利人权益不减少。土地权属调整方案应征得三分之二以上土地权利人的同意。
（8）方案公告和异议处理。土地权属调整方案应当在有关乡（镇）、村进行公告，公告期为15天。对权属调整方案有异议的土地所有权人，应于公告期内书面提出，经协商不能解决的，争议由当地人民政府调处。
（9）方案上报审批。土地权属调整经公告并征求意见后，应报县（市）人民政府批准。
（10）冻结土地权利变更登记，停止变更土地利用现状。土地开发项目一经批准，县（市）国土资源管理部门应公告在土地开发项目批准后至土地权属调整完成前，停止办理土地权利移转、抵押等登记手续，禁止任何改变土地利用现状的行为，并在开发过程中认真检查核实公告内容执行情况。
（11）分配土地及地籍档案整理等。按照经公告和异议处理后的土地权属调整方案分配土地。县市国土资源管理部门应及时进行土地变更调查和土地变更登记，建立新的地籍档案，并妥善保管有关土地登记资料。
以上各项详见土地开发权属管理工作流程图（图2.1）。
项目区现状土地所有权权属调查
土地开发权属调整意愿调查
调查结果及土地开发范围公告
地籍测量与土地利用现状调查权属调查
对不同产权主体的土地进行土地质量现状评价
工程竣工验收后土地质量评价
通过
未通过
分配土地
编制土地所有权权属调整方案
公告土地所有权权属调整方案
地籍档案整理
发生异议
仲裁
2.1  土地开发权属管理程序框图
2.5.2 土地整理权属管理程序
土地整理权属管理的程序与土地开发权属管理的程序基本相同，但土地整理权属管理的情况更为复杂一些，它不仅涉及土地所有权调整，更多地涉及土地使用权（土地承包经营权）的调整，其基本程序如下：
（1）调查土地所有权和土地使用权权属现状。查明土地所有权和土地使用权的主体、具体的边界；明确有没有土地所有权和土地使用权权属纠纷。若有纠纷必须在土地整理项目立项前予以解决，否则此项目不能立项。
（2）土地整理所有权和使用权权属调整意愿调查。对项目区内所有土地所有权和土地使用权的主体进行是否同意土地整理和土地产权调整的意愿调查。
（3）调查结果及整理范围公告。将调查结果，包括同意进行土地整理和土地权属调整的土地所有权和土地使用权主体个数及其所占面积，反对进行土地整理和土地权属调整的土地所有权和使用权主体个数及其所占面积，土地整理项目区范围等情况向所有产权主体进行公告。
（4）地籍测量与土地利用现状调查。对项目区内的土地利用现状进行调查，并进行地籍测量，查明每一个土地所有权和使用权主体所拥有的土地的位置、面积。
（5）土地质量现状评价。对项目区内不同土地所有权和使用权主体所拥有的土地质量进行评价，确定土地质量级别，为项目整理完成的土地所有权和使用权调整做好准备。
（6）整理完成后土地质量评价。土地整理工程竣工后，对项目区反映土地质量状况的指标，包括耕层厚度、土壤剖面结构、土壤质地、土壤养分含量、土壤盐碱状况、土壤污染状况、地下水埋深、灌排条件、田间道路、田面平整程度等进行测定和评价。一方面是检查土地整理工程是否按规划设计要求进行施工；另一方面是评定土地整理完成后土地质量状况，确定土地整理完成前后土地质量的变化情况，为制定土地所有权和土地使用权权属调整方案服务。
（7）土地所有权和使用权权属调整方案编制。根据地籍测量与宗地权属调查、现状土地质量评价、工程竣工验收后土地质量评价，编制土地权属调整方案。主要内容包括：项目区内土地所有权和使用权状况，所有权和使用权调整的范围，整理人与土地权利人签定的协议。在分配土地权益时，应保证项目区范围内原有土地权利人权益不减少。土地权属调整方案应征得三分之二以上土地权利人的同意。
（8）方案公告和异议处理。土地权属调整方案应当在有关乡（镇）、村进行公告，公告期为15天。对权属调整方案有异议的土地所有权人，应于公告期内书面提出，经协商不能解决的，争议由当地人民政府调处。集体经济组织内或农民对土地承包经营权调整有异议的，应在公告期内向村集体经济组织或乡人民政府提出，争议由村集体经济组织或乡人民政府调处。
（9）方案上报审批。土地权属调整经公告并征求意见后，应报县（市）人民政府批准。
（10）冻结土地权利变更登记，停止变更土地利用现状。土地整理项目一经批准，县（市）国土资源管理部门应公告在土地整理项目批准后至土地权属调整完成前，停止办理土地权利移转、抵押等登记手续，禁止任何改变土地利用现状的行为，并在整理过程中认真检查核实公告内容执行情况。
（11）分配土地及地籍档案整理等。按照经公告和异议处理后的土地权属调整方案分配土地。县市国土资源管理部门应及时进行土地变更调查和土地变更登记，建立新的地籍档案，并妥善保管有关土地登记资料。
以上各项详见土地整理权属管理工作流程图（图2.2）。
项目区现状土地所有权和使用权权属调查
土地整理权属调整意愿调查
调查结果及土地整理范围公告
地籍测量与土地利用现状调查权属调查
对不同产权主体的土地进行土地质量现状评价
工程竣工验收后土地质量评价
通过
未通过
分配土地
编制土地所有权和使用权权属调整方案
公告土地所有权和使用权权属调整方案
地籍档案整理
发生异议
仲裁
2.2  土地整理权属管理程序框图
土地整理后，如果不涉及村组地界调整，所有权权属明确，即依据集体土地使用权证和土地变更调查成果加以确认。涉及两个村组以上的，一般是在整理过程中调整土地。地界插花的，由所有权和使用权双方协商，在插花地带以明显地物为标志划界区分，使插花地块面积大致相抵，多出地块作为调整用地，经双方签订换地协议，整理后即以协议确认土地所有权和使用权。对于飞地，有的是通过协调和置换，将原飞地重新确权给飞地所在地集体经济组织。因涉及田坎、道路、沟渠等变化而需要调整土地所有权和使用权界限的，可根据土地整理规划先行测算分摊占地面积，经所有权和使用权各方签订协议，采取差额面积就近调换的方法调整。
土地权属确认和土地权益分配
（1）自然人、法人或其他经济组织开发、整理、复垦国有土地或集体土地，原土地所有权原则不变。开发未确定使用权的国有土地，土地使用权可确定给从事开发的投资者。开发集体未利用地，经三分之二以上村民代表或村民会议三分之二以上成员的同意，土地承包经营权可确定给开发者。国有农场土地按照有关规定处理。
（2）除飞地、插花地外，项目区范围内土地所有权原则上不做调整。对确需调整的，应由双方所有权人签定土地调整协议。对需要调整的土地使用权、承包经营权，位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当。农民集体土地承包经营权发生调整的，应当经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡人民政府和县级农业行政主管部门批准。集体土地整理后新增耕地的分配，应经三分之二以上村民代表或村民会议三分之二以上成员讨论决定。
土地开发整理权属调整的类型及方式
土地开发整理权属调整的类型
土地开发整理权属调整包括土地所有权调整、土地承包经营权调整、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整。
3.1.1 土地所有权调整，包括国有土地与集体土地之间的所有权调整、集体土地与集体土地之间所有权调整
（1）国有土地与集体土地之间的所有权调整类型：
A、在田块合并、农田水利、道路建设等土地整理过程中，国有农场与农村集体土地之间边界不规则处，必须进行所有权调整，才能使整理后的田块连片规则，利于机械化操作。
B、在国有宜农荒滩地，尤其是宜耕荒地、滩地开发，国有矿山废弃地、因地质灾害、洪涝灾害造成的废弃国有土地复垦过程中，为使开发复垦后的田块连片规则，并进行农田水利建设、道路建设，需要与周边集体土地进行交换。
C、土地开发、复垦、整理过程中，主干道路、主干渠道等建设需要将原集体土地调整为国有土地。
（2）集体土地与集体土地之间所有权调整类型：
A、在成片土地开发整理复垦过程中，一般要打破村界，在村界两侧部分土地就必须进行村与村之间的土地所有权调整。
B、由于历史原因遗留下来的插花地，如外村的坟地迁移等也要涉及村与村之间土地所有权的调整。
3.1.2 土地承包经营权调整，是指农民承包地之间的产权调整
在田块归并、农田水利建设、道路建设等土地开发整理过程中，农民承包土地之间边界不规则处，必须进行调整才能使开发整理后的田块连片规则，利于机械化操作。
3.1.3 土地使用权调整，主要是指开发整理复垦后新增耕地使用权的调整
（1）土地开发整理新增耕地需要确定土地使用权。
（2）开发未确定使用权的国有未利用土地必须确定土地使用权。
（3）开发已确定使用权的国有未利用土地需要重新调整土地使用权。
（5）复垦废弃地需要重新调整土地使用权。
3.1.4 土地他项权利调整
在土地开发整理过程中，对有些已设定土地他项权利的建筑物和构筑物进行迁并，则随着建筑物和构筑物所有权的消失和原土地使用权的调整，土地他项权利应进行相应调整。
土地开发整理权属调整的方式
3.2.1 国有土地与集体土地之间土地所有权调整方式
（1）为使开发整理复垦后的田块连片规则，必须在原国有土地与集体所有土地之间边界不规则处，按等当量或等价，并使调整范围尽可能小的原则，经双方协商后进行土地所有权调整。
（2）土地开发整理复垦过程中，主干道路、主干渠道建设用地需通过土地征用的方式将集体所有土地调整为国有土地。
3.2.2 集体土地与集体土地之间土地所有权调整方式
（1）村界两侧，可按等当量或等价原则进行调整，若土地质量相同，也可按等数量原则调整村与村之间的土地所有权。
（2）相邻村间的插花地调整可按等当量原则进行调整。
（3）不相邻村间的插花地调整按等当量原则通过各自相邻的村依次调整。
（4）土地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅，按村镇规划及土地整理规划要求进行迁并，地上建筑物要进行补偿，补偿费用计入土地整理费用，土地整理过程中的青苗等地上附着物的补偿费也计入土地整理总费用。
3.2.3 土地开发整理过程中农户土地经营承包权的调整方式
（1）按等质等量模式调整土地使用权或土地承包经营权
在经济欠发达、土地流转集中很难实现的地区，土地整理只能在稳定经营承包权的基础上，按开发整理前后土地数量质量相当模式将整理后的土地重新分配、认定，并签署土地权属界限认可书和土地经营承包权。由于整理后地块面积变大，块数变小，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中做一些象征性的区分标志来加以解决。
（2）按股份制模式调整土地使用权或土地承包经营权
在经济较发达的地区，农民已部分转入二、三产业，并有相对稳定的收入，土地整理后可按土地整理前评估地价或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织统一经营土地，持股人按股份获取收益。
（3）按租赁模式调整土地使用权或土地承包经营权
在经济发达、大部分农业劳动力已稳定地转入二、三产业，并获得可靠的经济收入的地区，可按农民自愿的原则，将分户承包的土地适度集中，由农村集体经济组织进行土地整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，土地租赁费用于养老保险或分配给农地承包权的出让者。
（4）按综合模式调整土地使用权或土地承包经营权
根据各地社会经济发展水平和农民意愿，按前述三种模式的不同组合方式调整土地使用权。
3.2.4 土地整理后新增耕地使用权调整方式
土地整理后，新增耕地及其折抵建设用地指标由土地整理工程投资者使用和拥有；也可将新增耕地使用权归当地村集体，由村集体统一经营使用，或由村集体租给种田大户，租金归集体所有，土地整理新增耕地的建设用地折抵指标由土地整理工程投资者拥有。
3.2.5 土地开发复垦中土地使用权调整方式
（1）开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩、废弃地，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发、复垦单位或个人长期使用。
（2）开发已确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩等，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地开发单位协商决定。
（3）复垦废弃土地，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地复垦单位协商决定
3.2.6 土地他项权利调整方式
根据土地所有权、承包经营权或使用权的调整予以相应的调整。
土地开发整理权属管理工作流程图
不同阶段土地开发整理权属管理的内容和要求
项目选址阶段
项目选址阶段主要是确定拟开发整理项目区土地所有权权属界线和权属主体。这一阶段的权属管理工作包括以下几个方面：在确定土地开发整理区边界的基础上，明确开发整理区内县与县、乡（镇）与乡（镇）、村与村、组与组之间的权属主体和界线。
项目可行性研究与立项审批阶段
项目可行性研究与立项审批阶段权属管理的主要内容如下：
4.2.1 确定有无权属纠纷
项目范围内的土地存在权属争议的，应按照有关规定调处解决。一时不能解决的，有争议的土地不得列入开发整理范围。
4.2.2 农户对权属调整的意愿
对项目区内农户开展土地开发整理权属调整意愿调查的方式可以用村民代表会议式现场调查，也可以采取问卷调查的方式。若调查结果显示，土地开发整理区内三分之二以上，且其土地面积超过整理区总面积的三分之二的土地权利人表示愿意开展土地开发整理权属调整的，说明项目区内大部分农户有开展土地开发整理权属调整的意愿，则在其他条件许可的情况下，该项目是可行的。否则，可认为该项目不能开展。应重新在拟选的土地开发整理项目中另行挑选，直到满足上述要求为止。
4.2.3 调查结果及土地利用现状和权属变更限制公告
对于要求申报国家级的项目，根据有关要求，项目可行性研究报告等申报材料一般于每年11月15日之前报国土资源部，经审查后，形成项目立项建议，经部联席会审定通过后，于1月31日前以部发文批复立项。对于其他类型的项目，可由具审批权限的机构审批立项。
经有关机构同意立项后，则要将土地所有权调查结果、农户对土地开发整理权属调整意愿调查结果、土地利用现状和权属变更限制等进行公告。其具体内容如下：
l         土地开发整理项目情况
土地开发整理项目名称
项目位置和规模
项目涉及的土地所有权主体
项目总投资
项目实施工期
项目实施效益
l         土地所有权调查结果
l         农户对土地开发整理权属调整意愿调查结果
l             冻结项目区内土地利用现状和权属现状
土地开发整理项目一经批准，县级国土资源管理部门应公告在土地开发整理项目批准后至土地权属调整完成前，停止办理土地权利转移、抵押等登记手续，禁止任何改变土地利用现状的行为。
4.2.4 成立土地开发整理权属调整协调小组
权属调整是一项政策性很强的工作，当地应成立由县(市)级分管领导为组长，县土地行政主管部门领导及各相关部门领导、相关乡镇的主要领导为成员的土地开发整理权属调整领导小组，负责权属的协调领导工作。主要加强对几个关键环节的组织领导：一是组织好权属调整前权属现状的调查核实；二是组织好整理项目区权属调整方案的制定工作；三是整理项目竣工后组织好权属调整的实施工作。土地开发整理权属管理涉及项目区每个农户，协调任务非常大，单单依靠国土资源管理部门一家来做，难以顺利开展工作，还必须依靠项目涉及乡(镇)、村委会负责人及村民代表等参与，共同努力，协商加以解决。比如，实施过程中涉及到的坟墓、房屋等建(构)筑物拆迁等问题，所需经费多，难度比较大，如果发生拒不拆迁的，则由土地开发整理权属管理协调小组及时组织有关部门、单位或个人协商解决，保证土地开发整理项目顺利实施。
地籍调查阶段
这一阶段的主要内容是：①查清每一宗地的位置、界限和四至及宗地形状；②查清每宗地的权属状况；③查清一宗地的面积和质量等级；④查清一宗地的利用类型。
4.3.1 权属调查
（1）调查内容
以农村土地登记发证和土地利用现状变更调查结果为基础，以村民小组为单位调查核实项目范围内的土地权属、地类及相应面积，并形成土地权属报告。调查核实内容包括：
a. 开发整理项目的范围界线；
b. 项目范围内的各级行政区域境界；
c. 项目范围内的集体与集体之间的权属界线；
d. 项目范围内的土地权利人及土地权属界线；
e. 项目范围内已有的土地承包、租赁情况；
f. 调查核实结果落实到土地利用现状图图斑。
凡未进行农村土地登记发证的，应按照农村土地登记的有关规定和要求，首先进行土地确权、登记发证。
（2）基本要求
a. 乡（镇）级境界原则上根据民政部门行政区域勘界成果确定。
b. 权属调查以村为基本单位。
c. 权属界均需本权属单位与相邻权属单位权利人共同指界确认。
对土地详查时签订过权属界接边协议的应予核查，如权属界未变动且调查手续完备，可不再重新指界，直接由双方在权属调查表上签字确认或直接予以引用并转绘，转绘时须标绘界址点。
属下述情况之一者必须重新进行权属调查和界线确认：权属界已发生变化；原权属界认定有误或调查手续不完善；图上权属界不明确或与实地状况不一致；
d. 海岸线发生变化的，需调查大潮平均高潮位线（即海岸线）和小潮平均低潮位线，高潮位线作为计算陆域土地控制面积使用，低潮位线与高潮位线之间的潮间带作为滩涂计入土地总面积。
e. 境界、权属界以线状地物为界时，必须说明线状地物的归属。若线状地物为某一权属单位所有，则在其一侧标绘出权属界或境界，中间留有0.2毫米间隔；若线状地物为相邻权属单位共同所有，则权属界或境界必须在线状地物两侧交错绘出，中间各留有0.2毫米间隔。
f. 两条以上境界及权属界重合时，只标出最高级的境界。
（3）调查方法
a. 乡（镇）境界调查
对乡（镇）境界调查，主要依据民政部门行政区域勘界成果，确定本行政区域境界。
b. 权属界调查
① 按调查工作计划，确定调查区域，通知相关土地权利人到实地指界。
② 调查人员与相邻双方委派的指界人共同到实地指界、标绘。在调查底图上标清界址点的位置，做好点位注记和权属界走向的文字说明。
两条以上权属界的交叉点、重要的或特殊的点位都应设立立界址点。
对底图上无法标绘清楚的权属界（包括飞入地界线），须绘制草图，并加文字说明。
③ 经双方认定的权属界，由双方指界人在权属调查表上签字盖章。
c.海岸线、河口线调查
海岸线以标准海塘、海堤的外侧或以沿海大潮平均高潮的痕迹所形成的水陆分界线调绘。因修建港口、围海造地、筑坝等工程造成海岸线变动的，可参照工程设计图等资料进行调查。小潮平均低潮位线采用最新海图上的零米等深线。河口线以土地详查划定的界线或海岸带资源综合调查划定的界线确定，不得随意变更。
（4）权属调查中一些具体情况的处理办法如下：
a.土地权利人之间有权属界协议或正式文件或一方已办理土地登记的，可直接引用协议、法定界线和界址；
b.国有荒山、荒地、河流、湖泊、水库、滩涂、铁路、公路、渠道等无确定使用者的土地与农民集体所有土地间的权属界，由集体土地所有者指界，再依法予以调查确认；
c.土地详查时如有将国有荒山、荒地、河流或农民集体使用的国有土地等、错划了土地权属性质的，应依法纠正，重新予以调查确认；
d.农民集体所有土地被国有的河流、沟渠、铁路、公路等线状地物分割时，宜续分村内权属单元；如线状地物狭窄图面难以准确反映实地状况时，可不续分村内权属单元，但应进行相应权属界调查，并从农民集体所有权面积中扣除国有线状地物面积；
e.飞入地应单独进行权属调查，经双方指界确认后标绘并注记；
f.对有争议的土地应进行调解，调解不成的，先确定无争议的权属界，釻部位单独划出，并在权属调查表内注明争议的原因及范围；
g.对暂时确定不了权属性质的土地，可先查清界线并注明具体情况。
有关土地整理权属调查表的格式参见附录有关范本。
4.3.2 土地利用现状调查
土地利用现状调查的主要依据包括土地登记、土地详查以及土地变更调查、耕地后备资源专项调查等资料。调查的主要内容包括项目区域内宗地的数量、类型、质量；项目区域内的土地权利人类型、数量；原有土地的确权登记发证情况。凡地籍资料无法满足工作要求，应及时进行补充调查和登记。凡存在土地利用现状与登记台帐不相符的，应在项目申报前进行变更登记，防止项目虚报及重复申报。
4.3.3 土地权属和利用现状报告的撰写
土地整理项目区土地权属和利用现状报告应以宗地为单位，详细说明项目区涉及的每宗地土地权属性质和来源情况、土地权利主体情况、土地权利客体情况以及与这三方面直接相关的其他内容，确保土地权属和利用现状报告全面、详细、准确。
土地权属和利用现状报告编制要求：
土地权属和利用现状报告应以宗地为单位，说明每宗地土地权属性质和来源情况、土地权利主体情况、土地权利客体情况以及与这三个方面直接相关的其他内容。
a. 土地权属性质
土地权属性质指附在某宗土地上的权利是一种什么性质的权利。我国褈土地的社会主义公有制，按照有关法律法规，我国的土地权属性质分为：国有土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权以及土地他项权利等。土地权属来源情况是指土地所有者或使用者最初取得土地的方式，它对于确定土地权属性质，判断某宗地是国有还是集体所有，土地使用权人对该宗地的土地使用权是国有土地使用权还是集体土地使用权等。
b. 土地权利主体
土地权利主体是指土地权利人，包括集体土地所有权人、国有土地所有权人、集体土地使用权人和土地他项权利人。其中集体土地所有权人包括村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有和村内农民集体所有三种情况；国有土地使用权人可以是任何自然人、法人和其他组织；集体土地使用权人一般应是本集体内部的成员或单位，但特殊情况除外，如集体“四荒地”土地使用权人可以是本集体以外的个人或单位等；土地他项权利人可以是自然人、法人和其他组织。
c. 土地权利客体
土地权利客体是指土地权利、义务共同指向的对象。主要包括土地座落、界址、面积、用途、使用条件、等级、价格等，具体涵义如下：
① 土地座落
土地座落是指宗地所在地的名称
② 权属界址
权属界址是指某一个人或产权单位的土地（一宗地）的位置和范围，即某一权利人所有或使用的土地权属界线。其中权属界线，反映在实地上，表现为界址点及其界标物；反映在地籍图上，表现为界址点符号及其编号和界址点连线；反映在调查薄册上，是各界址点的坐标或相对位置说明。
③ 土地面积
土地面积亦称为宗地面积，是指一宗地权属界址范围内的土地面积。土地面积由土地权属界址确定。土地全书界址一经确定，土地面积也就随之确定。一般来讲，如果某一宗地的权属来源证明文件上的界址范围与实地一致，而面积为一致，一般以界址范围为准，对土地面积数据进行更正。
④ 土地用途（地类）
土地用途一般是指土地权利人依照规定对其权利范围内土地的利用方式或功能。目前地类统计应按照《土地分类（试行）》（国土资发[2001]255号）执行。
⑤ 土地等级和价格
土地的等级反映某一宗地的质量优劣程度，决定土地价值。土地的价值是土地权利在经济上的反映。土地等级和价格按照农用地分等定级和估价的有关规定进行确定。
4.3.4 土地权属和土地利用现状图的编制
经调查确定的项目区土地权属现状状况应标绘到大比例尺的土地利用现状图上，即土地开发整理现状图。根据《土地开发整理项目规划设计规范》(TD/T 1012-2000)有关规定，土地开发整理现状图比例尺应不小于1：10000，条件允许的地区，比例尺最好不小于1：2000。土地开发整理现状图应能准确反映项目区土地权属状况，包括项目区确切界线和项目区内每宗地的权属、地类、面积等现状等。
现状土地质量评价阶段
在土地权属调查和利用现状调查的基础上，权属调整领导小组应组织有关技术人员制定土地评价分级体系，进行整理前的土地质量评价。评价的单元应以宗地为基本评价单元。评价的目的是确定参与整理的土地价值。主要评价的指标如下：
土壤质地
耕层厚度
土壤养分含量
土体构型
土壤盐碱状况
土壤污染状况
地下水埋深
灌溉保证程度
排水条件
田间道路通达性
坡度
田块平整度
土壤障碍层
………
评级方法可采用加权总分法。先确定各个评价指标的权重，以评价单元为单位，确定每个指标的分值。可以定量的，通过测试计算其分值；难以定量的，可通过专家打分的方法计算其分值。最后根据加权分值的高低确定土地质量的优劣。
项目实施阶段
这一阶段的土地权属管理内容主要包括项目工程竣工后土地质量评价、土地权属调整方案编制、土地权属调整方案公告和土地分配等工作。
4.5.1 工程竣工后土地质量评价
工程竣工后土地质量评价的目的是确定每一块土地质量的优劣，特别是明确整理前后每一块土地质量的差异。以便在编制土地权属调整方案，分配土地时能按公平的原则进行，尽量减少土地分配纠纷。工程竣工后土地质量评价指标和评价方法与现状土地质量评价指标和方法相同，评价单元要按照土地质量评价指标的相似性来划分，若某一指标值设计的地块内有较大差异，如土层厚度差别较大，则要将这一地块按照土层的厚度划分为不同的评价单元。
4.5.2 土地权属调整方案编制
县级国土资源管理部门应组织有关乡(镇)、村委会及村民代表就开发整理权属调整进行协商，认真编制土地开发整理权属调整方案，主要包括土地所有权、使用权调整方案。土地开发整理权属调整方案编制内容包括土地开发整理项目区土地权属状况，权属调整范围，开发整理人与土地权利人签订的协议。
权属调整顿导小组组织有关人员，依据整理前的权属状况，整理前后各类用地面积、质量的变化情况，遵循权属调整的原则，以土地权属及利用分布图或项目规划图为底图编制土地权属调整方案，并形成相应的文字和表册。权属调整方案主要包括以下内容：
（1）行政界线调整方案。依据项目区整理前各乡(镇)、村、组拥有的土地类型、数量、质量、面积、位置等情况，调整乡界、村界、组界，经整理后，原有行政界线将出现不规则的情况，走向相互交错或形状不整齐，不便于各乡、村统一管理、利用土地，整理后的行政界线将主要依道路、沟渠、田块走向划定，尽量与原行政界线接近。调整的先后顺序为先乡界，后村组界。行政界线的划分应在各行政单位协商的基础上，签订界线认可书；
（2）农村集体所有土地权属界线的调整方案。行政界线划清以后，确定项目实施后农村集体经济组织所属土地产权调整后的位置、范围、分布状况、地类、数量等要素，并将诸要素标注于图上；
（3）农村集体土地使用权界线、承包经营权属界线的调整方案。农村集体建设用地的调整要遵循集约利用的原则，其中零星分散于耕地中的居民点用地向中心村、集镇集中，乡镇企业向工业小区集中；农用地承包经营权的调整应根据整理前承包户承包的农地、范围、面积、质量，以整理后的田块为基本单元，根据现状地物重新调整权属界线。原有零星分散、相互交叉或插花地通过权属重新分配，应达到地类归并、用途相对一致，集中成片，便于机械化耕作和集约利用；原有承包权人承包经营的土地若调整转向他人承包经营，在尊重原土地承包者意愿的基础上，可实行“留包转耕”的形式，明晰土地权属，承包权不变，经营权统一转包给种田能手或相应的集体经济组织经营。权属调整方案形成后予以公告，在规定期限内由各产权主体提出异议，权属调整顿导小组组织相关人员进行协商解决，最终达成一致。方案确定后，由项目所在地的区县土地主管部门和乡镇人民政府与集体土地所有者签订权属认可书和土地权属调整协议书，确认本权属单位内集体土地权属、位置、界线、分类面积和利用现状；集体土地所有权主体与土地使用者、土地承包经营者签订土地使用和承包经营协议。
具体操作步骤如下：
（1）按原农户土地面积和位置，结合土地所有权界线，编制土地权属调整草图，形成土地权属调整预分方案。
（2）土地权属调整预分方案的意见征询。
（3）按照土地质量评价分值和面积，准确计算每个农户所得的土地数量，并确定其位置，形成土地权属调整分配方案。
（4）土地权属调整分配方案的意见征询。
（5）根据征询意见，修改土地权属调整分配方案，形成土地权属调整最终方案。
有关土地开发整理项目权属调整的表格设计样式参见附录有关范本。
4.5.3 土地权属调整方案公告及异议处理
土地开发整理权属管理工作应遵循国家的有关法律法规；应实行公告制度，广泛征求各有关权利人的意见。
首先，要抓好宣传发动，采用广播、闭路电视和召开镇、村、小组动员会等方式，使群众由被动接受土地整理，变为积极支持开发整理，主动参与开发整理，努力干好开发整理，使“我要干”、“要干好”的观念在群众心中扎根。
其次，广泛征求所涉及权利人的意见，应采取公告或召开会议等形式及时公布权属调整方案编制的有关情况。权属调整方案的公告应当在有关乡(镇)、村进行，公告期规定为15天。
再次，做好异议处理工作。对土地开发整理权属调整方案有异议的土地所有权人、使用权人，应于公告期内书面提出，经协商不能解决的，争议由当地人民政府调处。集体经济组织内的农民对土地承包经营权调整有异议的，应在公告期内向村集体经济组织或乡人民政府提出，争议由村集体经济组织或乡人民政府调处。
最后，土地开发整理权属调整方案应征得项目区内三分之二以上，且其所有土地面积超过整理区总面积的三分之二以上土地权利人的同意。
土地整理权属调整经公告并征求意见后，应报县(市)人民政府批准。
土地整理权属调整方案经批准后，土地整理实施者与土地权利人应签订相关协议；涉及所有权者，土地所有权主体之间应签订调整协议书；涉及使用权或承包经营权者，由所有权主体与土地使用权或承包经营权主体签订调整协议书。
公告内容如下：
①土地权属调整的原则
②土地权属调整的依据
③每个农户原有土地面积、位置、编号，土地质量分值；整理后分配到的土地面积、位置，编号和土地质量分值
④整理前土地权属分布图
⑤整理后土地权属调整图
⑥公告期限
⑦异议处理的程序
⑧解释及仲裁机构
4.5.4 土地分配
在权属调整顿导小组的组织下，依据双方签订的权属认可书和土地权调整协议对地块权属进行重新分配和调整。
具体操作时，按调整方案确定的地块进行测量，或按计算出的新地块界址点坐标实地放样，分割地块，将土地权属调整方案落到地块上。
地籍档案整理阶段
地籍档案整理就是在土地整理项目实施后，将土地重新分配，土地权属调整后所形成的每一宗地的权属主体、四至、权届、面积、质量、用途等地籍文件材料进行基本分类、组合、排列和编目，使之系统化、规范化的工作。地籍文件材料由地籍管理部门按照归档制度进行组卷，并按规定时间交给档案室保存。
4.6.1地籍档案整理的内容
地籍档案整理的主要内容包括档案的分类、立卷、案卷的排列和案卷目录的编制等。
4.6.2地籍档案整理的原则
（1）必须保持地籍文件材料的历史联系
保持地籍文件材料之间的历史联系是地籍管理活动规律的重要体现。整理地籍档案不能按照人们的主观意愿将文件随意组合，而是要根据土地整理项目的特点，掌握地籍文件材料的固有联系。
（2）必须便于保管和利用
整理地籍档案的主要目的是便于保存和寻找，便于提供利用。因此，整理地籍档案时，在坚持保持历史联系等原则的同时，还要充分考虑地籍档案的保管和利用的方便。
4.6.3 地籍档案分类
地籍档案分类是指全宗内档案的类别划分。一般认为，档案必须按全宗来整理，同一个全宗的档案不能分散，不同全宗档案不能混杂。根据土地整理项目本身的特点，整理项目完成后地籍档案分类宜采用问题——年度分类法。具体而言，可以分为综合性文件材料、土地调查、土地登记、土地统计、土地分等定级估价等五个方面。
（1）地籍综合类  指土地整理过程中形成的地籍档案综合材料，包括开展土地整理的有关文件及资料；地籍管理综合性计划、报告；整理过程中招开的地籍管理会议文件，技术规程及有关的音像材料等。
（2）土地调查类  土地调查指在土地整理项目实施前，对区域土地利用现状调查、地籍调查、权属调查和土地条件调查等方面的内容。凡在这些活动中形成的、具有保存价值的土地文件资料，都是本宗档案的来源。
（3）土地登记类  土地登记档案主要包括在土地整理工程实施前土地权属现状调查及整理工程实施后土地重新分配、土地权属确认与变更过程中形成的一系列有保存价值的材料，如土地划界、土地变更登记申请书、通知书、变更登记表册簿卡，土地权属来源证明材料，土地权属复查、核实材料，处理土地权属争执的协议书、仲裁书等。
（4）土地统计类 土地统计档案包括土地整理规划实施前后对整理区内每宗土地的面积、位置、质量等要素统计过程中形成的有保存价值的材料。
（5）土地定级估价类  土地定级估价档案主要指为配合实施土地整理项目区内权属调整关系而进行的土地分等定级和地价评估过程中形成的调查、测算及其数据和图件等，凡是有保存价值的，都属本类档案的来源。
4.6.4 地籍档案组卷
地籍管理形成的文件材料经过分类以后，还需要对每一类别内相当数量的文件材料系统化，组卷就是这种系统化的整理过程。也就是在每一类别内按照文件材料和处理过程中的有机联系编立成各个案卷。地籍文件材料的组卷要本着反映地籍管理活动的来龙去脉，便于查找，提供利用，有利于地籍文件材料的管理和保存的原则进行。只有经过立卷归档（编定成各个案卷）的文件材料才能移交到档案室保管。
（1）组卷方法  在组卷的过程中，可以采用按问题组卷的方法进行，即按照地籍管理文件材料内容所反映的问题，将同属于某一土地整理项目的文件材料，根据其形成的情况（如文件多少、重要程度等），归纳（将小问题归并到大一些的问题中）、合并组卷。或者进行分析（将大问题再分成一些小的具体问题），分别组卷。分立几卷的，还可酌情通过连续排列来保持卷与卷之间的联系。
按问题组卷，可以保持文件材料之间的联系，反映一项土地开发整理活动中地籍管理活动的全部过程。同时也便于人们按问题来查找、利用档案。
（2）案卷内地籍文件材料的整理  所谓案卷内地籍文件材料的整理，是指对案卷内文件材料进行排列、编号、填写卷内目录和备考表的过程。
A. 案卷内地籍文件材料的排列。案卷内地籍文件材料的排列必须反映出一个土地整理项目文件材料的连贯性和系统性，反映出文件材料的形成规律。排列的方式可以有几种：
地籍管理综合性文件材料，可以采取：1）按时间顺序排列；2）先按问题相对集中，再按时间顺序排列；3）按重要程度排列，重要的在前，次要的在后。一般情况下，案卷内文件材料的排列：指示在前，请示在后；印件在前，底稿在后；正件在前，附件在后。
土地登记卷内文件材料的排列，以土地使用者为单位，卷内的排列顺序依《分类表》排列。
土地统计卷内文件排列与地籍综合性文件排列的方法大体一致，它的时间　性较强，因此卷内按时间顺序排列更有利于查找和利用文件材料。
B．卷内文件材料的编号。案卷内有关土地整理的地籍文件材料排列好后，要按统一方法编写文件材料的页码，以固定文件材料的次序。页码一般从文件材料的第一页开始编起（没有文字的白页不编），并统一用阿拉伯数字编写流水号，填写在文字材料的右上角和左上角。图纸可在右上角编张号，照片在背面右上角编张号及所对应的底片号。
C．卷内目录及备考表的填写。为了便于查找卷内文件材料，在确定案卷内文件材料的排列次序后，需要填写卷内目录。卷内文件材料的目录包括：顺序号、文号、文件材料名称、日期、文件材料起止页号、备注等内容。顺序号是指卷内文件材料的件号，一份文件为一件，按顺序编排的流水号为顺序号；文号指文件字号，有文号的需填写上文件的字号；文件材料名称，有文件标题的可照抄文件标题，无标题或标题不确切，不能文件材料内容的，拟写文字材料的标题；日期指文件材料形成的日期；页号指每份文件材料的起止页号；备注栏用来说明文件材料的特殊情况。卷内目录一般置于首，以便查找利用。
备考表用来说明卷内文件材料在归档过程中发生的情况以及记载土地变更的情况。它对于显示地籍档案的动态性尤其重要。卷内目录及备考表的填写要求一律用钢笔或档案专用圆珠笔，字迹工整，不得随意涂改。
（3）案卷封面填写及案卷装订　卷内文件材料整理好后，还在填写案卷封面。案卷封面的内容包括：立档单位名称、分类名称（或机构名称）、案卷标题、卷内文件起止日期、总页数、保管期限、密级、全宗号、目录号、分类号、案卷号等。立档单位名称指该案卷所属的机关名称；分类名称指地籍类；机构名称指地籍司（处），按机构分类立卷的单位需填写机构名称；案卷标题用来概括案卷内文件材料的内容和成分，文件材料的标题拟写，要求简明扼要，不得超过50个字，通常标题都要求包括作者、内容、文种三个方面。起止日期指该最早和最晚两份文件的形成日期；保管期限指案卷内文件材料应保存的年限，一般分为永久、长期和短期三种；全宗号指档案馆为立档单位设定的代号；目录号指案卷目录本的代号；分类号是《县级土地管理档案分类》中的分类号；案卷号为案卷排列的顺序号，盒内一个小卷编一个案卷号，案卷封面的填写，要求一律用钢笔或毛笔，字迹工整，文字简明扼要，表达准确，并尽量统一格式、术语等。
（4）编写案卷目录　案卷编目是地籍档案整理的重要内容之一，案卷编目是指对各类档案案卷的编排。即在对案卷次序进行排列之后，将案卷逐个登记到案卷目录上，并编制成各种案卷目录的工作。案卷目录是案卷的花名册。
地籍档案案卷编目的基本方法是，先按档案分类的类别编目，然后再按档案的保管期限，分别编制案卷目录。
案卷目录一般包括封面、目次、说明、简称对照表和案卷目录表等。
（5）卷盒的排列上架  有关土地整理活动所形成的地籍文件材料立归档后，档案人员要将卷盒排列上架。
土地开发整理权属管理方法
土地权属调查
5.1.1 权属调查的基本程序
（1）准备工作
准备工作包括制定计划，确定范围，收集资料，技术设计，准备表册和仪器及人员培训。
为了确保调查工作顺利进行，应在实地调查之前，提前向被调查对象发放指界通过书，以保证土地使用者（指界线有关各方）在调查时能到现场指界。
（2）实地调查
实地调查的最主要任务是在现场明确土地权属界线，明确土地权属的性质等权属调查的内容，填写好地籍调查表、勘丈和绘制好宗地草图，设置好界标，为地籍测量做好准备。
实地调查也是对土地登记申请的权属状况和权属来源的实地检核。
5.1.2 宗地和界址点编号
（1）宗地编号
权属调查前就应在工作用图上对已知宗地进行预编号，通过调查再正式确定宗地号。虽然预编号是临时编号，但应予以十分重视，坚持必要的编号系统，尽量避免编号上的重和漏。使之顺利地由临时性的预编号，直接转变为正式编号。
一宗地分散在相邻的几幅图内，该宗地被称为破宗。破宗的宗地号参与其所在的上、左边的一幅统一编号，在其他相邻图内该宗地范围内注记出参与编号所在的图幅号及其宗地号。
（2）界址点编号
界址点编号应根据各地使用的图件资料及采用的测量方法，按便于工作、利于管理原则来选择。
①按宗地编号  当测区内无近期的大比例尺地形图或其他能清楚地反映宗地之间关系的图件，且采用图解勘丈法进行地籍测量时，可暂时按宗地进行界址点编号，即每宗地的界址点独立编号，故共用界址点同时有多个编号。
②按图幅统一编号  当在调查范围内，具有与要施测的地籍图同比例尺、相同的坐标系统和分幅，而且现势性也比较好的地形图作工作底图时，可在室内依据权属调查时实地勘丈绘制的宗地草图，将每宗地都勾绘到工作底图上，然后对图幅内的所有界址点统一编号。但勘丈宗地草图时仍先按宗地编号。
从长远的观点来讲，对所有的界址点都应按图幅统一编号。特别是对有解析坐标的界址点，更应按图幅统一编号。这样便于管理。
5.1.3 界址调查与设置界标
（1）界址认定调查
界址调查是权属调查的核心。实践表明，土地纠纷绝大多数都是界址纠纷。被调查人十分明白，相邻双方的界址状况经过实地调查、记录地案，又有邻界双方和调查人员的签章认可，实质上就是按法律予以确认的过程，该调查结果一经登记，便具有法律效力，受到法律保护。所以土地使用者在权属调查中对界址的调查也最为关心。指界、认界工作必须严肃、认真地进行界址的认定必须由本宗地及相邻宗地指界人亲自到现场共同指界。单位使用的土地，须由单位法人代表出席指界。当土地使用者或法人代表不能亲自出席指界的，应由委托的代理人指界，并出具委托书与身份证明。几个土地使用者共同使用的宗地，应共同委托代表指界，并出具委托书及身份证明。
在规定指界时间，如一方缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定，并将结果以书面（附略图）形式送达缺席者。如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负责重新划界的全部费用，逾期不申请，则认为确界生效。
指界人认界后，若不在地籍调查上签字盖章，则可参照缺席指界的有关规定处理。
相邻双方代表同指一界，为无争议界线；如双方所指界线不同，则两界之间的土地为争议土地。
界址点和界址线有的是可见的一个特征点和有形的线状地物如墙、沟、渠、路、林等；也有的是不可见的点和点位连线。它们的位置必须调查得非常清楚和准确。特别要注意可见权属界线的界址线实地判定。例如一宗地与另宗地以墙为界，但是以墙内壁还是外壁或墙中为界，必须是非常明确地加以确认，绝不能含糊地定为“以墙为界”。含糊地“以墙为界”定界不仅影响权属调查的结果，也会使得地籍测量无法施测。
（2）设置界标
在无争议的界地点设置界址点标志。界址点标志根据实地情况，可分别选用混凝土界址标桩；带铝帽的钢钉界址标桩或带塑料套的钢棍界址标桩；也可设置喷涂界址标志。
设置界址标志的主要作用是：
①保障准确勘丈、绘制宗地草图、在籍测量；
②界标是实地的法律凭证，是处理土地权属纠纷的依据；
③便于对地籍测量成果的实地检查；
④便于土地使用者依法利用土地，能减少违法占地和土地纠纷；
⑤有利于日常地籍管理工作。
5.1.4 填写调查表及绘制宗地草图
（1）填写地籍调查表
地籍调查表（表5.1）是专门用于权属调查的统一表式。实地调查认为无争议界线，即应在现场记录于地籍调查表上。
填写调查表时，要特别注意，对权属界线的记载应为点—线—点。
如某一调查记录中记载：“砖场与李家营以坝为界”错误在于，以“面”代“线”，坝的归属不清，因而造成权属界线不清见。
此外，地籍调查表的填写必须做到图表与实地一致，各项目填写齐全、准确无误，字迹清楚整洁，填写各项内容均不得涂改，同一项内容划改不得超过两次，全表不得超过两处，划改时要在划改处加盖划改人员名章，以示负责。地籍调查表与土地登记申请书不一致时，按实际情况填写，并在说明栏内注明原因。有争议的界址，应进行调查研究，弄清情况，以权源依据为主，并考虑实际使用现状，权衡由谁使用更为合理，通过反复协商，强调互谅互让，对用地进行调整，或寻建筑物作适当的经济补偿，以利妥善解决。如果权属的界址纠纷一时难以解决，应将争议的理由在地籍调查表中有关栏目内填写清楚，并报上级有关部门进行裁决。也可填写土地纠纷原由书，说明争议土地的位置、争议双方各自陈述的意见和调查人员的意见，同时附上界址纠纷示意图。
表5.1(1)  地籍调查表
编号：
地 籍 调 查 表
县(市)     乡镇    村
年    月    日
表5.1(2)
土地
使用者
名  称
性  质
上级主管部门
土 地 坐 落
法人代表或户主
代   理   人
姓  名
身份证号码
电话号码
姓  名
身份证号码
电话号码
土地权属性质
预编地籍号
地    籍    号
所在图幅号
宗地四至
批准用途
实际用途
使用期限
共    有
使用权情况
说  明
表5.1(3)
界址标示
界址点号
界标种类
界址间距(m)
界址线类别
界址位置
备
注
钢钉
水泥桩
石灰桩
喷
涂
围
墙
墙
壁
内
中
外
界址线
邻宗地
本宗地
日期
起点号
终点号
地籍号
指界人姓名
签章
指界人姓名
签章
界址调查员姓名
表5.1(4)
权属调查记事及调查员意见：
调查员签名                     日期
地勘丈记事：
勘丈员签名                     日期
地调查结果审核意见：
审核人签章                     审核日期
表5.1(5)
填    表    说    明
1、说明：
变更地籍调查时，将原使用人、土地坐落、地籍号及变更之主要原因在此栏内注明。
2、宗地草图：
对较大的宗地本表幅面不够时，可加附页绘制附在宗地草图栏内。
3、权属调查记事及调查员意见：
记录在权属调查中遇到的政策、技术上的问题和解决方法；如存在遗留问题，将问题记录下来，并尽可能提出解决意见等；记录土地登记申请书中有关栏目的填写与调查核实的情况是否一致，不一致的要根据调查情况作更正说明。
4、地籍勘丈记事：
记录勘丈采用的技术和使用的仪器；勘丈中遇到的问题和解决办法；遗留问题并提出解决意见等。
5、地籍调查结果审核意见：
对地籍调查结果是否合格进行评定。
6、表内其他栏目可参照土地登记申请书中的填写说明填写。
（2）宗地界址勘丈及绘制宗地草图
在界址调查和设置界标的同时，即应对界址点间的界边进行实地测丈，同时绘制宗地草图。所有的测丈结果记入地籍调查表及宗地草图上。
宗地草图是描述宗地位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录，是地籍调查表的一个组成部分，应现场绘制。对不同的成图（地籍图）方法，宗地草图应具有的勘丈数据不同，其作用亦不同。一般来讲，宗地草图可用于处理土地权属纠纷，恢复界址点，用于绘制地籍原图，检核各宗地的几何关系、边长、面积、界址坐标等，以保证地籍原图的质量；用于计算规则图形宗地面积以及用于日常地籍管理工作。
宗地草图虽不要求十分精确，但也应大致成比例，开幅不宜过大，边长应量测两次。其内容如下：
①宗地编号、土地使用者名称、本宗地界址点、界址点编号及界址线、相邻宗地的宗地号和使用者名称，或者相邻地物。
②在相应位置注记界址边长、界址点或界址边与邻近地物的相关距离和条件距离。
③确定宗地界地点位置、界址边方位所必须的或者其他需要的建筑物和构筑物。
④土地实际用途。
⑤指北线、作业员签名、作业日期。
土地确权
5.2.1 土地确权的概念
土地确权，又称确定土地权属。狭义的土地确权，仅指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属，即土地所有权、使用权和土地他项权利归谁所有。广义的土地确权，是指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利，不仅包含确定土地所有权、使用权和土地他项权利的主体，而且包含确定土地所有权、使用权和土地他项权利的客体和内容。由于具体的土地所有权、使用权和土地他项权利总是主体、客体、内容三者的统一体，所以土地确权更多地采用广义上的概念，即土地确权就是指确定土地所有权、使用权和土地他项权利。从管理角度而言，土地确权是指在土地登记过程中及当事人因土地发生权属争议时土地行政主管部门对土地所有权、使用权以及他项权利的性质以及归属的确定。
关于土地确权的概念，需要说明以下四点：
（1）土地所有权、使用权和土地他项权利必须依法确定。解决土地权属问题，确定土地所有权、使用权和他项权利是土地行政主管部门的法定职责，土地行政主管部门土地确权必须严格依法进行。这里的“法”是指我国现行的关于土地权利的一系列法律法规体系，包括宪法、法律、行政法规、规章及有关政策性文件。依法土地确权，既包括土地确权要依据实体法，同时也是遵循程序法，按照一定的程序进行。
（2）土地所有权、使用权和土地他项权利一旦确定，即意味着土地权利三要素——主体、客体和内容的确定。则该土地权利的主体即享有法定权利，同时也要承担法定的义务。例如一旦确定某单位对某宗土地拥有出让国有土地使用权，则该单位即拥有对该宗土地使用权按照自己的意志转让、出租、抵押等权利，同时也必须履行交纳税费、按照出让合同约定的条件合理利用土地等义务。
（3）依法确定的土地所有权、使用权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人都不得妨碍该权利的依法行使。如果其他人的行为妨碍了土地权利人在法律允许范围内对权利的行使，则构成对该土地权利的侵害，即侵权。此时权利人可以依法申请国家以强制力排除妨碍，消除侵害，造成损害的，还可以请求赔偿。
（4）从土地确权和土地登记的关系来看，土地确权也有狭、广两种理解。从广义上理解，土地确权是地籍管理的主要内容，土地的登记申请、地籍调查、审核批准、登记注册、发放证书等地籍管理工作，实际上就是个土地确权的过程；从狭义方面理解，土地确权，仅指在土地登记过程中的权属审核阶段，对土地权属来源合法性的审查和对土地权属性质的确定。在实际工作中，土地确权多系狭义理解。
5.2.2 土地确权的法律依据
（1）目前我国在土地确权方面的法律体系
体现我国土地确权的法律内容散见于基本法、土地法律和各种土地法规及相关法律中。
①基本法：a.《宪法》；b.《民法通则》。
②土地法律：a.《土地管理法》；b.《城市房地产管理法》。
③土地法规：a.《土地管理法实施条例》；b.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；c.《外商开发经营成片土地管理暂行办法》；d.《中外合资企业建设用地的暂行规定》；e.《铁路留用土地办法》。
④相关法律中的主要法律：a.《城市规划法》；b.《森林法》；c.《草原法》；d.《渔业法》；e.《矿产资源法》；f.《环境保护法》；g.《水法》；h.《文物保护法》。
除了上述法规之外，近几年来，全国各地根据宪法赋予的职责，根据各地在土地利用、开发、保护和整理方面的实际情况，纷纷制定了有关土地利用、开发、保护和整理方面的地方性法规和地方政府规章。
这些法律、法规和规章的制订和实施，对合理利用土地、切实保护土地资源、保护土地利用和整理各方当事人的合法权益，促进国民经济的发展，起到了一定的作用。
（2）现有法规中体现土地确权关系的主要法律内容
①所有制
在《宪法》第十条、《民法通则》第七十三条、第七十四条和《土地管理法》第二条中分别阐述了我国的土地所有制是社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
②国家土地所有权
在《宪法》第四条、第十条、《民法通则》第七十三条和《土地管理法》第八条中规定了国有土地的范围。
确定国家土地所有权  确定国家土地所有权的主要法律依据有：
a.《宪法》第十条第一款；
b.《土地管理法》第八条第一款；
c.《水法》第二十九条第一款；
d.《铁路留用土地办法》；
e.《关于保护通讯线路的规定》；
f.《河道管理条例》；
g.《水土保持暂行纲要》；
h.《国家建设征用土地条例》；
i.《土地管理法实施条例》第二条；
上述法规的中心内容有：一是具体规定什么样的土地可以确定为国家土地所有权；二是规定了“凡是不能证明为集体所有的土地”均需确定为国家所有。
对国家土地所有权的限制  依照《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《环境保护法》和《国家建设征用土地条例》等法律法规，国家土地所有权人在行使所有权时须承担下列责任；
a. 土地所有人不得买卖或以其他形式非法转让土地，即国有土地所有权不得转让；
b. 行使土地所有权不得危害社会生产和人们的生活，不得破坏环境和生态平衡；
c. 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不利占用耕地。
d. 行使土地所有权时，不得损害相邻方集体所有者的合法权益。
③集体土地所有权
集体土地所有权的权利主体  《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。”
集体土地的范围  《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条也作了相同的规定。
集体土地所有权的确定  确定集体土地所有权的主要依据是《民法通则》、《土地管理法》、《土地改革法》、《六十条》和《村镇建房用地管理条例》等法律、法规和政策性文件。
集体土地所有权的限制
a.《宪法》第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。”到目前为止，集体土地的所有权的转让仅限于因征用而被转变为国有。
b.《土地管理法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不能因具有集体土地所有权而拒绝被征用，或以其他借口，加以阻挠。
c.《矿产资源法》第二条规定：“矿产资源属于国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附土地的所有权或使用权的不同而改变。”即不能因有集体土地所有权而行使矿产开采权。
d. 行使集体土地的所有权时必须限制在法定范围内，不得借口行使所有权而任意处分土地；不得借口行使所有而损害公共利益、相邻单位和公民的合法权利。这些规定散见于《土地管理法》、《环境保护法》和《文物保护法》等法律、法规条文中。
e.《城市房地产管理法》第八条规定城市规划区内的集体土地不能出让。
④国有土地使用权
国有土地使用权  《土地管理法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商开发经营成片土地暂行管理办法》对此进行了具体规定。
a. 在《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中对土地使用权出让、转让、出租、抵押和划拨等的相关问题作了规定。
法律、法规对土地使用权出让的含义、出让人、受让人、土地使用权的出让方式、年限、批准权限，转让的含义、条件、转让年限，出租的条件、出租后的权利、义务、归属、抵押的含义、登记，划拨土地使用权的权利、义务等作了较详细的规定。
b. 《外商开发经营成片土地暂行管理办法》对国有企业以国有土地使用权作为投资或合作条件与外商组成开发企业的权利、义务关系做了规定。
国有土地使用权的权利主体  《土地管理法》第九条规定，国有土地可以依法确定给单位或者个人使用。第十五条规定，“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”。《民法通则》对此也有相同的规定。
国有土地使用权的限制
a. 出让土地使用权的权利限制。
使用人要依所有人的意志受让，不得随意更改合同中规定的土地用途、使用性质和使用范围；
土地使用权人必须受我国政府、工商行政管理部门、税务部门、银行、治安管理等部门的管理和监督；
不得在土地上从事违反我国法律、法规的活动，土地使用不得损害社会公共利益；
土地使用权出让期间的一切地表、地下资源的所有权仍属国家，使用人不得侵占或利用；
土地使用以转让或抵押，均应按照我国法律规定进行，否则无效。
b. 划拨土地使用权必须补办出让手续后才可转让。
c. 使用年限上的限制。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对出让的土地使用权的使用年限做了规定。
d. 国有土地使用权的确定。《民法通则》、《土地管理法》、《水法》、《土地改革法》、《铁路留用土地办法》、《军事设施保护法》、《河道管理条例》、《公路管理条例》、《国家建设征用土地条例》、《城市郊区土地改革条例》、《破产法》、《城市房地产管理法》、《中外合资经营企业实施条例》等对国有土地使用权的归属做了规定。
⑤集体土地使用权
集体土地使用权的权利主体  《民法通则》第八十条明确规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地承包经营权，受法律保护。”《土地管理法》第九条规定，集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用。第十四条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”第十五条规定：“农民集体所有的土地，可以本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”
集体土地使用制度
a. 农用地和宅基地采取集体所有、个人承包经营和使用的制度，《土地管理法》对此进行了规定。
b. 《土地管理法》第六十条对农业集体经济组以土地使用权作联营条件与其他单位或个人共同举办联营企业做规定。
c. 农民集体可以将集体土地使用权作价入股，兴办三资企业。
集体土地使用权的限制
a. 集体土地使用权的行使必须依照合同的规定进行。
b. 《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
c. 《关于制止侵占耕地地建房的通知》中规定：“农民不准在承包地、自留地、自留山内私自建房、葬坟、开矿、毁田打坯、烧砖瓦等。不准因使用耕地而破坏排灌系统。不能因使用土地而影响邻地的应有权利。”
集体土地使用权的确定
a. 农业承包地的使用权在承包方与农业集体经济组织签订合同后由承包方获得。
b. 农村的自留山、自留地和饲料地等按《农村人民公社工作条例》的规定确定给农民个人使用。
c. 《土地管理法》规定了乡（镇）村建设用地的土地使用权。
⑥土地他项权利
我国目前的土地他项权利主要有抵押权、租赁权以及相邻权等。
5.2.3 土地确权的一般原则
土地确权是一项法律性、政策性很强的工作，牵涉面很广。长期以来，我国土地权属变动频繁，加上土地管理工作薄弱，造成土地权属比较混乱。我国地域辽阔，各地的情况千差万别。这都使得我国的土地确权具有相当的难度，情况十分复杂。
土地确权要求较高的法律政策水平和处理实际问题的能力。确定土地相对性中时既要依法进行，同时还要充分注意我国土地管理发展的历史和土地利用现状。确权结果要在切实维护土地权利人合法权益的基础上，尽可能在全面考虑各方面的利益。要有利于维护社会的稳定，保障土地的合理利用。在处理具体的确权问题时，要注意坚持土地确权的一般原则。
这里所说的土地确权一般原则，是指在处理具体的土地确权问题时适用的基本指导思想。下面这几条原则，是我国长期确权实践经验的总结。需要说明的是，目前某些土地权属问题的处理，还没有一个明确的、统一的、体系化的准则，下面的这几条原则也不能够涵盖一切土地确切问题，甚至有的原则还在进一步探讨之中，但是这些思想在我国《确定土地所有权和使用权的若干规定》中得到了充分体现和反映，事实上，制定《确定土地所有权和使用权的若干规定》正是以这几条原则为指导的。深刻把握和理解这几条土地确权的一般原则，对确定好土地权属具有十分重要的意义。
（1）城市土地属国家所有原则
我国城市土地国有化是随着城市资本主义工商业的社会主义改造进行的。但直到1982年我国宪法才明确规定，“城市的土地属于国家所有”，1986年《土地管理法》进一步明确为“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”。法律还规定了我国土地所有制只有两种形式，即全民所有制和劳动群众集体所有制，反映在所有权上即国家土地所有权和农民集体土地所有权两种类型。完全排除了其他任何形式组织和个人拥有土地所有权的可能性，城市不存在农民集体经济组织，其土地自然应属国家所有。
城市和城市市区的概念和范围，目前法律还没有明文规定。城市作为一种自然的、区域性的概念，与郊区农村的地域上有着不可分割的关系。城市还是一个社会的、经济上的概念，它随着社会、经济的发展，范围可以不断扩大。无论从自然特征还是从经济发展程序，城市与郊区农村之间没有一个明显的界线，因此，在实地上划定城市或城市市区的确切范围很困难。
按照行政区域或者城市规划来确定城市市区范围的办法是不科学的。目前，比较普遍的观点认为，应该把城市市区理解为“城市建成区”。城市建成区是指已进行城市配套建设、具备城市功能、基本连片的区域。
城市新的建成区，一般是占用郊区农村的土地发展起来的。其中集体所有的土地由全民所有制和城市集体所有制单位使用的，都应是征用过的，但也有一部分仍由原农民集体自用，或者由原集体和其他单位联合使用，未经过征用。对于这部分位于城市建成区内而又未经征用的集体土地，其所有权如何确定有两种意见。一种意见认为凡未经办理征用手续的集体土地，其集体所有的性质不能改变。另一种意见认为，由原农民继续使用的农业用地，可仍属原农民集体所有；建设用地则应归国家所有，理由是：第一，法律规定城市市区的土地归国家所有，农民集体所有的土地法律规定只能存在于农村和城市郊区，农村和城市郊区的土地转为城市土地，其性质已经转变，应依法转为国家所有；第二，这部分土地与城市其他土地一样，经国家进行城市市政投资改造，配套建设，其投资数量一般远远超过征用该项土地的费用，可以看做是征用土地的一种形式。农民集体在使用中已享受到巨大的效益，得到了失去土地所有权的补偿。
还有人认为，对于深入城市腹地零星的未征用的原集体土地，可以认为事实上已转为国家所有。而对于城乡结合部和建制镇上成片的农民集体土地建设用地，则不宜转为国家所有。
（2）国有土地与集体所有土地的划分原则
关于农村中国家和集体土地所有权的划分问题，《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《民法通则》第七十四条第一款第一项规定，“集体所有的财产包括法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地和滩涂，”所谓法律规定属于集体所有的土地，是按照《土地改革法》分配给农民个人所有的土地，通过集体化和公有制产生的。1956年《高级农业生产合作社会范章程》第二条规定，“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的生产资料转为合作社集体所有……”第十三条规定“入社的农民必须把私有的土地和牲畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。这是集体土地产生的法律依据，也是集体土地所有权的起源。农民个人私有的土地是集体所有土地的来源。由于私有土地转为集体土地一般无案可查，可以通过确定入社前是否属于私有土地来决定是否属于集体土地。
入社农民的私有土地，是土地改革后取得的，根据《土地管理法》第三十条和内务部1950年《关于填发土地房产所有证的指示》都颁布了土地所有证。如内务部《关于填发土地房产所有证的的指示》第一条规定：“……由土地改革已完成的地区，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，巩固与提高农民生产情绪，不论农民新分的土地及原有的土地，均应一律颁发土地房产所有证，……”第八条规定：“各大城市郊区，已实行土改者，应遵照政务院郊区土改指示：‘没收地方的土地，归国家所有，分配给无地少地农民使用’的原则，……发给土地使用证。农民原有之土地，则发给所有证。”内务部的该项指示所附的《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》第七条规定：“颁发土地证以户为单位，每户填写土地证一份，凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均须填入；……”。第十条规定：“凡属国家之土地房产，概不发给土地证（土地所有证）……。”可见，土改发放的土地所有证是入社之前的私有土地的证明和可以入社成为集体土地的法律依据。土地改革完成后没有颁布土地所有证的土地，应确定属于国家所有。
从另一方面来讲，按《宪法》第十条和《土地管理法》第八条的规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”法律规定属于国家所有的农村土地，除已经征用的外，还包括依照《土地改革法》和《城市郊区改革条例》的规定没收、征收收归国有的土地。这些土地作为国有土地的显著标志就是土地改革时未分给农民所有，因而农民不可能带着这些土地入社，如果农民个人使用的是国有土地，入社后只不过是改为由集体使用。所以，没有分配给农民私有的土地，就是法律规定属于国家所有的土地。
关于五十年代存在的公有土地问题。1953年《国家建设征用土地办法》第九条，1958年该办法修改后的第七、十八、十九条所指的公有、公用土地，就是《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三条规定的未加分配也未收归国有的土地。这部分土地法律规定由人民政府直接管理或由人民政府根据原有习惯予以民主管理、经营。公有土地在1953年和1958年的《国家建设征用土地办法》中与国有土地是被等同对待的。因此，有人认为公有土地在土地实行两种所有制之后，应转为国家所有。另一种观点认为，公有土地是一部分农民群众如一个村或一个乡共同所有的，理应随着集体化转为集体所有。
一般认为，如果土地改革时期明确把某一范围的土地或给某一村或乡公有（共有），有据可查，如按1950年内务部《关于填发土地房产所有证》指示所附《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》第十一条规定，“凡属公有或数户共有之土地房产，只共同发给土地证一份，但须载明公有或共有业主之姓名，并共同议定土地证保管人，于备考栏内注明之”。就是说公有土地发了土地所有证的，可以认为属于该村或乡农民集体所有。否则应视作国有土地。
在划定国有土地与集体土地的界限时，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）也是一个重要依据。《六十条》第二十一条规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。……”按照这条规定，凡1962年时位于生产队范围内的土地都应属于集体所有，农村和郊区除了已经征用的土地外，一律为集体所有。但土改时划定的国有土地，属于国家财产，没有证明已确定给农民集体的，仍应属于国家所有，农民集体可取得使用权。
（3）集体所有土地之间的划分原则
集体所有的土地最初是本集体的农民入社带来的土地，但五十年代末、六十年代初农村集体所有制的频繁变动，私有土地入社时的农业生产合作社的界线已不能反映现实集体的权属范围。1962年《六十条》确定的集体土地范围，也因集体土地的界线和集体土地所有者本身的改变而发生了变化。引起土地权属变化的主要因素有：
①村、队、社、场合并和分割等管理体制的变化；
②由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；
③由于行政区划变动和农田基本建设等原因重新划定土地所有权界线的；
集体土地所有权的变化往往与国家政策有关，应充分考虑到引起变化的历史背景，尽量维护现有的土地权属状况。一般应按目前集体实际占有的土地的界线确定土地的权属。
（4）国家建设征用集体土地、集体之间使用土地的权属问题分阶段处理的原则
前面已阐述了我国土地权属在三个历史阶段的变化特点。根据这些不同的特点，土地确权应有不同的对策和原则。
贯彻《六十条》之前，尽管1958年修改颁发了《国家建设征用土地办法》，但从当时的历史情况看，这个办法没有得到认真执行。此期间国家建设征用集体土地，大量是无偿的或基本无偿的，手续也极不完善。集体之间占用土地特别是公社占用大队土地，公社、大队占用生产队土地，更是无偿调拨。针对这种现象，1960年11月中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，要求“坚决反对和彻底纠正一平二调的错误”，公社、县及县以上机关和企业、事业单位平调生产队的土地及其他财务，“都必须认真清理，坚决退还”。“都必须在今年（1960年）内，至迟在明年春耕地以前偿付清楚”。到了1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》即六十条明确地规定：“生产队内的土地，都归生产队所有”。这样，以生产队为基本单位的农村集体土地的范围基本确定下来了。此前国家建设使用的集体土地，集体之间使用的土地，使用到现在则已不在生产队的范围，应按现在使用情况确定权属。
贯彻《六十条》后，集体土地范围确定了。我们按实际情况列出几种类型作为当时可以承认的征用或使用土地的形式。
第一种类型，签订过转让、使用土地协议的。国家计委、农业部、建设部对1982年《国家建设征用土地条例》第二十七条的说明（计土[1983]819号）中指出：“《条例》颁布前征地已达成协议的，即征地双方已商定预计征地面积和补偿安置方案，初步协议经双方签字同意的，应仍按原协议执行”，即承认双方签订的协议。
第二种类型，经有关部门批准或同意的。按照《六十条》第二十一条第二款规定：“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。……”反之，经县级以上人民政府批准的，则应予承认。
第三种类型，占地单位给被占有单位一定补偿或安置了劳动力的，或者是原所有者馈赠的，是建立在双方同意的基础上，或者有口头协议，或者默认。1958年《国家建设征用土地办法》第九条第一款规定：“征用农业合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生产没有影响，不需要补偿，并经当地县级以上人民委员会同意，可以不发补偿费。”对于这种类型的遗留问题，大部分很难查清楚，一般认为，只要不是强占（占用之初，被占地单位表示反对并有据可查的），可以认定土地所有权已经转移。
第四种类型，用地单位所有制变更的。是指原农民集体所有制的企事业单位，经过有关部门批准，转为全民所有，或者转为高一层集体经济组织所有，其用地的所有权随之转移。
1982年两个条例实施之后，土地确权依照法律规定进行，非法占地必须经过依法处理，使之达到权属来源合法，才能最后确定土地的所有权和使用权。
（5）国有土地所有权性质不可变更的原则
国有土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权的性质。
1957年《中华人民共和国水土保持暂行纲要》第十四条规定，“农业生产合作社如果愿意在国有荒山荒地，采用水土保持措施以发展农、林、牧业生产，可以提出使用土地的面积、界址和经营方案，经县人民委员会批准后长期使用。”开发国有土地，是使用国有土地的一种行为。有些地方曾有过“谁开发，谁所有”的提法，实际上与植树造林“谁种谁有”一样，不是指的土地所有权，而是地上财产的所有权，对于土地则是个使用权问题。《土地管理法》第十七条规定，“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”
原《土地管理法》第二十四条规定：“国家建设征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”对于国家建设征用后，由于种种原因又退还给原农民集体使用的土地，原国家计委、国家建委1973年6月在《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知》中指出：“对于征而胚用、多征少用、早征迟用的土地，都要退还当地人民公社和生产队耕种。退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属于国家。”这与1962年国务院对广西处理征用土地中有关问题的批复精神一致。就是说，已经征用过的土地，无论退还给原集体或拨给其他农民集体使用，其国有土地的性质都不得改变。
5.2.4 确定国家土地所有权
（1）城市市区的土地确定为国家所有，但依照法律规定仍然属于集体所有的除外。
森林、山岭、草原、荒地、滩涂、江河、湖泊等土地确定为国家所有，但依照法律属于集体所有的除外。
农村和城市郊区的土地，依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地确定为国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地确定为国家所有。
（2）人工填海形成的土地确定为国家所有。
因自然力量形成的沿海滩涂确定为国家所有。
（3）国家征用和建国初期接收、没收、征收、征购的土地，确定为国家所有。由于建设项目停建、缓建等原因交由农民集体耕种的，仍确定为国家所有。
（4）军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征收、划拨的军事用地确定为国家所有。
（5）河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，确定为国家所有。
县级以上水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地确定为国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征收的农民集体土地仍属于农民集体所有。
（6）国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未征收的，仍然属于集体所有。
（7）1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化以前的土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。
《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：
a. 签订过土地移转等有关协议的；
b. 经县级以上人民政府批准使用的；
c. 进行过一定补偿或安置劳动力的；
d. 接受农民集体馈赠的；
e. 已购买原集体所有的建筑物的；
f. 农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或城市集体所有制的。
1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。
凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或者返还农民集体。
1987年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。
（8）1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理的，可按处理决定确定所有权和使用权。
（9）国有土地使用权人和集体经济组织调换土地，经县级以上人民政府依法批准的，原集体土地确定为国家所有，原国有土地确定为集体所有。
5.2.5 确定集体土地所有权
（1）农村及城市郊区的土地确定为农民集体所有，但依照有关规定属于国有的除外。
宅基地、自留地、自留山，确定为农民集体所有。
法律规定为集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等土地确定为农民集体所有。
（2）土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，确定为农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，确定为农民集体所有。法律另有规定的除外。
（3）国有土地交由农民使用，农民以国有土地使用权加入合作社的，确定土地属于集体所有。
（4）根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。
a. 由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；
b. 由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；
c. 由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。
行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。
（5）下列土地应当确定为村内两个以上农民集体（原生产队）所有：
a. 未打破组（原生产队）的界限发包的农用集体土地；
b. 未打破组（原生产队）的界限分配的用作宅基地的集体土地；
c. 村民小组（原生产队）单独投资设立的企业或公益设施所使用的原由该村民小组占有、使用的集体土地。
d. 其他不属于乡（镇）及村农民集体所有的集体土地。
（6）下列土地确定为村农民集体所有：
a. 村农民集体修建并管理的道路、水利等设施所使用的集体土地；
b. 村集体经济组织为本村农民集体公共利益而使用的学校用地、办公用地等公用设施及公益事业用地；
c. 已经打破组的界限在全村范围内发包的农用集体土地；
d. 已经打破组的界限在全村范围内分配的宅基地。
（7）下列土地确定为乡（镇）农民集体所有：
a. 乡（镇）修建并管理的道路、水利设施所使用的集体土地；
b. 《六十条》公布以前就由乡(镇)集体单独设立的企事业单位使用并且现在仍然由乡（镇）集体企事业单位使用的集体土地。
（8）1962年9月《六十条》公布时起至1982年2月国务院《村镇建房用地管理条例》公布时止乡（镇）或村办企事业单位开始使用的集体土地，有下列情形之一的，分别确定为乡（镇）或村农民集体所有：
a. 通过签订用地协议（不含租借）将土地交与乡（镇）集体或村集体的；
b. 经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，将土地所有权调整为乡（镇）或村集体所有的；
c. 经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，由乡（镇）集体对村集体进行了一定补偿或由村集体对乡（镇）集体进行了一定补偿的；
d. 原集体企事业单位性质已由村集体所有转变为乡（镇）集体所有或者已由乡（镇）集体转变为村集体所有的。
（9）经各相关农民集体成员大会三分之二多数通过并经县级人民政府批准后，由各相关集体组织签订书面调整协议对集体土地进行调整的，按照调整协议确定集体土地所有权的归属。
（10）农民集体以集体土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业或者作价入股举办外商投资企业和内联乡镇企业，未办理征收手续的，集体土地所有权不变。
（11）农民集体公开、连续占有其他农民集体所有的土地达到20年的，该土地所有权确定为现占有该土地的农民集体所有。占有不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。
5.2.6 确定国有土地使用权
（1）土地使用人不具备法律规定的使用权人资格的，不予确定国有土地使用权。
（2）企事业单位分立的，根据分立协议、决定，确定各自的国有土地使用权。
（3）自然人、法人和其他组织以自主占有的意思公开、连续占有、使用他人享有国有土地使用权而未登记的土地满二十年的，确定该占有人享有剩余年限内的国有土地使用权。但连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前原权利人曾向现使用者或有关部门提出归还的除外。
（4）在与地上建筑物、构筑物等设施相分离的地下一定深度或地上一定高度的空间，建设建筑物、构筑物以及其他设施的，可以确定建筑物、构筑物的所有人享有地上、地下空间的国有土地使用权。
国有土地使用人在占有、使用地上、地下空间时，损害土地所有人或设定在先的地表土地使用权人的利益的，不予确定地上、地下空间的国有土地使用权，但空间使用人与土地所有权人或者土地使用权人另有约定的除外。
5.2.7 确定集体土地使用权
（1）对一户农村村民，只能确定一处宅基地使用权，但法律另有规定的除外。
（2）对于超过规定面积部分的宅基地上的建筑物，未经集体经济组织同意改建、翻建和重建的，不确定其宅基地使用权。
1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过规定面积的，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，在房屋存续期间内按现在实际使用的面积确定集体土地宅基地使用权；宅基地上的房屋等建筑物灭失后超过规定面积部分的宅基地使用权消灭，集体组织有权收回该部分宅基地使用权。
1982年2月《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年1月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按1996年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地宅基地使用权。
符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地宅基地使用权。
分户建房后超过规定面积部分的土地在房屋存续期间内暂时按实际使用的面积确定宅基地使用权。宅基地上的房屋等建筑物灭失后，超过规定面积部分的宅基地使用权消灭，集体组织有权收回该部分宅基地使用权。
本集体组织的成员通过转让、继承房屋等方式取得宅基地使用权，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准的，对于超过部分的集体土地在房屋存续期间内可确定其宅基地使用权；宅基地上的房屋等建筑物灭失后，超过规定面积部分的宅基地使用权消灭，集体组织有权收回该部分宅基地使用权。
（3）没有宅基地的本农民集体成员依法继承本农民集体其他成员宅基地的，确定其宅基地使用权。
已有宅基地的本农民集体成员单独继承本农民集体其他成员宅基地使用权的，不予确定。
非本农民集体成员单独继承宅基地使用权的，不予确定。
因继承建筑物而取得宅基地的，确定继承人享有建筑物存续期间内的宅基地使用权。
（4）申请取得宅基地使用权后连续两年未建造房屋或者房屋倒塌、拆除后两年内未重建的, 其宅基地使用权由本农民集体经济组织无偿收回。但是，宅基地使用权人有证据证明前述情形是由于无力建造的原因时除外。
农民集体经济组织为本集体的公共利益建造校舍、修建道路等需要使用该宅基地的，可收回宅基地使用权，但对该宅基地上建筑物和构筑物应予以合理补偿。
（5）家庭成员的户口全部迁出本农民集体的，在房屋等建筑物的存续期间内仍确定其宅基地使用权。非本集体组织的成员通过购买、继承集体组织成员的房屋等建筑物而取得宅基地使用权的，仅在该房屋等建筑物存续期间内确定享有宅基地使用权。
上述情形宅基地上的房屋等建筑物灭失、翻建、改建以及重建的，不予确定宅基地使用权。
（6）有下列情形之一的，确定其集体建设用地使用权：
a. 本集体组织单独投资设立的企业经批准取得建设用地的；
b. 农民集体经济组织或者农民集体成立的公益性组织为了本集体公共利益经过批准取得建设用地的；
c. 农民集体经济组织经过批准以本集体所有的土地使用权投资入股与自然人、法人或者其他组织设立法人型或者合伙（联营）型企业的；
d. 符合法律规定条件的自然人、法人及其他组织依法取得集体建设用地的；
e. 农民集体成员单独或者共同投资设立的个人独资企业、合伙企业以及法人型企业经过批准取得集体建设用地的。
f. 法律规定的其他情形。
（7）集体建设用地使用权人在使用权期限届满前的一年内可以申请续展土地使用权的期限，除根据本集体公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。
集体建设用地使用权期限届满未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，不再确定集体建设用地使用权。
（8）转让、出租、抵押集体土地上的建筑物的，集体建设用地使用权一同转让、出租、抵押，并按有关规定办理相关手续后确定集体建设用地使用权。
（9）使用权人依法转让集体土地建设用地使用权及其上建筑物的，应当通知本农民集体经济组织，本农民集体享有优先购买权。
转让人未通知集体经济组织侵害本农民集体优先购买权的，不得确定受让人的集体建设用地使用权。
（10）享有集体建设用地使用权的企业被其他有资格获得集体建设用地使用权的企业兼并的，该被兼并企业所享有的集体建设用地使用权确定给兼并后的企业享有。
（11）依法出卖或拍卖破产企业的集体建设用地使用权的，确定受让人的集体建设用地使用权。
5.2.8
（1）承租人根据租赁合同，按期向土地使用权人支付租金而在一定期限内占有、使用土地的，可以确定其承租权。
（2）承租权的期限根据合同的约定确定；最高期限超过20年的，确定为20年。
承租权的期限超过土地使用权的剩余期限的，超过期限部分不予确权。
（3）经土地使用权人同意，承租人于承租期限内将承租权转让给第三人的，可以确定第三人租赁合同剩余期限的承租权。
经土地使用权人同意，承租人于承租期内将土地转租或分租给第三人的，承租权依然归承租人享有，第三人根据转租或分租合同可以在剩余期限内对土地占有、使用和收益。
（4）土地使用权在租赁期限内转让、抵押的，仍然确定原承租人享有承租权。
（5）土地使用权人转让其权利的，承租人在同等条件下享有优先购买权，土地使用权人应在转让之前的30日内通知承租权人。
原租赁合同已登记备案，转让人没有及时通知或者虽然通知但承租人提出异议的，不予确定受让人的土地使用权。
（6）土地使用权人为了利用自己土地的便利或提高自己土地的利用效率需要在他人享有使用权的土地的地上或地下通行、取水、排水、挖取土壤砂石、铺设管线等的，可以与该土地使用权人签订书面合同设定相应的通行、取水、排水等土地他项权利。土地使用权人也可以通过遗嘱为他人设定上述土地他项权利。
前款所称土地使用权人包括出让国有土地使用权人、划拨国有土地使用权人、租赁国有土地使用权人、土地承租权人、宅基地使用权人、集体建设用地使用权人。
（7）以合同或遗嘱设定通行、取水、排水、挖取土壤砂石、铺设管线等土地他项权利的期限不得超过被利用土地使用权的剩余期限，超过的部分不予确权。
（8）土地使用权人持续、公开、善意地在他人享有使用权的土地的地上或地下通行、取水、排水、挖取土壤砂石、铺设管线等达到20年的，可以请求确定其为相应的土地他项权利人。
（9）通行、取水等土地他项权利不得与利用地的使用权分离单独转让，利用地的使用权转让的，确定利用地的受让人取得相应的通行、取水等土地他项权利。
（10）利用地的使用权经分割或部分转让的，通行、取水等他项土地权利为了各该部分的利益仍然存续；但该通行、取水等他项权利的行使依其性质只与利用地的一部分有关的，土地他项权利仅就该部分存续。
被利用土地使用权经分割的，通行、取水等他项土地权利仍然存续于各该部分之上。但通行、取水等他项权利的行使依其性质只与被利用土地的一部分有关的，他项权利仅对该部分存续。
（11）被利用地的使用权人认为行使通行、取水等他项权利的地点及方法对于其负担过重的，在对通行、取水等他项权利人的权利影响并不重大的情况下，可以请求改变该他项权利行使的地点及方法，但因此而支出的费用应当由被利用地的使用权人承担。
（12）有下列事由之一的，通行、取水等土地他项权利消灭：
a. 定有期限，期限届满的；
b. 利用地的土地使用权消灭的；
c. 被利用地的土地使用权消灭的；
d. 权利人抛弃其权利的；
e. 被利用地或利用地的使用权同归一人的；
f. 设定合同或遗嘱所规定的消灭事由发生的。
（13）利用地没有使用被利用地的必要时，被利用地的使用权人请求除去通行、取水等他项权利的，该他项权利消灭。
被利用地无法满足利用地的需要的，被利用地的使用权人请求除去通行、取水等他项权利的，该他项权利消灭。
（14）通行、取水等他项权利消灭后，权利人有权取回其为行使该他项权利在被利用地上设置的设施，但应以自己的费用恢复被利用地的原状。当事人另有约定的除外。
（15）用地单位在办理了征用手续取得对于原属于集体所有的耕地的土地使用权后一年内不用的，原耕种该幅耕地的集体或个人可以要求恢复耕种，用地单位自己也可以组织耕种，但是该幅土地已不适合耕种的除外。
用地单位在办理了征用手续取得对于原属于集体所有的耕地的土地使用权后连续两年未使用的，经原批准机关批准由县级以上人民政府无偿收回用地单位的使用权时，原集体经济组织可以要求恢复耕种该幅土地。
铁路沿线两侧用地范围内的土地，除按规定留出修建排水系统、造林绿化等用地外，已由承种人耕种的，在铁路未使用前，原耕种人可以继续耕种，但必须与铁路用地管理机构签定承种协议，并送当地县级土地管理部门备案。 铁路建设需要使用该幅土地时，铁路部门有权收回该幅土地，但是铁路部门应提前3个月通知耕作权人。
耕作人只能以种植农作物为目的利用该土地，不得在土地上兴建建筑物，并不得种植多年生农作物。
土地权属争议调查处理
国土资源部于2003年1月3日第17号令发布了《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》），该《办法》对土地权属争议处理的程序和要求作了明确规定，是处理土地权属争议的依据。
5.3.1 土地权属争议的概念
土地权属争议是指因土地所有权、使用权、承包经营权和他项权利归属而发生的争议。
①土地权属争议的主体
土地权属争议的主体范围比较广泛。归纳起来，包括以下六种：国有土地所有者与集体土地所有者之间：集体土地所有者之间，即村农民集体之间，村内两个以上经济组织之间，乡（镇）农民集体之间，及其相互之间发生的土地所有权争议；国有土地使用者之间；集体土地使用者之间；国有土地所有者与集体土地使用者之间；集体土地承包经营者之间。
②土地权属争议的内容
土地权属争议的内容涉及土地所有权、使用权、承包经营权和他项权利，包括土地所有权争议、土地使用权争议、土地承包经营权争议和土地他项权利争议。
土地所有权争议  我国实行的是土地社会主义公有制，分为国家土地所有权和集体土地所有权。国有土地属于全民所有，国家是国有土地惟一的、统一的所有者。在实践中，由于国家征用土地、确认权属等情况，存在国有土地和集体土地之间的争议。集体土地属于农民集体所有，依照我国《土地管理法》的规定，乡（镇）农民集体、村农民集体、村内两个以上农业集体经济组织可以为集体土地的所有者。近几年来，农村集体组织之间的土地所有权争议，包括乡（镇）农民集体之间、村农民集体之间、农业集体经济组织之间的土地所有权争议越来越多，主要原因是过去农民集体组织吃大锅饭，基本上没有土地权属观念，不计较土地所有权的得失。但随着土地承包责任制的开始，特别是土地确权、登记工作的深入，以及土地的经济利用价值越来越大，各农民集体组织之间的土地所有权争议越来越多，有的地方存在无视农民集体土地所有权的现象，侵占土地，损害了农民的利益。
土地使用权争议  土地使用权争议分为国有土地使用权争议和集体土地使用权争议，国有土地使用权争议大多为单位与单位之间土地权属争议，集体土地使用权争议如集体土地建设用地使用权争议和宅基地使用权争议等。
土地承包经营权争议  土地承包经营权争议分为国有土地承包经营权争议和集体土地承包经营权争议。争议大多为个人与个人、个人与单位或单位与单位之间。
土地他项权利争议  土地他项权利争议是因土地所有权、土地使用权和土地承包经营权以外的土地权利而发生的争议。
5.3.2 土地权属争议处理的原则
处理土地权属争议的原则，除了应遵循解决一般民事和行政纠纷所贯穿的原则外，还应遵循以下原则：
①从实际出发，尊重历史的原则
土地权属争议产生的原因很多，但多数是因历史遗留下来的问题所引起的，表现为：土改、农业合作化时期权属未定；地界无明显标志；人民公社化体制调整；新划地界不清或不合理；因过去无偿划拨的荒山、荒地当时未计算面积，没有划定地界；因过去无偿占用或“一平二调”造成权属不清；兴修水利、平整土地、开荒、更改河道等。从历史出发，摸清争议土地的历史发展变化，寻找争议产生的原因及证据，对于及时解决争议具有重要意义。
②现状保护的原则
在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物，争议双方应本着保护现状的原则，不进行任何破坏土地资源，阻挠争议解决的行为。
③诉讼解决以行政处理为前置的原则
政府处理在土地确权纠纷解决方式中占有很重要的地位。土地确权是一项技术性较强的工作，政府土地行政主管部门基于对本地的土地状况比较了解，对发生的争议，能从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据，及时、公正地解决权属纠纷。因此，土地权属争议的解决，应先采用行政处理的方式，只有对行政处理不服，当事人才可以向人民法院起诉。
5.3.3 土地权属争议的管辖
管辖是指各级土地行政主管部门承办土地权属争议的权限和范围。
土地权属争议案件管辖是根据以下原则规定的，第一，有利于公正处理，保护当事人的合法权益；第二，便于土地行政主管部门调查协调，依法处理；第三，便于当事人行使申诉权利；第四，尽量把土地权属争议解决在基层；第五，有利于减少上报下传层次，提高办事效率。
各级土地行政主管部门对权属争议的管辖范围如下：
（1）个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。
其中个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
（2）设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：
①跨县级行政区域的；
②同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。
（3）省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：
①跨设区的市、自治州行政区域的；
②争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的；
③争议一方为军队，且涉及土地面积较大的；
④在本行政区域内有较大影响的；
⑤同级人民政府、国土资源部交办或者有关部门转送的。
（4）国土资源部调查处理下列争议案件：
①国务院交办的；
②在全国范围内有重大影响的。
有管辖权的土地行政主管部门因特殊原因不能行使土地权属争议管辖权的，由上级人民政府土地行政主管部门指定管辖
土地权属争议管辖权发生争议的，由争议双方协商解决；协商不成的，报争议双方共同的上级人民政府土地行政主管部门指定管辖。
土地行政主管部门发现受理的土地权属争议不属于自己管辖的，应当告知申请人到有管辖权的土地行政主管部门提出处理申请，或者直接移送有管辖权的土地行政主管部门
上级人民政府土地行政主管部门可以办理下级人民政府土地行政主管部门管辖的土地权属争议案件，也可以将自己管辖的土地权属争议案件交下级人民政府土地行政主管部门办理。
下级人民政府土地行政主管部门对其管辖的土地权属争议案件，认为需要由上级人民政府土地行政主管部门办理的，可以报请上级人民政府土地行政主管部门决定。
5.3.4 土地权属争议的申请
申请是指土地权属争议申请人要求土地行政主管部门接受处理土地权属争议的行为。
申请人主张土地权属，要求行政机关处理土地权属争议，首先要自己提出申请。特殊情况下，如人民政府交办的土地权属争议案件，土地行政主管部门应直接承办，可不需当事人申请。
土地权属争议当事人经协商不成的，可以依法向县级以上人民政府或乡级人民政府提出处理申请，也可以按照前述管辖规定向有关的土地行政主管部门提出调查处理申请。
申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：
（1）申请人与争议的土地有直接利害关系；
（2）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关据材料，并按照被申请人数提交副本。
申请书应当载明以下事项：
（1）申请人和被申请人的姓名或名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；
（2）请求的事项、事实和理由；
（3）证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。
当事人可以委托代理人代为申请土地权属争议的调查处理。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。
5.3.5 土地权属争议的受理
受理是指县级以上土地行政主管部门或乡级人民政府依照争议管辖的规定对申请人的申请决定受案审理的行为。
土地行政主管部门接到当事人的处理申请后，应当对其申请条件进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。
当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照上述规定审查处理。
土地行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。
承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的土地行政主管部门决定。
在土地权属争议解决之前，任何一方不得改变土地的现状和破坏土地上的附着物，不得影响生产和在有争议的土地上兴建建筑物和其他附着物。擅自在有争议的土地上兴建建筑物和其他附着物的土地行政主管部门有权责令停止施工。
5.3.6 土地权属争议的调查
调查是指承办人员对争议事实进行查证的行为。调查的目的是弄清案件事实。
承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。
在调查处理土地权属争议过程中，土地行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实施调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。
土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的土地行政主管部门提供有关证据材料。
土地行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：
（1）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；
（2）人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其它方式批准使用土地的文件；
（3）争议双方当事人依法达成的书面协议；
（4）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附件；
（5）其他有关证明材料。
对当事人提供的证据材料，土地行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。
5.3.7 土地权属争议的调解
调解是指在查明事实、分清是非和双方自愿的基础上，通过说服教育和劝导协商达成解决纠纷的协议。
调解对于解决纠纷，减少行政诉讼，防止人民内部矛盾激化发挥着重要作用。土地行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达到协议。但调解应当坚持自愿、合法的原则。
调解达成协议的，应当制作调解书。调解书应当载明以下内容：
（1）当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务；
（2）争议的主要事实；
（3）协议内容及其他有关事项。
调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖土地行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，作为土地登记的依据。
土地行政主管部门应当在调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法的有关规定，将调解书送达当事人，并同时抄报上一级国土资源行政主管部门。
调解未达成协议的，土地行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
5.3.8 土地权属争议的处理
处理是指土地行政主管部门对受理的土地权属争议，在查清事实的基础上，提出自己的处理意见报人民政府做出处理决定。
土地行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该土地行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。
调查处理意见应当包括以下内容：
（1）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；
（2）争议的事实、理由和要求；
（3）认定的事实和适用的法律、法规等依据；
（4）拟定的处理结论。
土地行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。
土地行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级土地行政主管部门。
当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。
生效的处理决定是土地登记的依据。
地籍测量
地籍系统的建立以测量为基本技术手段，所以地籍测量是服务于地籍管理的一种专业测量。地籍测量也是为了满足地籍调查中对确定宗地的权属界线、位置、形状、数量等地籍要素水平投影的需要而进行的测量和面积计算工作。
5.4.1 地籍测量的任务
地籍测量的任务是在土地权属调查的基础上，测绘宗地权属界址点、线、位置、形状、数量等基本情况。通过地籍测量获取宗地界址点、界址线的准确位置和数据，掌握宗地的土地利用状况，包括数量、用途、地面建筑物状况，制成地籍图件，确切反映宗地的形态及各宗地之间的确切关系等，成为土地登记的基础。也为土地流转和土地市场管理提供保障，且成为建立地籍信息系统的基础。
5.4.2 地籍测量的内容及方法
地籍测量的内容为：土地权属界址点和其他地籍要素平面位置的测定；基本地籍图和宗地图的绘制；面积量算、汇总和分类统计。
测量的主要成果是地籍图。地籍图将准确反映和提供每宗地的众多信息，如土地的方位、界址点、界址线、形状、长、宽（进深）、宗地面积、土地分类面积、土地利用状况、土地权属状况（主体、四至）、宗地之间的关系等。地籍测量为这些要素的定位、定量及定性提供科学的依据。
地籍测量对宗地地籍要素反映的准确程度既取决于测量方法、测量工作的质量，也受权属调查的制约。与普通地形测量相比，地籍测量不是简单地将地形、地物缩绘于图上。地籍测量要复杂得多，常常由于与权属调查配合不好，而影响测量工作的速度和质量。
地籍测量根据情况分别采用1：500、1：1000及1：2000比例尺。选择比例尺的决定因素是测区土地价格的高低和发展趋势。因此，土地开发整理区一般采用1：1000或1：2000比例尺。
地籍测量与其他测量工作一样必须遵循“先整体后局部”和“先控制后细部”的原则。所以地籍测量由地籍平面控制测量和地籍细部测量两部分组成。具体方法参见附录1。
土地登记
5.5.1 土地登记审批表及填写基本要求
权属审核结束后，符合规定要求的，土地登记人员填写《土地登记审批表》(参考样式见表5.2)。关于《土地登记审批表》的样式，原国家土地管理局1995年12月28日修改后的《土地登记规则》没有做出明确规定，要求由各省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门自行制订，由于《土地登记卡》主要依据《土地登记审批表》填写，因此，《土地登记审批表》在内容上必须满足土地登记人员在《土地登记卡》上注册登记的需要，进言之，《土地登记审批表》必须具备在《土地登记卡》上所需记录的全部内容。
表5.2  土地登记审批表
编号：
土地登记
审 批 表
人民政府
年    月    日
土地使用者（人、方）
/者（人、方）
法定代表人姓名
法定代表人姓名
单位名称
单位名称
单位性质
单位性质
主管部门
主管部门
通讯地址
通讯地址
土地座落
图    号
地    号
基
本
情
况
调
查
结
果
农村集体土地所有权或国有土地农业用地使用权面积（平方米、公顷）
土地总面积
其中地类面积
耕地
其  中
园地
林地
牧草地
居工
民矿
点用
及地
其  中
交通用地
水
域
未利用土地
旱地
水田
宅
基
地
企设
业用
建地
城、镇、村土地（含宅基地）使用权面积（平方米）
独使
自用
面      积
土地用途
其中：建筑占地
土地等级
共用有
面      积
权属性质
其中
分摊
面积
使用权类
建筑占
使用期限
申报建筑物权属
终止日期
建筑物类型
标定地价
建筑容积率
申报地价
建筑密度
建筑限高
土地权属来源证明文件类型、编号、日期
他权
项利
审
查
人
员
初
审
意
见
审查人：                                   年    月    日
土关
地审
管核
理意
机见
负责人：      （公章）
年    月    日
公
告
结
果
年    月    日
发 批
证 准
机 意
关 见
负责人：           （公章）               年    月    日
土地登记审核人员由取得《土地登记上岗证》的土地行政主管部门负责人担任，重点对初审过程和初审结果进行核查。认为初审过程符合要求、初审结果正确的，审核人员在土地行政主管部门审核意见栏签署同意报请批准土地登记或土地登记的意见，签名并加盖公章后，报人民政府批准后生效或直接生效。
是否报人民政府批准，视具体的土地登记类型而定，一般来说，初始土地登记主要是对土地所有权、使用权进行的第—次登记，因此，要报人民政府批准；至于变更土地登记，凡是变更土地登记涉及土地权属(所有权和使用权)变更的，以及涉及核发或更换土地所有权证书和土地使用权证书的均需报人民政府批准，经人民政府批准后才能在《土地登记卡》上注册登记，进而核发或更换土地证书。凡是变更土地登记不涉及土地所有权和使用权变更，如名称、地址及土地用途变更登记等，或只涉及土地他项权利的，如土地使用权抵押权没定登记等，以及不涉及核发或更换土地所有权证书和土地使用权证书的，均不需报人民政府批准，经土地行政主管部门土地登记审核人员审核批准后，即可直接生效，作为土地登记人员在《土地登记卡》上注册登记的依据。
5.5.2 注册登记
（1）注册登记的概念和人员
注册登记是指土地登记机关对批准土地登记的土地所有权、使用权或他项权利进行登记卡、装簿、造册的工作程序。它既是一种行政行为，又是一种十分严肃的法律行为。一经注册登记，土地权利即产生法律效力。注册登记人员包括经办人和审核人。经办人和审核人必须获得土地登记上岗资格，熟悉精通业务有有关法律法规的人员担任，并实行专人负责制度。
（2）注册登记的依据和内容
《土地登记审批表》是土地登记机关进行注册登记的惟一依据。注册登记的内容主要包括：填写《土地登记卡》和《土地共有使用权登记卡》、填写《土地归户卡》、组装《土地登记簿》、填编《土地归户册》。
5.5.3 土地登记卡及其填写要求
（1）土地登记卡组成和内容
土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据。它由土地登记卡主卡、土地登记卡续表和共用宗地使用权登记卡三部分组成。其内容包括三部分：宗地的基本状况，如地号、图号、座落、面积、用途、权属性质以及便于查找的有关图、表、册的编号；土地使用者、所有者或他项权利者名称、通讯地址、单位性质、主管部门；登记的其他内容，如他项权利、变更事项、登记依据等。
（2）土地登记卡填写要求
①土地登记卡以宗地为单位填写。
②土地权利人独自拥有或使用一宗土地的，土地登记时在土  地登记卡主卡上进行登记，登记的其他内容在土地登记卡续表上进行登记。
③两个以上土地权利人共同使用一宗土地的，土地登记时，宗地及土地权利状况在土地登记—卡主卡上进行登记，各土地权利人的状况在共用宗地使用权登记卡上进行登记，登记的其他内容在土地登记卡续表上进行登记。
④宗地进行第一次登记时，除在土地登记卡主卡上进行登记外，无沦有无登记的其他内容均须在土地登记卡续表序号、日期栏内分别填写登记顺序号及批准登记时间，并由经办人、审核人签字。
⑤土地登记卡登记的内容发生变更或设定、变更以及注销土地他项权利的，在土地登记卡续表上进行登记。但土地登记卡主卡中地号、图号、宗地面积发生变更的，须更换土地登记卡。
（3）土地登记卡填写方法
①单位  按采用单位情况填写。
②地号  地籍调查中的地籍编号，即宗地的编号。
③图号  宗地所在地籍图的图幅号。
④宗地面积  宗地土地面积。
⑤用途  填写宗地的主要用途。按《土地利用现状调查技术规程》进行调查的填写土地利用现状分类的一级类型；按《城镇地籍调查规程》进行调查的，填写城镇土地分类的二级类型(未设二级类的填一级类)。以后都要按《全国土地分类(试行)》填写土地分类的三级类型。
⑥座落  宗地所在地的名称。
⑦权属性质  国有土地使用权、集体土地所有权或集体土地使用权。
⑧权利人  国有土地使用者、集体土地所有者或集体土地使用者名称。
记《土地他项权利证明书》本栏为土地他项权利人名称。共用宗地时，土地登记卡主—卡本栏填写一个权利人名称及权利人总个数。
⑨单位性质  行政事业单位填写行政，事业、企业单位按国家统计局、国家工商行政管理局《关于经济类型划分的暂行规定》、填写国有、集体、私营、外资、港澳台、联营、股份制、个体或其他。个人住宅填写个人。共用宗地时，土地登记卡主卡本栏不填。
⑩通讯地址  权利人的通讯地址及邮政编码。共用宗地时，土地登记卡主卡本栏不填。
11使用权类型  使用权类型是指土地使用权取得方式，与土地的权属性质相对应。国有土地使用权填写划拨、出让、入股、租赁或授权经营等，集体土地使用权按具体取得方式填写荒地拍卖、批准拨用宅基地、批准拨用企业用地、农用地承包、集体土地入股等。
12终止日期  土地使用期限的终止时间。未明确土地使用期限的，本栏不填。
13土地证号  土地权利人持有的土地所有权或使用权证书号码。共用宗地时，土地登记卡主卡本栏不填。
14调查表号  宗地地籍调查表的编号。
15审批表号  土地权利人土地登记审批表的编号。共用宗地时，土地登记卡主卡本栏不填。
16归户卡号  土地权利人所有土地归户卡的编号。共用宗地时，土地登记卡主卡本栏不填。
17土地等级  土地行政主管部门评定的宗地的土地等级。
18标定地价  根据土地行政主管部门测算的基准地价评估求得。
19建筑物类型  填写楼房、平房等。共用宗地时，土地登记卡主卡本栏不填。
20申报建筑物权属  申报人认定的建筑物所有权。共用宗地时，土地登记卡主卡本栏不填。
21土地权属来源证明、文件类型、编号、日期  取得土地权利的证明文件。类型填写取得土地权利证明文件的种类及文件标题。编号填写证明文件的编号。日期填写证明文件(批准文件)的签署(发文)时间。
22序号  按前后顺序编号。
23日期  发证机关准予注册登记、颁发证书的时间。
24登记的其他内容及变更登记事项
登记的其他内容填写。
a. 土地分类面积。宗地含多种土地用途，且各种土地用途能计算出面积的，填写土地分类面积。
b. 集体土地所有者名称。土地权属性质为集体土地使用权的，填集体土地所有者名称。
c. 土地权属来源证明文件。共用宗地时，填写各权利人土地权属来源证明文件类型、编号、日期。
d. 土地他项权利。土地所有权、使用权登记时已设定土地他项权利的，填写他项权利来源证明文件的类型、编号、日期，他项权利种类、权利人、内容、范围、设定日期、权利顺序、存续期15限。
e. 土地登记卡附页1页数。
变更登记事项填写，填写变更土地登记类型、内容及相关证明文件的类型、编号、日期。变更土地登记为土地他项权利登记时，按登记的其他内容第4条规定的内容填写。
25使用权面积  土地使用者在一宗地内拥有土地使用权的土地面积，共用宗地的为独用面积与共用分摊面积之和。非共用宗地的为宗地面积。
26独用面积  土地权利人在共用宗地内独自使用的土地面积。
27共用面积  共用宗地，各土地权利人共同使用的土地面积。
28其中共同分摊面积  共用宗地时，各土地权利人在共用面积内分摊到的土地面积。
土地登记—卡实例见表5.3。
5.5.4 土地归户卡及填写要求
土地归户卡以土地权利人即土地所有者和使用者为单位，按宗地填写。土地权利人在同一县级行政区范围内拥有、使用两宗以上土地的，应当填写在同一土地归户卡上。归户卡的编号为填写土地归户卡的顺序号。土地归户卡其他栏目的填写方法与土地登记卡对应项目相同。
5.5.5 核发或更改土地证书
（1）土地证书的种类和使用
土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。目前我国的土地证书主要有四种：《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《土地他项权利证明书》。土地证书以宗地为单位根据土地登记卡填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地使用记证。《仁地他项权利证明书》以土地他项权利人为单位填写。同一土地他项权利人拥有不同宗地上的土地他项权利，或者在同一宗地上拥有两个以上不同类型土地他项权利的，应分别填写《土地他项权利证明书》。
（2）土地证书填写方法
土地证书填写实例见表5.3。
（3）核发或者更改土地证书
①核发证书概念和发放对象
核发证书是土地行政主管部门根据注册登记结果，代表人民政府向土地权利人发放土地证的过程。土地证书是土地权利人使田、拥有土地使用权、所有权、他项权利的法律凭证。国有土地使用证发给依法使用国有土地的单位和个人。集体土地所有证发给依法拥有集体土地的农民集体。集体土地使用证发给依法使用集体土地的单位和个人。土地他项权利证明书发给土地他项权利者。
②证书核发程序
核发证书的程序是：通知——验证——发证。
通知  土地行政主管部门在发证前向领证人发送领证通知。领证通知的内容包括领证人的名称、领证时间、地点、形式。领证人应携带的证明文件有领证人身份证明、《土地登记收件单》等。委托人领取的，应办理代领手续。
验证  土地登记人员对领证人提交的领证证明文件进行验证。验证无误的向领证人核发证书。
发证  土地登记人员收回领证人《土地登记收件单》，并由领证人在《土地证书签收簿》上签字后，领取土地证书。《土地证书签收簿》样式见表5.4。
表5.3         国用（   ）第    号
土地使用权人
座  落
地  号
图  号
地类（用途）
取得价格
使用权类型
终止日期
使用权面积
其
中
独用面积
m2
分摊面积
m2
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，为保护土地使用权人的合法权益，对土地使用权人申请登记的本证所列土地权利，经审查核实，准予登记，颁发此证。
人民政府（章）
2002年3月1日
记  事
登记机关                                   证书监制机关
（章）
年   月   日
NO000000000S
●本证是土地登记的法律凭证，由土地权利人持有，登记的内容受法律保护。本证书经监制机关、县级以上人民政府和土地登记机关共同盖章有效。
●土地登记内容发生变更及土地他项权利设定、变更、注销的，持证人及有关当事人必须办理变更土地登记。
●土地抵押必须按规定办理抵押登记。直接以本证作抵押的，抵押无效。
●未经批准，不得改变土地用途。
●本证应妥善保管，凡有遗失、损毁等情况，须按规定申请补发。
●本证不得擅自涂改，擅自涂改的证书一律无效。
●土地登记机关有权查验本证，持证人应按规定出示本证。
中华人民共和国国土资源部监制
表5.4  土地证书签收簿
序号
土地使用者(所有者)
地址
图号
地号
土地证号
领取日期
领证人签字
③关于更改土地证书
关于更改土地证书，凡是土地证书中用途、终止日期栏目内容发生变更以及设立、变更、注销土地他项权利的，注册登记后更改土地证书，在土地证书的记事栏进行记录，但记录不能超过三次土地证书上其他内容变更的，须更换土地证书。
（5）土地登记的办理期限
①土地登记机关应当在受理土地使用权、所有权设定登记土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记电请之日起30日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，核发、更换或者更改土地证书。
②土地登记机关应当在受理土地他项权利设定登记、土地他项权利变更登记和注销土地登记的申请之日起15日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核后办理注册登记或者注销登记，核发或者更换土地他项权利证明书，或者将注销登记的结果书面通知当事人。
③土地登记机关作出不予受理土地登记申请或者暂缓登记决定的，应当自接到申请之日起15日内将作出决定的理由书面通知当事人。
土地质量评价
5.6.1 土地质量评价的工作内容
主要包括：（1）工作准备，编写土地质量评价任务书；（2）资料收集与外业补充调查：（3）评价资料整理及定量化处理；（4）评价指数计算及土地级别评定：（5）土地级别校核与边界落实；（6）图件编制、面积统计与量算、成果报告编写：（7）成果验收；（8）成果归档与更新应用。
5.6.2 土地质量评价的技术程序
（1）选择土地质量评价方法：
因素法：确定评价因素因子体系及影响权重，编制“评价因素～质量分”关系表；
修正法：分等成果分析并选定评价修正因素；
样地法：样地选择及特征属性描述，编制属性质量分加(减)规则表：
（2）编制评价因素因子分值图或特征属性等值区(线)图；
（3）划分评价单元：
（4）计算评价单元各评价因素分值或特征属性值；
（5）计算评价指数，初步划分土地级别：
（6）对初步评价成果进行校验和调整；
（7）进行面积统计和量算：
（8）编制土地质量评价图件、报告和基础资料汇编；
5.6.3 土地质量评价的技术方法
（1）土地质量评价的技术方法是指因素法、修正法和样地法三种。
因素法是通过对构成土地质量的自然因素和社会经济因素的综合分析，确定因素因子体系及影响权重，计算单元因素总分值，以此为依据客观评定农用地级别的方法。
修正法是在农用地分等指数的基础上，根据评价目的，选择区位条件、耕作便利度等因素计算修正系数，对分等成果进行修正评定出农用地级别的方法。
样地法是以选定的标准样地为参照，建立特征属性计分规则，通过比较计算评价单元特征属性分值，评定土地级别的方法。
（2）所有评价因素或特征属性及影响权重都需要采用特尔菲法、因素成对比较法、主成分分析法、层次分析法等方法中的一种或几种进行确定和检验。
（3）应用因素法进行土地质量评价，需要编制“评价因素～质量分”关系表。
应用修正法进行土地质量评价，可以直接引用农用地分等工作的中间成果，在引用农用地分等中间成果时要事先进行论证和分析。并选择修正因素，计算修正系数。
应用样地法进行土地质量评价，要事先确定样地，编制农用地质量加(减)分规则表。
（4）评价指数的计算根据所采用的评价方法确定。因素法采用几何平均法、加权求和法或限制系数法；样地法采用代数和法：修正法采用乘积法、加权求和系数法。
（5）农用地级别划分采用等间距法、数轴法或总分频率曲线法。
5.6.4 土地质量评价的工作底图比例尺
根据当地资料的实际情况，土地开发整理权属管理中土地质量评价的工作底图一般采用1：1000至1：5000的比例尺，原则上与利用现状调查的精度相一致，或根据整理工作需要确定。
5.6.5 土地质量评价成果
土地质量评价成果包括：文字报告、图件、基础资料汇编及相应的电子文档。
具体土地质量的评价方法详见附录2。
农用地估价
5.7.1 农用地估价方法
农用地估价方法常用的有：收益还原法、市场比较法、剩余法和基准地价修正法，具体方法操作详见附录3。
5.7.2 农用地宗地估价
（1）农用地宗地估价程序
农用地宗地估价的具体程序为：
①接受估价委托；
②明确估价基本事项；
③拟订估价作业计划；
④估价资料的收集与整理；
⑤实地查勘待估农用地；
⑥选定估价方法，试算宗地价格；
⑦分析调整试算宗地价格，确定估价结果；
⑧撰写估价报告书；
⑨估价报告提交、备案及估价资料分类归档。
（2）明确估价基本事项
①确定估价对象：确定待估宗地类型、范围、权利状况和宗地条件等：
②确定估价目的：要有明确的估价目的：
③确定估价期日：要确定某一估价期日；
④确定估价作业日期：
⑤其它有关事项。
（3）拟订估价作业计划
估价作业计划主要应包括下列内容：
①确定估价项目性质和工作量；
②拟调查搜集的资料及其来源渠道：
③拟采用的估价技术路线和估价方法：
④预计所需的时间；
⑤拟订作业的步骤、作业进度和成果组成。
（4）估价资料收集与整理
①宗地估价资料收集
区域自然条件及社会经济发展状况
收集待估农用地所在区域的自然条件及社会经济发展总体状况资料，区域自然条件资料主要包括光、温、水、土及地形地貌等：社会经济发展状况资料包括区域土地资源状况、产业政策、区域社会经济发展水平、土地市场状况、现代化农用技术水平等。
土地利用状况
收集待估农用地有关位置、用途、四至、土地面积、土地形状、土地等级、地上附着物状况他、地籍资料等。
土地权利状况资料
收集待估农用地有关土地权利状况资料，如土地承包权、租赁权及地役权等他项权利资料。
土地等级状况
收集有关待估农用地的等别和级别资料。
地价影响因素资料
收集影响待估农用地价格的有关自然因素、社会经济因素和特殊因素资料。
交易实例资料
收集交易实例农用地的资料，包括其位置、面积、用途、成交时间、双方当事人、地块条件、使用年限交易条件、影响地价的因素、土地价格等。
收益资料
收集待估农用地的农产品收入或年租金收入资料。
成本费用资料
收集农用地的开发成本及生产费用(农用地维护费、种苗费、肥料费、人工费、蓄工费、机工费、农药费、水费、农舍费、工具费)等方面的资料。
基准地价资料
收集基准地价报告、基准地价图、宗地地价修正体系及有关各种地价影响因素资料。
参数数据
收集有关接借贷利息率、税率、利润率、还原利率、农用地单位分值价格等参数资料。
其他资料
a. 有关经济指数及农用地价格变动指数：
b. 农用地利用的政策法规、条例、规定：
c. 农用地利用规划等有关资料。
②宗地估价资料整理
宗地估价资料核实与剔除
用于农用地估价的资料数据必须严格核实，来源可靠，无显著异常，对明显不合要求的和特殊极值应予以剔除。
宗地估价资料整理
a. 对现有资料进行初步整理，并判断是否满足本次估价的农用地宗地的要求，并记录所缺资料，以便补充调查和收集：
b. 对不全、不可靠的现有资料作奸记录，以便补充资料和收集；
c. 对现有资料数据要妥善保管，并存入档案。
（5）实地查勘待估农用地
估价人员必须到估价对象现场，查勘估价对象的位置、田块平整、周围环境、农作物长势等，并对事先收集的有关估价对象的坐落、四至、面积、产权等资料进行核实，同时搜集补充估价所需的其他资料，以及对估价对象及其周围环境或临路状况进行拍照等。
（6）选定估价方法，试算宗地价格
估价方法应根据估价的目的、估价对象的特点、所收集到的资料状况选定。对同一估价对象须选用两种以上的估价方法进行估价。
（7）确定估价结果
根据待估宗地情况及各种方法的评估结果，选用以下方法确定最终估价结果：
①简单算术平均法：
②加权算术平均法；
③综合分析法。
（8）撰写估价报告
宗地估价报告书包括估价结果报告和估价技术报告，估价人员应按估价报告的规范格式撰写估价报告。
（9）估价报告提交、备案及估价资料分类归档
估价报告完成后，应及时提交给委托方，按规定送主管部门备案，并对所用估价资料和宗地估价报告书进行分类整理和归档保管，以备查用。
5.7.3 不同利用类型的农用地宗地估价
（1）耕地地价的评估
①耕地地价的影响因素
水田地价的影响因素
根据所确定的因素体系并结合水田的利用性质确定水田的地价影响因素。在确定水田的地价影响因素时，要注意保水能力、水源条件、灾害性气候等因素对地价的影响。
旱地地价的影响因素
根据所确定的因素体系并结合旱地的利用性质确定旱地的地价影响因素。在确定旱地的地价影响因素时，要注意地块形状、地形坡度、灌溉条件、灾害性气候等因素对地价的影响。
②耕地地价的评估方法
耕地地价评估根据其利用状况和所处地区条件，可采用收益还原法、市场比较法、评分估价法和基准地价修正法等；如果是新开发整理的耕地，可采用成本逼近法：如果是待开发的耕地，可采用剩余法。
③耕地地价评估的技术要点
在评估耕地价格时，应首先根据土地所处区域条件、近三年来耕地的实际耕作状况及可能的新的耕作利用方式，确定耕作制度、复种指数等，并根据其耕作制度分析其利用状况及收益能力：
要充分考虑农田基本设施对耕地价格的影响，包括引水渠、排水渠、田间道路、机耕道路等，分析其可用程度对地价产生的影响，对于通过性设施对农用地可能产生的负面影响也应充分考虑；
用收益还原法评估耕地地价时，其估价结果的可信度主要取决于土地的预期纯收益和还原率是否准确。在测算耕地纯收益时，总收益和总费用的测算要全，一般应采用实测的方式，即具体计算待估宗地在一年内各种产出物的经济价值和各种投入的费用总和，收益及费用数据应采用近三年的平均值；
采用市场比较法时，应注意区分比较案例的交易对象与评估对象的构成是否一致，即交易对象是否包括地上农作物、农田设施等，如果不一致应进行一致性调整。比较案例的利用方式和耕作制度也应与评估对象一致。
（2）园地地价的评估
①园地地价的影响因素
根据所确定的因素体系并结合园地的利用性质确定园地的地价影响因素。在确定园地的地价影响因素时，要注意有机质含量、地下水埋深，园艺设施状况、距缄市远近、独特的小气候以及特殊土壤等因素对地价的影响。
②园地地价的评估方法
园地地价评估根据其利用状况和所处地区条件，可采用收益还原法、市场比较法和成本逼近法等；如果是新开发的园地，可采用成本逼近法；如果是待开发的园地，可采用剩余法。
③园地地价评估的技术要点
在评估园地价格时，应首先准确界定估价对象是否包括果树及有关设施等，如果包括应充分考虑包括后对园地价格的影响；
应适当考虑特殊的土壤及气候条件对园地利用产生的垄断收益及垄断价格；
对于果园用地应适当考虑其区位条件，如距消费地的距离、路网状况等：对具有景观及旅游价值的园地，应充分考虑景观及旅游价值对土地价格的影响；
用收益还原法评估果园用地地价时，应尽量消除大小年对纯收益的影响，其收益及费用数据应采用最近连续3—5年的平均值：
采用市场比较法评估园地地价时，也应注意区分比较案例的交易对象与评估对象的构成是否一致，即交易对象是否包括地上果树、园林设施等，如果不一致应进行一致性调整。比较案例的果树类别及利用方式应与评估对象一致。
（3）林地地价的评估
①林地地价的影响因素
根据所确定的因素体系并结合林地的利用性质确定林地的地价影响因素。在确定林地的地价影响因素时，要注意立地条件、砾石含量、地形坡度、林业设施状况、林木经营结构、交通运输条件等因素对地价的影响。
②林地地价的评估方法
林地地价评估根据其利用状况和所处地区条件，可采用市场比较法、成本逼近法和收益还原法等，
③林地地价评估的技术要点
在评估林地价格时，应首先准确界定估价对象是否包括林木及有关林业设施等，如果包括应充分考虑包括后对林地价格的影响；
采用市场比较法评估林地地价时，比较案例的林木类别及林地开发经营方式应与评估对象一致，应注意区分比较案例的交易对象与评估对象的构成是否一致，即交易对象是否包括地上林木、林业设施等，如果不一致应进行一致性调整；
用收益还原法评估林地价格时，宜以林木生长期和采伐期为周期计算年平均总收益和总费用；
对具有生态及旅游价值的林地，应考虑生态及旅游价值对土地价格的影响。
（4）牧草地地价的评估
①牧草地地价的影响因素
根据所确定的因素体系并结合牧草地的利用性质确定牧草地的地价影响因素。
在确定牧草地的地价影响因素时，要注意土壤沙化程度、草场经营方式、草场设施状况等因素对于地价的影响。
②牧草地地价的评估方法
牧草地地价评估根据其利用状况和所处地区条件，可采用评分估价法、收益还原法和市场比较法等。
③牧草地地价评估的技术要点
在评估牧草地价格时，应考虑牧草地的经营方式和草种结构，区分圈养和单独经营草场等不同方式；
采用收益还原法进行评估时，对于用于圈养的草场，其经营收益来源于牲畜的出售收益，在测算总收益时应考虑出栏率和牲畜生长期，收益和费用数据一般宜采用连续3—5年的平均值：对于只进行草场经营的牧草地，其经营收益主要是草场经营使用费及大草的出售收益，计算纯收益时可采用近3年的收益和费用数据平均值：
采用市场比较法评估牧草地地价时，应区分比较案例的交易对象与评估对象的草场类型，比较案例的草场类型及利用方式应与评估对象一致；
对牧草地价格评估时应考虑其生态价值。
（5）养殖水面地价的评估
①养殖水面地价的影响因素
根据所确定的因素体系并结合养殖水面的利用性质确定养殖水面的地价影响因素。在确定养殖水面的地价影响因素时，要注意保水能力、水质条件、养殖设施状况、养殖种类结构、距消费地距离等因素对地价的影响。
②养殖水面地价的评估方法
养殖水面地价评估根据其利用状况和所处地区条件，可采用收益还原法、市场比较法和成本逼近法等；如果是待开发的养殖水面，可采用剩余法。
③养殖水面地价评估的技术要点
在评估养殖水面价格时，应首先确定估价对象类型及构成，是否包括养殖池及其有关设施等，如果包括应充分考虑包括后对土地或评估对象价格的影响：
应适当考虑特殊的水质、气候条件对养殖水面产生的垄断收益及垄断价格：
对于养殖水面应适当考虑其作为水产养殖及销售的区位条件，如距消费地的距离、路网状况等；
采用收益还原法进行评估时，其经营收益来源于水产品的出售收益，在测算总收益时应考虑所养殖水产的种类及其生长期等，收益和费用数据一般应采用连续3—5年的平均值；
采用市场比较法评估养殖水面地价时，应注意区分比较案例的交易对象与评估对象的构成是否一致，即交易对象是否包括养殖池设施等，如果不一致应进行一致性调整。比较案例的养殖水产类别及经营方式应与评估对象一致。
（6）未利用地价格的评估
①未利用地是农用地重要的后备土地资源，当未利用地用于开发为农用地(包括耕地、园地、林地、牧草地和养殖水面)时，应采用农用地估价方法的要求进行估价。
②未利用地价格的评估方法
在进行未利用地价格评估时，首先应根据未利用地的规划要求或土地的开发利用规划，确定土地利用类型和土地利用方式，然后选择适当的方法进行评估。
未利用地价格的评估方法，可根据实际情况采用剩余法和市场比较法进行评估。
③未利用地地价评估的技术要点
未利用地价格评估时应先确定未利用地的开发利用方式，包括未利用地的开发用途、开发利用率等。确定的依据主要是未利用地本身的自然条件、有关规划的要求及开发者的实际开发计划等；
未利用地价格评估时应适当考虑未利用地开发后的价格增值，并充分考虑未利用地的可利用与未利用程度；
采用剩余法评估时，按照所确定的未利用地开发利用方式调查和评估开发后的买卖价格，要求有可比较的市场交易案例：
采用市场比较法评估时，应调查当地的类似条件的未利用地拍卖等市场价格。
土地整理工作终结
这一阶段的土地整理权属管理的主要工作内容包括：
（1）将土地整理后形成的新的地籍资料移交县（市）国土局地籍管理部门，实现地籍资料的更新。
（2）对整理区内的公共用地要明确土地使用权和管理权，明确各自的责权利，保证公共设施用地的正常运行，并发挥良好的使用效益。
有关范本
土地开发整理项目公告范本
7.1.1 可行性研究阶段土地开发整理项目公告范本
可行性研究阶段土地开发整理项目公告范本应包括以下主要内容：
（1）项目位置；
（2）项目范围；
（3）项目规模；
（4）涉及的土地权属单位；
（5）土地权属议异情况；
（6）农户对权属调整的意愿；
（7）拟新增耕地面积；
（8）项目总投资；
（9）项目建设工期；
（10）土地利用现状和权属冻结期日；
（11）公告期日和期限；
（12）咨询和意见反馈联系人及联系方式；
（13）公告发布单位。
以上内容也可以按表7.1进行公告。
表7.1      乡（镇）    村      土地开发整理项目立项前公告
项目名称
项目范围
项目四至
东至
西至
南至
北至
涉及的土地权属单位
土地权属议异情况
农户对权属调整的意愿
项目规模（公顷）
拟新增耕地面积（公顷）
项目总投资（万元）
项目建设工期（年）
土地利用现状和权属冻结期日
公告期日和期限
咨询和意见反馈联系人及联系方式
公告发布单位
7.1.2 土地利用现状和权属调查情况公告范本
土地利用现状和权属调查情况公告应包括以下主要内容：
（1）项目位置；
（2）项目范围；
（3）项目规模；
（4）按三级分类的土地利用现状调查情况；
（5）以宗地为单位的土地权属调查情况；
（6）拟新增耕地面积；
（7）项目总投资；
（8）项目建设工期；
（9）土地利用现状和权属冻结期日；
（10）公告期日和期限；
（11）咨询和意见反馈联系人及联系方式；
（12）公告发布单位。
土地权属调查情况按表7.2进行公告。
表7.2  土地利用现状及权属调查情况情况公告
项目名称
项目范围
项目四至
东至
西至
南至
北至
项目规模
土地所有权调查结果
序号
地籍号
乡镇
村
土地所有权人
面积
土地利用类型
土地质量等级
土地使用权调查结果
序号
地籍号
乡镇
村
土地使用者
面积
土地利用类型
土地质量等级
土地承包经营权调查结果
序号
地籍号
乡镇
村
土地承包经营者
面积
土地利用类型
土地质量等级
拟新增耕地面积(公顷)
项目总投资（万元）
项目建设工期（年）
土地利用现状和权属冻结期日
公告期日和期限
咨询和意见反馈联系人及联系方式
公告发布单位
7.1.3 土地开发整理权属调整方案公告范本
土地开发整理权属调整方案公告应包括以下主要内容：
（1）中国权属调整的原则；
（2）土地权属调整的依据；
（3）每个农户原有土地面积、位置、编号、土地质量等级；整理后分配到的土地面积、位置、编号和土地质量等级见表7.3、表7.4、表7.5；
（4）整理前土地权属分布图；
（5）整理后土地权属调整图；
（6）公告期限；
（7）异议处理的程序；
（8）解释及仲裁机构。
表7.3  土地开发整理项目所有权调整表      单位：亩
权属调整前
权属调整后
备注
序
号
地
籍
号
乡
镇
村
土地所有者
面
积
土地利用类型
土地质量等级
图
斑
号
乡
镇
村
土地所有者
面
积
土地利用类型
土地质量等级
表7.4  土地开发整理项目使用权调整表      单位：亩
权属调整前
权属调整后
备注
序
号
地
籍
号
乡
镇
村
土地使用者
面
积
土地利用类型
土地质量等级
图
斑
号
乡
镇
村
土地使用者
面
积
土地利用类型
土地质量等级
表7.5  土地开发整理项目承包经营权调整表      单位：亩
权属调整前
权属调整后
备注
序
号
地
籍
号
乡
镇
村
土地承包经营者
面
积
土地利用类型
土地质量等级
图
斑
号
乡
镇
村
土地承包经营者
面
积
土地利用类型
土地质量等级
土地开发整理权属管理报告范本
（1）项目区概况；
（2）土地利用现状；
（3）整理前土地权属状况；
（4）农户对土地权属调整意愿；
（5）土地权属调整的原则；
（6）土地权属调整的依据；
（7）土地权属调整的程序；
（8）土地权属调整的方案；
（9）土地权属异议处理情况；
（10）地籍资料整理与归档；
（11）附录：
附录A  整理前地籍调查资料
附录B  整理前地籍图
附录C  整理后地籍图
附录D  土地权属调整协议书
土地开发整理权属管理应用试点：湖南省益阳市实施案例
益阳市土地开发整理权属管理工作试点实施方案
为进一步规范土地权属管理，全面提高土地开发整理工作水平，减少土地权属争议，促进社会安定团结，根据国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》和省国土资源厅的部署，结合益阳市实际，特制定全市土地开发整理权属管理工作实施方案。
8.1.1 指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，本着提高土地开发整理综合效益，切实保护农民和当事人的合法土地权利，促进农村经济发展，维护社会稳定的原则，规范全市土地开发整理权属管理，为全省乃至全国土地开发整理权属管理摸索路子，提供经验，促进土地开发整理事业持续、有效、健康发展。
8.1.2 工作目标
（1）全面调查摸清全市2000年元月1日以来土地开发整理项目区的位置、界线、地类、面积等土地利用现状。界定这些土地的所有权、使用权、收益权、承包权等，处理好土地权属争议，完成土地变更登记，形成图件、文字、数据集、光盘等成果资料。
（2）根据调查情况，总结实践工作经验，结合国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》文件精神，制定全市土地开发整理权属管理的规范和标准，使这项工作有据可依，有章可循。
8.1.3 基本要求
（1）以土地利用现状变更调查资料等为基础，全面调查2000年元月1日以来全市所有土地开发整理项目。要求：
①收集齐项目区所有文字、数据、图件资料。呈报资料、测绘图件、验收证书不全的，要登记清楚，说明原因，上报市局。
②将项目区的确切界线和项目区内每宗地的权属界线、权属名称、地类、面积和地形地物等记载在现状地形图上。
③将项目区内土地所有权、使用权、承包经营权及耕种情况摸清。项目区内土地权属调整后，就将调整的原因、依据以及每宗地的权属界线、权属单位名称、面积和地形用文字和图件说明和标注清楚。
④项目区土地没有进行变更登记的，要统计归整，说明原因，上报情况，然后进行土地变更登记。
⑤项目区土地没有落实土地权属单位和土地权属有争议的，要认真制定土地权属调整方案，协调解决权属争议，在乡、镇、村进行分告，报各县（市、区）人民政府批准后实施。
（2）项目调查以村或权属单位（农、村、渔场、机关、学校等）为基本单位，分乡镇统计。以各县（市、区）为单位汇总。
（3）调查要广泛收集群众意见，包括村民、基层干部对土地开发整理项目的知晓程度、认可意见，对经济、社会、环境等综合效益的看法和评估。特别是开发整理后权属管理的看法和意见。
（4）以乡镇为单位写一份土地开发整理权属管理的建议书。以各县（市、区）为单位提交详细的文字报告和成果资料。
（5）出台《益阳市土地开发整理权属管理实施办法》。
8.1.4 准备工作
（1）组织准备
①市级成立全市土地开发整理权属管理工作领导小组，领导小组下设办公室，另设技术指导组和质量监督组。
②益阳市人民政府的名义下发《益阳市人民政府关于做好土地开发整理权属管理工作的通知》
③各县（市、区）国土资源局成立相应的领导小组和办公室
④市局组织人员的技术培训。参加人员：各县（市、区）国土资源局分管地籍的局长、地籍股长、耕保股长和土地开发整理中心主任、信息中心主任等。
⑤各县（市、区）国土资源局组织技术培训。参加人员：各乡镇国土所所长和地籍统计员。
（2）资料准备
①文字资料
a. 市、县两级土地利用现状调查报告；
b. 市、县两级土地利用总体规划文本；
c. 市、县两级开发整理规划（2001-2010年）
d. 市、县两级2000-2002年土地利用现状变更调查说明书；
e. 与开发项目区有关的矿产、旅游、交通、水利、环保等规划和资料。
②图件资料
a. 市、县两级土地开发整理规划图；
b. 市、县两级土地利用整体规划图；
c. 1：1万标准分幅土地利用现状蓝晒图；
d. 1：1万标准分幅土地利用现状变更调查图复制件；
e. 基本农田保护规划衅；
f. 县、乡土地利用现状挂图；
g. 与开发项目区有关的矿产、旅游、交通、水利、环保等规划图。
③数据资料
a. 土地利用现状分类面积汇总表；
b. 土地开发整理规划数据集；
c. 县、乡土地利用变更调查面积汇总表；
d. 土地利用总体规划数据集。
8.1.5 实施阶段
①内业整理
a. 以乡为单位，根据2000年元月1日以来土地开发整理项目所在的位置、界线，与土地利用总体规划、土地开发整理规划、土地利用现状图以及其他规划资料进行认真核对，看项目是否符合土地利用总体规划和土地开发整理规划；核对图斑是否地类定性准确；面积是否相符；是否跨地域；是否有飞地、插花地等。
b. 核对项目申报资料是否齐备，申报开发的程序是否规范；文字论证、图件资料是否符合要求，是否通过了上级主管部门的验收；是否列入了耕地占补平衡的计划。
c. 核对项目开发验收后，土地权属是否明确到当事人，有无权属争议。权属界线是否进行了大幅度调整。
d. 土地开发整理验收后，是否进行了土地现状变更登记。
e. 分类甄别。根据内业整理可分为三类。一类是资料齐全，手续完善，地类清楚，面积准确，权属无争议的。二类是资料齐全、手续完善，但土地权属尚有争议，耕种没有完全落实，但经直辖市可以解决的。三类是资料不齐全，手续不完善，违反规划，有地质灾害发生可能，权属争议颇大的。
②外业调查和权属管理
a. 将内业整理甄别出来的第一种情况到实地复核，走访当地群众和村干部，看有无权属争议和遗留问题。
b. 将内业整理甄别的第二类问题到实地解决。制定土地权属调整方案。在制定方案时，要以项目区内土地权属状况、权属调整的范围、开发整理人与土地权利人签订的协议为依据，分配土地权益时，应保证项目区范围内原有土地权利人权益不减少。同时要征得三分之二以上土地权利人的同意。调整方案制定后，要在有关乡（镇）、村进行公告，公告期15天。公告期内所收集到的群众意见和争议，由村集体经济组织或乡人民政府调处解决，一切妥当后，报各县（市、区）人民政府批准。
c. 将内业整理甄别的第三类问题，由各县（市、区）国土资源局组织地籍、耕保等有关成员到实地补充调查，分别情况处理。一般情况下是补齐有关资料，补测有关图件，按照土地开发整理权属管理的有关程序明晰产权，调处土地权属争议，制定土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，重新确定土地所有权、使用权、承包经营权。特殊情况另行处理。
d. 在外业调查时，一并进行土地变更调查和土地变更登记，建立新的地籍档案，妥善保管有关土地登记资料。
e. 结合外业调查，走访项目区所在地群众和乡村干部，广泛征求他们对土地开发整理后权属管理的意见，综合后统一上报。
③质量监督
在实施过程中，各乡镇发生的问题不能自行解决的，必须以书面形式报各县（市、区）土地开发整理权属管理办公室，由办公室以书面形式答复或派人现场指导。各县（市、区）土地开发整理权属管理办公室不能答复的问题，呈报市土地开发整理权属管理办公室。市土地开发整理权属管理办公室必须及时答复或派员现场指导。
各县（市、区）土地开发整理权属管理技术组、质量监督组负责乡镇一级土地开发整理权属管理的技术指导和质量监督。市土地开发整理权属管理技术组、质量监督组负责各县（市、区）一级土地开发整理权属管理的技术指导和质量监督。县级对乡级每星期必须进行一次质量监督检查。市级对县级每十天必须进行一次质量监督检查，市级质量监督检查必须深入乡镇项目区。县级质量监督检查应不低于项目区数目的60%，市级质量监督检查应不低于项目数目的30%。
8.1.6 整章建制
（1）各乡、镇要在工作结束后根据本地项目区权属管理情况，认真总结工作经验，写好工作总结，在工作总结的基础上，向上级提交一份关于加强土地开发整理权属管理的建议书。
（2）各县（市、区）国土部门要在工作结束后，召集有关部门和人员认真分析本地项目区土地权属管理的工作情况与得失，总结经验教训，提出今后加强土地开发整理权属管理的工作思路和具体措施，在此基础上，形成文字报告、图件资料和电子光盘等成果资料，报请市级验收。
（3）市级国土资源局要根据各各县（市、区）提供的成果资料，组织有关专家，有关部门单位进行专题研究，综合各方面的意见，起草《益阳市土地开发整理权属管理实施方法》，报请市人民政府批准后颁布实行。
8.1.7 成果验收
（1）各县（市、区）土地开发整理权属管理办公室负责对乡镇一级项目区权属管理工作进行验收，验收前制定验收标准，验收不合格的一律返工。
（2）市级土地开发整理权属管理办公室负责各县（市、区）土地权属管理工作成果验收。验收前制定评分标准，由市级国土部门带队组织各各县（市、区）交叉检查验收。并评定一、二、三等成果奖，荣获成果奖有予以表彰奖励。不合格的予以返工。
（3）待各县（市、区）验收工作结束、市级成果形成后和市政府文件出台后，再申请省厅和国土资源部检查验收。
益阳市土地开发整理权属管理试点工作总结报告
根据国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》(国土资发[2003]287号)和部办公厅《关于在湖南、新疆开展土地开发整理权属管理试点的复函》(国土资厅函[2003]426号)文件精神，益阳市国土资源局在湖南省国土资源厅的具体指导下，从2003年10月开始至2004年10月底止，进行了为期一年的土地开发整理权属管理试点工作，有关试点工作情况总结如下。
8.2.1 全市概况
湖南省益阳市位于湘中偏北，洞庭湖腹地，是全国闻名的商品粮、棉、鱼基地。全市辖3区、1市、3县，共128个乡镇，总人口450万，其中农业人口360万。土地总面积123.25万公顷。
全市是一个有5000多年土地开发历史的农业大市，根据《益阳市土地开发整理规划》(2001-2010年)，全市新增耕地潜力总面积达37029.51公顷，相当于现有耕地总面积的13.37%。
全市土地开发整理和地籍管理有一定的工作基础。2000年至2002年3年中，全市争取国家及省级土地开发整理项目31个，已到位的部、省级土地开发整理资金2200多万元，市本级收取的耕地开垦费1100多万元，完成土地开发整理项目181个，投入资金3657.85万元，项目竣工补充耕地575.17公顷。全市和安化县先后被评为全国土地开发(复垦)先进单位。安化县被部里确定为全国山区土地开发整理示范县，桃江县被评为全国地籍管理百强县，并获全国土地登记和土地调查先进单位。
8.2.2 试点工作基本情况
从2003年10月开始筹备、2004年元月正式启动、至2004年10月底截止，全市已基本完成土地开发整理权属管理试点工作的任务。全市国土系统共动员1200多人次，耗资70余万元，对2000年以来立项的近200个土地开发整理项目的权属管理进行了全面清理，市局确定了6个重点项目、2个跟踪项目进行全面剖析和跟踪示范试点。先后召开了6次领导小组工作会，12次工作动员布置会，17次群众座谈会，8次技术规范讨论会和2次评审会；收集土地开发整理有关权属资料2000多份，印发《土地开发整理权属管理技术规范》(征求意见稿)400多份；在试点整理中，解决历年土地开发整理中遗留的权属问题37个，完善土地开发整理权属管理档案资料203卷(宗)。形成了《土地开发整理权属管理技术规范》(8易其稿)、《土地开发整理权属管理技术规范说明书》、《益阳市开展土地开发整理权属管理试点电子演示光盘》(多媒体)、《益阳市开展土地开发整理权属管理试点工作情况汇报》、《益阳市土地开发整理项目分布图》、《益阳市资阳区中州项目区土地复垦权属图》等成果资料。自今年开展土地开发整理权属管理试点工作以来，全市23个新立项项目严格按照权属管理技术规范操作，经验收后，没有发现一起权属纠纷，没有发生一起信访、上访案件，所有权属资料全部整理归档，地类全部进行了变更登记，试点工作收到了良好的效果。
8.2.3 试点工作主要做法
（1）提高认识，把试点工作作为全市国土管理基础工作的重中之重
该市是从两个方面来认识开展土地开发整理权属管理试点工作意义的。一是土地权属管理是土地开发整理工作的重要内容，对于促进土地开发整理工作顺利进行、依法保护土地权利人的合法权益、减少土地权属争议、维护农村社会稳定具有重要意义。益阳市每年发生的信访案件中，有40%与土地有关，其中牵涉到权属问题的，又占土地信访案件的四成以上。所以，加强土地开发整理权属管理，是国土管理工作一个迫在眉睫的问题。二是部办公厅以[2003]426号复函确定该市为部里土地开发整理权属管理试点单位后，益阳市国土资源局领导十分重视。他们认为，益阳市虽然是经济欠发达地区，地籍管理工作相对滞后，但全市地貌类型多样，山、丘、岗、平、湖俱全，加上国家和省在本市投资土地开发整理项目较多，各种开发类型都有。因此，研究和总结一套完整的土地开发整理复垦权属管理的技术方法，不仅可以促进益阳国土管理工作登上新的台阶，而且可为全国土地开发整理权属管理提供可借鉴的经验和示范，为土地开发整理工作提供产权保障和法律支持，其现实意义和历史意义都十分深远。为此，益阳市人民政府和市国土资源局党组对这项试点工作高度重视，将它列入2004年全市国土管理工作的重中之重。市政府领导在全市国土工作会议和全市地籍地政工作会议上多次强调，要把试点工作当作提升国土管理工作水平的突破口，加强领导，集中资金，抽调精兵强将，用最高的标准、最严的要求，向国土资源部交出一份满意的答卷。市局党组成立了以党组书记、局长为组长的益阳市土地开发整理权属管理试点工作领导小组，制定了《益阳市土地开发整理权属管理工作实施方案》。市局党组和领导小组多次开会研究，对试点工作的队伍组织、工作准备、技术路线、时间安排、经费来源、目的要求、验收标准等进行了认真仔细地研究部署，抽调了专门的人员(4人)，安排专门的办公室、购买了档案柜、添置了电脑、打印机等办公设备，设立了单独的专项经费账户，协调解决了实际工作中一些问题，从而保证了试点工作的顺利开展。
（2）周密部署，把试点方案的每一项任务落到实处
试点工作的任务，就是“全面落实土地开发整理中权属管理的各项程序，准确界定各项土地权利，涉及土地权属调整的，要依法公开、公平进行；准确反映土地开发整理项目的位置、界限、地类、面积等土地利用现状，确保地类认定上的真实性。”通过试点，要求达到“了断过去、规范现在、开创未来”的权属管理目的。该市把试点工作分为四个阶段。
第一阶段：准备工作，从4个方面着手
a. 思想准备
首先是市局党组一班人认真学习了国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》和《关于在湖南、新疆开展土地开发整理权属管理试点的复函》等文件，提高对做好这次试点工作的认识。其次是向市委、市政府作了专题汇报，争取了领导的支持。其三是在全局干部职工大会、全市地籍地政工作会议和全市国土工作会议上进行了动员和布置。其四是召开了地籍、耕保、规划、财务、开发整理中心等单位参加的协调会，统一了思想认识。
b. 组织准备
市局成立了土地开发整理权属管理试点工作领导小组。领导小组由市局党组书记、局长任组长，分管地籍和开发的副局长任副组长，地籍、耕保、规划、财务等科室负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，地籍科长兼任办公室主任。为了保证质量，领导小组下设技术指导组和质量监督组，由耕保科长、规划科长等任组长。为了加强力量，市局党组特意聘请了一名退休的老国土局长，并从城区国土所抽调一名同志到地籍科，专门负责土地开发整理权属管理试点工作。同时，各区、县(市) 国土资源局成立了相应的试点工作领导小组和办公室。
c. 技术准备
除制定了《益阳市土地开发整理权属管理试点工作实施方案》外，还将土地开发整理权属管理纳入了各区、县(市)1:1万数据库建设中。市局对各区、县(市)国土资源局分管地籍的局长、地籍股长、耕保股长和土地开发整理中心主任、信息中心主任等进行了培训。各区、县(市)国土资源局对各乡镇国土所所长和地籍统计员也进行了培训。
d. 资料准备
资料准备包括文字资料、图件资料和数据资料。这些资料涵盖了土地利用现状调查报告、土地利用总体规划文本、开发整理规划、土地变更调查台账以及各种规划图、数据集、汇总表等等。
第二阶段：组织实施
2004年春节以后，益阳市国土资源局在向湖南省国土资源厅地籍处汇报工作以后，调整了工作思路，决定将由下至上的方法改变为由上至下。在全面摸清全市土地开发整理项目的同时，在6个区、县、市选定6个土地开发整理项目，其中国家级、省级、市级项目各两个，进行重点解剖。2月份，由分管局长带队，地籍、耕保和土地开发整理中心负责人一道，深入到6个区、县(市)进行调查。对市里确定的6个重点项目进行了剖析。每个单位都开了两个座谈会，即到项目区所在村组召开了座谈会，特意请村民代表、村民小组长、村委会干部参加，面对面掌握第一手资料。再召集国土所长和县局各有关股室负责人进行座谈，听取他们的意见。主要了解土地开发整理项目的权属管理情况，如立项时有没有权属管理及调整方案，实施前土地权属状况，如何将权属上收集中，是否公示；实施中群众是否支持，有无阻力、上访闹事情况；竣工后土地权属的调整情况，是否进行了土地变更登记，耕种的情况及经济、社会、生态效益等等。重点了解土地开发整理全过程中，土地权利的界定是否准确；土地权属调整是否合法、公开、公平；项目的选址是否合理，地类、位置、界限、面积等是否清楚准确。
在全面调查、掌握第一手资料后，起草了《益阳市土地开发整理权属管理技术规范》(征求意见稿)，在2004年5月，召开了全市地籍地政工作会议，对土地开发整理权属管理试点工作进行了全面部署，要求以乡为单位，对2000年元月1日以来所有的土地开发整理项目进行一次全面清理，清理的内容作了详细规定，要求根据清理情况分为三类，一类是资料齐全、手续完善、地类清楚、面积准确、权属无争议的；二类是资料齐全、手续完善、但土地权属尚有争议的；三类是资料不齐全、手续不完善、违反规划、有地质灾害发生可能、权属争议颇大的。根据分类情况，将第一类迅速整理归档，第二类迅速调解，尽快到位，第三类要做好工作、补齐资料、妥善处理。同时，要求从5月份全市地籍地政工作会议后，所有土地开发整理项目必须实现权属的全程管理，按照《益阳市土地开发整理权属管理技术规范》进行具体操作，实践中发现问题，及时反馈，及时纠正。新立项的土地开发整理项目不能遗留权属管理问题。在实施阶段，市局技术指导组和质量监督组每个月都轮流到各区、县(市)检查指导，发现问题及时反馈和纠正。据统计，市级质量监督土地开发项目数在30%以上。
第三阶段：整章建制
要求各乡、镇在土地开发整理权属管理试点工作结束后，要根据本地项目区权属管理情况，认真总结工作经验，写好工作总结，在工作总结的基础上，向上级提交一份关于加强土地开发整理权属管理的建议书。各区、县(市)在试点工作结束后，认真分析本地项目区土地权属管理工作情况与得失，总结经验教训，提出今后加强土地开发整理权属管理工作的思路和具体措施。资阳国土资源分局在认真总结前几年土地开发整理权属管理工作经验的基础上，对中州土地复垦国家项目采取提前介入，严格程序，方案公开、群众参与、主体不变、稍作微调，界碑清楚，一次到位的方法，收到了良好的效果。益阳市国土资源局将《益阳市土地开发整理权属管理技术规范》8易其稿，每次都征求了各单位的意见，形成了大家认为比较成熟的稿件。
第四阶段：成果验收
2004年9月，结合土地登记规范化检查，对各县（市、区）土地开发整理权属管理试点工作进行了检查验收，验收表明，这项工作收到了良好的效果。安化县国土资源局通过土地开发整理权属管理试点，解决了近20宗土地权属纠纷。南县国土资源局通过这项工作，较好地处理了青树咀沙州复垦国家级补助项目的土地权属问题。并且将原县国土资源局在土地开发整理中与群众利益分配上有股份的问题得到了很好解决，还利于民，群众反映相当好。
（3）突出重点，精心打造《技术规范》这个品牌
按照湖南省国土资厅[2003]426号文件的要求，认真总结经验，制定土地开发整理权属管理工作的技术规范。用这个规范，为全国土地开发整理权属管理提供可借鉴的经验和示范。所以，试点工作的重点，是精心打造《土地开发整理权属管理技术规范》。在实践中坚持了“三个结合”。
a. 以法律、法规为编制依据，结合有关文件试图有新突破
编制技术规范，必须先吃透有关法律法规。确保技术规范“不违法”。为此，益阳市认真学习了《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关的法律法规，同时，认真研究了国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理的意见》、《确定土地所有权和使用权若干规定》、《土地登记规则》、《地籍测绘规范》等政策文件。在撰写中必须确保每条款都合法。同时，作为土地开发整理权属管理技术规范，这是个全新的东西，不可能照抄照搬法律条文，必须要有新的东西。如“开发整理国有工矿废弃地，先由县级以上人民政府无偿收回使用单位的土地使用权，开发整理成为农用地后，由县(市、区)国土资源部门通过招、拍、挂等方式，确定土地使用者(承包经营者)”。这既符合法规规定，又没有受原来文件的约束。
b. 以本地经验为编制主体，结合外地经验试图不失偏颇
该市地貌类型多样，山、丘、岗、平、湖俱全，所以在撰写技术规范之前我们5次深入各区、县(市)调查了解情况，反复聆听土地开发整理工作人员和当地群众的意见，认真总结前几年土地开发整理权属管理工作的得失，力求写出一个反映山、丘、岗、平、湖区各种土地开发整理项目都能接受的权属管理技术规范。在送省厅评审之前，已是6易其稿，基本上得到了市内各县（市、区）国土资源部门的认可。但益阳市毕竟太小了，只有1.2万多平方公里，认为其局限性是非常明显的。在省厅的帮助下，先在省直有关部门专家中征求了一次意见，再集中了全省国土系统土地开发整理的专家进行了评审，又一次征求了更多更全面的意见。之后又派人专程到新疆国土资源厅进行了学习、考察，带回了他们的经验材料，在此基础上，进行了大量的修改。所以，在这个《技术规范》中，坚持了以我为主，兼顾各方，融汇了各家的智慧和经验。
c. 以规范全面为编制重点，结合惯例试图加强可操作性
因考虑到国家试点，所以在起草《技术规范》之初，试图尽量全面规范。初稿洋洋洒洒将近2万字，把能收集的资料，能引用的条文都写了上去，在征求意见时，下面反映太繁琐，不好操作。太简单也不行，不象技术规范，人们在实际工作中无从参照。现在的《技术规范》分六篇，三十七条，约9千余字，除总则外，核心内容浓缩到五篇，即土地权属调查、土地权益分配、土地权属调整、土地权属冻结和土地变更登记，更便于操作。在有关条款中，在结合“惯例”中作了一些突破。如权属调整方案也没有提经过批准，因为这项工作没有设定批准机关，哪个机关也不会批。所以权属调整方案只强调与群众见面，公开公正，一致赞同便可。这样在实际工作中更具操作性。
参考文献：
[1] 樊志全, 土地登记理论与方法, 北京: 中国农业出版社, 2003
[2] 樊志全, 土地确权理论与制度, 北京: 中国农业出版社, 2003
[3] 叶公强, 地籍管理, 北京: 中国农业出版社, 2002
[4] 农用地定级规程, 国土资源部行业标准, 2003
[5] 农用地估价规程, 国土资源部行业标准, 2003
1
农村土地开发整理
从我国的实践来看，农村土地开发整理包括土地开发、土地整理、土地复垦等行为。
土地开发是指对农村国有和集体未利用土地，包括荒山、荒地、荒沟、荒丘、荒滩、荒水等，进行开发整治，使其达到可供农业耕作利用的行为。
土地整理是指对现有耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面以及大片农地中零星宅基地、零星城镇和工矿用地、小型水利设施、田间路、零星废弃地等，采取工程和生物等技术措施，进行综合整治的行为。其主要内容，一是调整农地结构，规整地块物理形态；二是平整土地，改良土壤；三是道路、沟渠等综合建设；四是归并农村居民点；五是复垦废弃土地；六是调整土地权属；七是改善农业生产环境，维护土地生态平衡。
土地复垦是指已利用土地目前废弃不能用、采取措施使之恢复利用的活动，包括工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，也包括因自然灾害或人为因素造成损毁、荒芜、闲置的农田和其他成片土地。
此外，农村土地开发整理还包括迁村并点移民建镇过程中的土地开发复垦活动。
土地产权、土地权利和土地权属
1.2.1 土地产权
土地产权即以土地作为财产客体的各种权利的总和，也可以说是土地财产的总称。土地产权包括土地的所有权，以及构成土地所有权权能的各种他项权利，如使用权、收益权、处置权、抵押权、赠与权、地上权、地役权等等。
土地产权有两层含义：一是法律意义，即产权的各种权利由法律予以规定，如我国城市土地属国家所有，农村土地为集体所有，土地的所有权不准买卖，土地使用权可以出让和转让等；二是经济意义，即产权关系，也就是经济利益关系，如利用土地应享有的利益，产权主体利益充分实现等。
1.2.2 土地权利
土地权利是指权利人按照法律的规定直接支配土地的权利。所谓支配就是直接对土地实施取得利益的各种行为。权利人对土地的直接支配，体现为土地权利的四项基本权能：占有、使用、收益和处分。权能是指权利人行使权利的各种可能性。
1.2.3 土地权属
土地权属是指土地的所有权、使用权及他项权利的归属。
土地所有权
1.3.1 土地所有权
土地所有权是土地所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照国家法律做出处分并排除他人干涉的权利。
1.3.2 土地所有权的四项权能
（1）占有  这是指土地所有权主体对其土地的掌握和控制。这既可以体现为所有人对土地的直接掌握，也可以体现为所有人对土地在自己力量范围内的控制。
（2）使用  这是指按照土地的性能和用途进行事实上的利用和运用。如在依法取得的土地上建造厂房，在承包经营的耕地上种植农作物等。
土地所有人可以将土地使用权通过一定的法律手续由非所有人行使，但所有人并不因此丧失对土地的所有权。
（3）收益  这是基于形式土地所有权而取得的经济收入。
（4）处分  这是决定土地在法律的命运，他最集中体现了所有权的作用。土地的处分权能是土地所有权的核心。只有土地所有权人享有最终的吃分权。而且，必须依照法律的规定行使。不得任意处分土地，不准凭借刑事处分权而买卖或以其他形式非法转让土地。
1.3.3 国有土地所有权和集体土地所有权
我国土地所有权是以社会主义公有制为前提的，包括国家土地所有权和集体土地所有权两种形式。
（1）国家土地所有权  这是国家依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权利。
国家所有的土地要根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《(中华人民共和国土地管理法)实施条例》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律法规和有关政策的规定确认。主要有城市市区的土地；农村和城市郊区中已依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征用的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城市居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。
我国宪法对国家土地所有权作了如下规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；“城市的土地属于国家所有”；农村和城市郊区的土地，由法律规定属于国家所有的，也归国家所有；此外，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用”，这些规定，确立了我国国家土地所有权的基本法律根据。
（2）集体土地所有权
集体土地所有权是农民集体依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权利。
我国1982年颁布的宪法对集体土地所有权作了如下规定：“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂”归集体所有；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。
依法确认农村集体土地所有权主体，按照《土地管理法》规定，农村集体土地有三种所有权主体形式：一是已经属于乡(镇)农民集体所有的土地，应依法予以确认。没有乡(镇)集体经济组织的，由乡(镇)政府代管，负责经营和管理；二是村农民集体所有的土地，如村管辖的公共事业用地、村办企业用地、村管理的部分荒山荒坡荒滩、农林牧渔、果园、学校、水利道路设施等土地，以及各村民小组的土地，应承认现状，依法确认为村集体经济组织所有，由村农民集体经济组织或者村民委员会负责经营、管理；三是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，由村内各级农村集体经济组织或者村民小组经营管理。鉴于有的村民小组组织形式弱化，其经营、管理可经村民小组内三分之二以上成员同意，委托村委员会监管行使其产权。
集体所有的土地主要包括两类：一是农地，包括直接用于农业（种植业、林业、畜牧业和渔业）生产以及为农业生产服务的配套设施用地；二是建设用地，主要包括宅基地，乡（镇）村企业用地，乡（镇）村公益事业用地，乡（镇）村公共设施用地。此外，集体土地还包括属于集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用土地。
1.3.4 土地所有权的主体
国有土地所有权的主体是国家，农村劳动群众集体土地所有权的主体是农民集体。除国家和农民集体外，任何组织和个人都不能成为土地所有权的主体。
1.3.5 土地所有权的限制
土地所有权是在法律规定范围内所享有的权利，其行使范围不是无限的，而是受赋予其权利的法律规定的。
土地所有权人必须在法律允许的范围内行使其权利，不得借口行使土地所有权而任意处置土地和侵犯他人的合法权益。这种限制体现为所有人在行使其土地所有权是承担的责任。如土地所有人不得买卖或者以其他形式非法转让土地，行使土地所有权时，不得破坏环境、生态平衡，危害社会生产和人们的生活。
土地使用权
1.4.1 土地使用权
土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有、使用、收益及部分处分的权利。
（1）国有土地使用权
国有土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国有土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。
国有土地使用权按取得方式可分为划拨土地使用权和出让土地使用权。
划拨土地使用权是指通过行政划拨的方式，无偿提供给土地使用者使用的国有土地使用权。出让土地使用权是指依据政府与用地人签订土地出让合同，有偿提供给土地使用者使用的国有土地使用权。
（2）集体土地使用权
集体土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对集体土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。
集体土地使用权可分为农地使用权和建设用地使用权两大类。
农地使用权包括耕地、其他农业用地以及可用于农业开发的“四荒”地使用权。目前，我国农地使用权主要以承包方式确定给集体经济组织内的农民使用，经法定程序通过后也可确定给集体经济组织以外的单位或个人使用。其中“四荒”地的使用权还可通过租赁、拍卖等方式确定给个人或单位使用。
值得注意的是，在我国许多地方，还有相当数量的集体土地处在集体所有权的直接控制之下，而没有设立集体土地使用权。这与国有土地不同，国有土地的利用只能通过具体的单位或个人实施，凡是已被实际利用的土地，都设有国有土地使用权。
1.4.2 土地使用权的四项权能
（1）占有  这是指土地使用人对土地实行控制和支配的权利。
（2）使用  这是指土地的利用和运用的权利。使用必须依照法律和合同的规定进行。
（3）收益  这是土地使用权人享有使用土地上受益的权利，即它是基于使用土地而取得的经济收入。使用人占有土地，取得使用权，其目的就是经营土地，以获得一定的收益。
（4）处分  这是指使用人以法律和合同规定转让使用权的权利。即在非所有人使用权的情况下，使用人无权决定土地的最终命运，它只能依照法律和合同的规定转让土地使用权。
1.4.3 土地使用权的主体
（1）国有土地使用权的主体  按照法律规定，国有土地使用权的主体是广泛的，经过批准，任何单位和个人，包括中外、城乡单位和个人、农民集体和农民个人都可以成为国有土地使用权的主体
（2）农民集体土地使用权的主体  按照法律规定， 有农村户口的本集体农村居民、其他如联营企业、还乡城市居民建住宅、五荒地拍卖、承包农地等可允许非本集体单位和个人去的使用权。
1.4.4 土地使用权的限制
我国土地使用权一般从适用范围、使用条件、程序和使用年限等方面运用法律的手段加以限制。我国对土地使用权所作的限制是从既维护国家利益、社会效益，又使土地使用人有利可图的原则出发，实事求是地加以规定的。
土地承包经营权
土地承包经营权是指承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。
农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为三十年。国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营的期限由承包合同约定。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。根据土地利用总体规划和土地开发整理规划实施的需要，调整置换土地。调整承包地或由本集体经济组织以外的单校或个人承包经营的，须经村民(或村民小组)会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。在符合土地利用总体规划和土地用途管制要求的前提下，坚持土地所有权与土地使用权、承包经营权相分离的原则，采取多种实现形式，明确土地使用权，将土地承包权稳定在农户，在农户自愿的基础上，适当集中土地承包的经营权，实行土地的适度规模经营。
土地他项权利
土地他项权利是指在确定了他人所有权和使用权的土地上保留的其他利用土地方面的权利，即建立在他人所有或使用的土地之上与土地所有权、使用权有关的其他各项权利或限制条件。在我国，土地他项权利是泛指土地所有权和土地使用权以外的各种土地权利，如抵押权、租赁权、地役权、耕作权、借用权、空中和地下权等。
土地确权
土地确权是确定土地权属的简称。狭义的确定土地权属，仅指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属，即土地所有权、使用权和土地他项权利归谁所有。广义的确定土地权属，是指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利，不仅包含土地确定土地所有权、使用权和土地他项权利的主体，而且包含确定土地所有权、使用权和土地他项权利的客体和内容。由于具体的土地所有权、使用权和土地他项权利总是主体、客体、内容三者的统一体，所以确定土地权属更多地采用广义上的概念，即确定土地权属就是指确定土地所有权、使用权和土地他项权利。
土地登记
土地登记是指国家依法法定程序将土地的权属关系、用途、面积使用条件、等级、价格等情况记录于专门的册簿，以确定土地权属，加强政府对土地的有效管理，保护权利人对于土地的合法权益的一项重要法律制度。
地籍测量与地籍管理
1.9.1 地籍
地籍中的地是土地，籍是等级基本情况及隶属关系的簿册，所以地籍是指记载土地位置、界址、数量、质量、用途（地类）和权属关系等基本情况的簿册。
1.9.2 地籍测量
地籍测量是测定土地及其上附着物（房屋及其他构筑物均属土地上的附着物）权属界的位置、形状、面积并反映其使用状况的主要目的的测量工作。
1.9.3 地籍管理
地籍管理是指国家为了取得有关地籍资料和为了全面研究土地权属、自然和经济状况而采取的以土地调查、土地登记、土地统计、地籍档案工作等为主要内容的行政措施。
1.9.4 地籍档案管理
地籍档案管理是对地籍管理工作中直接形成的具有保存价值的历史记录，包括文件、图册、图像资料等，进行收集、鉴定、整理、保管、统计、编码和提供利用等多项工作的总称。地籍档案是地籍管理各项工作成果的归宿，并为地籍管理各项工作提供参考依据，同时也是向社会权威的地籍信息资料的窗口。
土地质量和土地生产能力
土地质量是指土地满足生物需要的优劣程度。在土地评价中，是指由明显影响土地对特定用途适宜性的一组土地特性所组成的综合属性。
土地生产力是指作为劳动对象的土地与劳动力和劳动工具在不同的结合方式和方法下所形成的生产水平和产出效果。
土地生产能力是指反映土地生产性能的一个综合性指标，包括已实现和生产力和将来可能实现的生产力。
2 土地开发整理权属管理相关技术方法
地籍测量
2.1.1 地籍平面控制测量
地籍平面控制网是为初始地籍细部测量和变更地籍测量而布设的平面测量控制网。地籍平面控制在精度上要满足测定界址点坐标精度的要求；在密度上要满足辖区内地籍细部测量的要求；在点位埋设上要顾及日常地籍管理的需要。
平面控制测量应尽量采用国家统一坐标系，即高斯—克吕格三度带平面直角坐标系统。条件不具备的地区可采用地方坐标系。面积小于25km2，且联测困难的县、镇也可采用任意坐标系。但条件具备时，应与国家坐标系统或地方系统进行联测，以利与其他测绘成果相匹配。地籍平面控制测量可分为基本控制与图根控制两个层次。
基本控制包括国家大地点，一、二级小三角网控制点、导线点或相应等级的GPS控制网点。图根控制亦即地籍图根控制，是在基本控制基础上发展布设小三角点、导线点和各种交会点作地籍测量图根控制点。
地籍控制网的布设，应遵循从整体到局部，由高级到低级分级控制的准则。具备条件的城镇最好布设全面网，以保证地籍测量的整体性，条件不具备的地方，应当能将首级控制网一次全面布设成功。图根控制加密可视地籍测量的需要，分批、分期加以布设。
各等级地籍平面控制网、点，根据城测区规模均可作为首级控制。测区面积与所需要的首级平面控制等级可参见表2.1。
表2.1  首级平面控制等级测区面积
测区面积（km2）
10~50
2~10
2
首级平面控制等级
四等国家网或相应的导线网
一级小三角网(锁)、一级导线(结点或网)
二级小三角网(锁)、二级导线(结点或网)
地籍总是的技术精度要求是：①四等网中最弱相邻点的相对点位中误差不得超过5cm，四等以下平面控制网最弱点（相对于各网的起算点）的点位误差在1：500的测图区不超过5cm。②导线作首级控制的，钢尺量距一级导线相对闭合差为1/10000，二级导线全长相对闭合差为1/7000；图根导线中一级图根全长相对闭合差为1/5000，二级图根导线全长相对闭合差为1/3000。
由于地籍测量对界址点点位精度要求高，在布设地籍测量平面控制时要注意以下几点：
（1）地籍控制点要有足够的密度  每幅地籍图内要有两个以上的埋石控制点。图根控制点的密度既要顾及测图比例尺精度，又要保证从测站点到界址点的量距长度不大于50m（使用光电测距仪时长度可适度放宽）。特别在街道网稠密的城区，平面控制网点的距离还要小些，这些都决定了地籍控制点的密度明显高于普通地形测量控制点密度。为满足地籍测量的要求，控制点的最小密度参见表2.2。
表2.2  地籍测量控制点最小密度
测图比例尺
点数/幅
点数/km2
1：500
1：1000
1：2000
9
12
16
144
48
16
（2）地籍平面控制网要有足够的图形强度  各等级控制的布设应符合下列要求：
a. 首级网应布设为近似等边三角形的网（锁），三角形内角一般在30~120°。
b. 当三角网（锁）估算精度偏低时，应适当加测对角线或增设起始边以提高其精度。
c. 加密网应彩插网（全插网、附接网和插锁）或插点（交会插点、图形插点）的方法，一、二级小三角可布设形成线形锁形式。
d. 一、二级导线可沿测区外围和主要街区布设，其图形可布设成单线、单结点和多结点网等形式。导线做首级控制时，应布设多边形格网。
2.1.2 地籍细部测量
（1）细部测量的方法比较
地籍细部测量有别于地形测量。地形测量的主要任务只是测绘地形图，地籍细部测量包括测定界址点位置、制作地籍图、求算宗地面积和制作宗地图四个内容。这四方面的任务都是土地管理所必须的。准确地测定宗地界址点是管理土地产权的基本保证；地籍图是管理土地的重要工具；宗地面积的大小在土地交易中直接影响着土地的收益；宗地图是土地证的附图和宗地档案的附图。这些都是地籍细部测量的成果，这些成果经审核依法登记后，具有法律效力。
地籍细部测量方法有解析法、部分解析法和图解勘丈法三种。这三种方法的主要区别在于测量界址点所采用的方法不同。
从技术上来讲，解析法的特征在于：所有界址点都用实测元素按公式计算其坐标；部分解析法的特征在于：只有部分界址点（通常是街坊外围的界址点以及大单位的界址点）是用实测元素，按公式计算其坐标，其余界址点位依靠勘丈值确定；图解勘丈法的特征在于：不测界址点坐标，界址点位靠实丈距离确定。
（2）界址点测定的要求
测定界址点的位置有两种方法，即解析法和勘丈法。
解析法测定界址点位置是利用实际勘丈数据（角度、距离），按公式计算界址点的坐标。按使用公式的不同可分级坐标法、截距法（或插点法）、距离交会法（即测边交会法）、前方交会法以及测定临时测站坐标的方法等。
勘丈法是指利用界址点与其邻近地物点的相关距离、相临界址点间距等勘丈值（也称栓距），确定界址点在实地位置的方法。界址点可采用大平板仪测绘法、经纬仪配合小平板测绘法，但测站至界址点的距离用检验过的皮尺丈量。界址点测定的精度参见表2.3。
表2.3  界址点精度指标及使用范围
类 别
界址点对邻近图根点点位误差(cm)
界址点间距允许误差(cm)
界址点与邻近地物点关系距离允许误差(cm)
适  用  范  围
误 差
允许误差
一
二
±5
±7.5
±10
±15
±10
±15
±10
±15
城镇街坊外围界址点及街坊内明显的界址点
城镇街坊内部隐蔽的界址点及村庄内部界址点
注：界址点对邻近图根点点位误差等系指用解析法勘丈界址点应满足的精度要求；界址点间距允许误差及界址点与邻近地物点关系距离允许误差系指各种方法勘丈界址点应满足的精度要求。
（3）数字地籍测量
数字地籍测量是一种先进的地籍测量技术和方法，即对地籍要素实施数字化采集，也就是把地籍测量的资料以数据的形式输入到计算机，通过计算机处理，或存储或经转换加工后按用户的要求以地籍图、宗地图或表、册的形式输出，提供应用。通过地籍测量的过程也就建立起测区范围的相应地籍信息库。
与一般的地籍测量相比数字地籍测量速度快、精度高、解脱大量人工劳动，而且重视度高。它充分发挥了计算机处理能力强、速度快和准确的优势，也避开了手工展点、绘图等繁杂且易导入差误的工序，测量成果的精度明显提高，而输出的成果可按需要而定。由于图形信息和属性信息都存在相应的库，相互又融成一体，因而便于查询，为社会服务。
数字地籍测量的过程基本上不再区分作业、内业，已融成一体。
目前已有许多数字地籍测绘系统投入实际应用。如南方测绘仪器公司的CASSA.O地形地籍成图软件、武汉瑞得的RDMS数字测图系统。
2.1.3 地籍图及宗地图的制作
（1）地籍图的内容
地籍图的内容：除了作为图件的必要数字要素外主要有：各级行政界限，测量控制点，区、街道、街坊编号和宗地编号，宗地界址点及界址线，街道名称，门牌号码，单位名称，河流、湖泊及其名称，必要的建筑物，构筑物，地类号、宗地面积等。
（2）地籍图的制作
绘图材料选用厚度为0.07~0.01mm，经过定型处理，变型率小于0.2‰的聚酯薄膜，图幅幅面为40cm×50cm的矩形图幅，或50cm×50cm的正方形图幅，图幅号按图廓西南角坐标编码；X坐标在前，Y坐标在后，中间矩线连接。当测区已有相应比例尺地形图时，地籍图的分幅与编号方法亦可沿用原地形图的分幅与编号。
地籍图的成图方法依测量方法之不同而有所不同；用解析法测量时，可以解析界址点坐标为基础，参照宗地草图展绘地籍图。随着计算机科学的发展和广泛应用，计算机绘制地籍图已开始在我国的土地管理中运用。由于在解析法测量时常常采用一些电子记录手簿，这些野外记录下的数据为计算机成图及日常管理提供了最基本的资料。
部分解析法以街坊为单位进行，以街坊外围界址点和部分内部界址点坐标或具有控制作用的解析坐标为控制点，并依据宗地草图实量数据装绘地籍图。装绘地籍图。装绘可按先外部，后内部的原则；先规则形宗地，后不规则形宗地的次序进行。在若干个控制点装入宗地时，需要首先检查各相邻控制点间的距离与装入宗地边长和之差是否符合精度要求，只有在满足精度要求，并将误差分配后，才能继续进行地籍图的装绘。
装绘宗地图不可避免地会产生方向偏差，因此首先需要在宗地勘丈中土分注意并保证宗地图形精度。在装绘时，对产生的闭合差要进行计算。闭合差小于限差时，可根据闭合差的大小、方向，调整距离及直线方向，消除闭合差；闭合差超过限差时，必须进行认真查对，必要时应到现场实地复核改正。
用图解勘丈法测量时，利用近期大比例尺地形图。根据宗地草图实丈数据、地籍调查表内的有关数据并舍去地形图上与地籍无关的内容后汇编地籍图。在作业时，首先要纠正原地形图图纸变形，在地形图上修正街坊外围点的位置；然后实地丈量街坊外围边长，以此第二次改正图上街坊外围点的位置；再用薄膜透绘改正后的街坊外围的几何图形；最后依各宗地的宗地草图实量数据装绘街坊外围的权属界址点及内部宗地界址点，而后成图。这种方法虽然成图快，但其主要缺点是精度低。
地籍原图的精度要求是：依勘丈值装绘成图时，相邻界址点间距、界址点与邻近地物点之间距离的误差图上最大不得超过0.3mm。依其他方式成图的上述距离误差图上不得超过0.3mm。宗地内部与界址边不相邻的地物点，不论采用何种方法勘丈，其点位中误差不得大于0.5mm；邻近地物点距离中误差图上不得大于0.4mm。内图廓长度误差不得大于0.2mm；内图廓对角线误差不得大于0.3mm；方格网误差不得大于0.1mm。
（3）宗地图绘制
宗地图是土地证书和宗地档案的附图，它应是描述宗地位置、界址点、界址线及相邻宗地关系的真切记录。其内容包括：本宗地的地籍编号、地类号、宗地面积、界址点及其编号、丈量界址边长值、所在图幅号、邻宗地的地籍编号、邻宗地间的界址线段、建筑物、构筑物、比例尺、指北方向、绘图员和审核员及日期等。宗地图可根据基本地籍图进行蒙绘，或用缩放、复制或机助制图等方法，并经整饰校核获得。
2.1.4 宗地面积的求算
（1）量算的基本方法
面积量算是地籍调查勘丈的重要内容，是获取宗地面积和土地分类面积的重要步骤。根据地籍调查对面积量算精度的要求，选用适当的方法。面积量算基本方法与土地利用现状调查中的基本方法相同。
地籍测量的方法存在着解析法和图解法等方法上的区别，不同方法为测算面积提供了不同的基础条件。根据基础条件不同应选取不同方法。
（2）量算中的控制和限差
①用全解析法进行地籍测量的应充分应用解析测量所求得的角界址点、坐标值，采用下列解析法（或称坐标法）公式计算面积：
或者
式中：P——宗地面积（m2）；
Xi，Yi——宗地第i个界址点坐标值（m）；
n——宗地界址点个数。
运用解析法求算无需分级控制。
②用部分解析法测量的应先利用已知的街坊界址点的坐标，运用解析法公式计算街坊总面积，用街坊总面积作为本街坊内量算宗地面积的控制。街坊内各宗地面积之和与街坊总面积之相对误差应小于1/200。在允许误差范围内可按面积比例平差，得到平差后的各宗地面积。
如果街坊中有个别宗地因形状规正其面积完全是实测数据计算而得，则该图形不参加平差。
③用图解法完成地籍测量的地方，所有面积量测工作均在图上进行。量测用的图件应当是聚酯薄膜原图。若在其他材质的图上量测，必须考虑图纸变形并予以改正。
量算宜采用二级控制：以图幅理论面积为首级控制，实现对图内各街坊面积的控制，各街坊面积之和与图幅理论面积之间的闭合差应小于±0.0025p0（p0为图幅理论面积）。在允许范围内，按面积比例平差；用平差后的街坊面积，实现对街坊内各宗地面积的控制，该级的闭合差的相对误差应小于1/100。
凡用图解法量算面积时，均应在地籍图上独立量算两次，其限差 ΔS应
式中：P——量算面积（m2）；
M——地籍原图比例尺分母。
解析坐标法、实丈几何图形法也应独立计算两次。
（3）宗地面积汇总
在检查原始面积量算成果无误的基础上，编制以街道为单位的宗地面积汇总表并将宗地面积注记到原图上。在宗地面积汇总基础上，逐级编制城镇土地分类统计表。
土地质量评价
2.2.1 准备工作
2.1.1.1 编制土地质量评价任务书
（1）开展土地质量评价的区域，由本级人民政府土地行政主管部门组织编制土地质量评价任务书经论证后报上级土地行政主管部门备案。
（2）土地质量评价任务书内容包括：
a. 土地质量评价区域和范围：
b. 土地质量评价工作程序及方法：
c. 土地质量评价工作所需的技术资料和基本图件：
d. 土地质量评价工作的组织领导：
e. 土地质量评价工作的人员，时间安排、经费预算：
f. 土地质量评价成果要求：
2.1.1.2 表格准备
根据具体区域土地质量评价的工作需要进行工作表格准备。表格格式参见规程附录A(标准的附录)，
2.1.1.3 图件准备
根据评价工作需要进行图件准备。按照本规程7．1条要求准备编制各级成果图所需的工作底图和资料图。包括：土地利用现状图、土壤图、地形图、土地利用规划图、其它图件。
2.1.1.4 资料收集
（1）农用地自然条件资料
a. 气候：平均温度、积温、降水量、蒸发量、无霜期、灾害气候等因素；
b. 水文：水源类型 (地表水．地下水)、水量、保证率、水质；
c. 土壤：土壤类型，有机质含量(表层土壤，耕地指耕层有机质)、土壤质地(表层土壤．耕地指耕层质地)、土层厚度(土壤A和B层的厚度)、土壤盐碱状况、土壤污染状况、土体构型，障碍层次数量、主要障碍层的厚度及埋深、土壤侵蚀状况土壤风蚀与水蚀状况)、土壤养分状况(表层土壤，耕地指耕层土壤的养分状况)、土壤污染状况，土壤保水供水状况、土壤中砾石含量等；
d. 地形：地貌类型(山地、丘陵、平原等)、海拔、坡度、坡向、坡型、地形部位(在坡的上部、中部、厂部)；
e. 农田基本建设情况：灌溉条件、排水条件、田间道路条件、田块大小及平整度等。
（2）农用地利用条件资料
主要农作物的面积，单产．总产的统计资料、土地利用条件样点基本情况资料、农业生产实测资料农业技术实验资料等。
（3）农用地经济条件资料
人均耕地，亩均资金投入、亩均纯收益、农民人均收入、农村道路网分布、道路级别标准距区域经济中心距离、耕作距离、田块分散程度等、
（4）其他资料
农业区划资料  土壤普查资料、土地利用现状调查资料、土地利用规划、上地利用变更资料、农业统计资料、当地市场价格资料等。
（5）农用地分等资料
已完成农用地分等工作的，需收集农用地分等基础资料汇编、中间成果及最终成果资料。
2.1.1.5 资料初步整理
（1）资料核实
用于土地质量评价的资料数据必须严格核实，要求计量单位统一、来源可靠、无显著异常，对明显不符合实际的和特殊的极值要予以剔除。农用地利用条件、农用地经济条件资料必须是最近三年的数据和实测数据。
（2）初步整理
a. 现有资料数据要根据性质、来源和初步分区，统一编码、分类；
b. 对不全、不可靠的现有资料要作好记录，以便外业补充调查时予以弥补。
2.2.2 确定评价指数
评价指数是农用地级别划分的基本依据，本规程给出了因素法、修正法、样地法三种确定评价指数方法，开展土地质量评价时可根据当地情况选择使用。
2.2.2.1 因素法
（1）确定评价因素体系及权重
土地质量评价的因素是指对农用地质量差异有显著影响的自然因素、区位因素及社会经济因素，某些因素可分解为多个因子，构成因素体系。权重反映评价因素及其因子对土地质量的影响程度。
①评价因素选择原则
a. 主导因素原则。评价因素选择，首先要选对某种土地利用方式(如标准耕作制度)起主导限制作用的因素。即选取本地区对土地级别影响较大的主导因素，突出主导因素，数量不宜过多。
b. 差异性原则。评价因素对不同区位的影响应有较大的差异，因素因子指标值有较大的变化范围。
c. 相对稳定性原则。所选取的因素要有相对稳定性，尽量避免选取易变因素。
d. 可行性原则。土地质量评价工作的深度应与当地所拥用的资料的技术水平相协调，应根据当地条件，尽量从现有资料(如土壤普查、土地利用现状调查、农业区划等)
中选取评价因素，如需要，也可作必要的野外补测工作。
②评价因素及权重确定方法
因素及权重的确定应选用特尔斐法、因素成对比较法、层次分析法等方法中的一种或几种进行综合分析论证。具体方法参见本规程附录B。开展土地质量评价的地区可根据当地实际情况，对附录A中表A]给出的评价因素加以筛选或补充。
（2）编制评价“因素～质量分”关系表
“评价因素一质量分”关系表是根据各评价因素对农用地质量影响程度不同，对其指标值进行分级，并给出相应的质量分。
a. 因素质量分的确定要建立在因素与土地质量相关研究的基础上；
b. 因素质量分与土地质量的优劣呈正相关，即土地质量越好，质量分值越高，反之，质量分越低；
c. 质量分值体系采用百分制：
d. 作用分值只与因素的显著作用区间相对应。
e. 因素作用分值处理尽可能模型化。
（3）评价资料整理与量化
①评价因素资料整理
a. 检查所选择评价因素的资料齐备状况，资料不足时，需要进行外业补充调查。
b. 将评价因素因子资料数据(样点数据、中心点及影响范围数据、中心线及影响范围)标注在工作底图上。工作底图应与评价单元图比例尺一致。
②评价因素因子指标量化
根据评价因素对农用地级别的影响方式确定量化方法。
a. 面状因素是指该评价因素指标的优劣仅对具备此指标的地块有影响，不对其他农用地的级别发生影响，如土壤质地。面状因素是非扩散性因素，量化方法采用最大最小值法或均值度法；
b. 线状因素是指评价因素指标的优劣不仅对具备此指标的地块有影响，还对其相邻的平行于该评价因素因子中心带的农用地产生相同的影响，如交通条件。线状因素是平行扩散性因素，随着距离的增加，其影响强度按一定规律减弱，量化方法常采用直线衰减法；
c. 点状因素是指评价因素指标的优劣不仅对具备此指标的地块有影响，还对其周围农用地的级别产生影响，如农贸中心。点状因素是同心园扩散性因素，量化方法常采用直线衰减法；
d. 对于有交叉影响的因素因子，如农贸中心、道路等，需要进行功能分割或衰减迭加处理。
指标的量化方法详见附录B。
（4）外业调查
①工作内容
a. 对一些难以通过各业务部门直接获取的因素因子资料，采用实地调查的方法收集。
如农村土地投入产山样点资料、农田水利状况、区位交通状况等资料：
b. 对个别现势性较差的资料进行校核修止，如利用土壤养分监测样点资料修正土壤普查养分资料；
c. 收集当地农民或熟悉情况的农技人员对农用地质量的经验评价结果，用于农田投入。
产出调查样点的辅助选取和与评价成果的相互校验。
②一般要求
a. 外业调查的原则、方法、程序精度要求见附录D；
b. 根据评价任务书的要求确定调查内容；
c. 突出土地质量状况调查，特别对土地厚度和养分状况等因素的调查；
d. 突出农田水利状态和田间交通状况的调查；
e. 完成农用地分等定级的区域，外业调查要尽量使用分等调查成果，减少野外工作量。
（5）编制因素分值图
评价因素分值图按照相对值法编制，编制时尽可能采用现有资料，如果现有资料不足或精度不够，需进行外业补充调查后进行编制。
①采用与土地质量评价单元图同比例尺的素图为工作底图：
②根据现有资料整理出的评价因素分值，标注在工作底图上；
③将外业补充调查资料获得的评价因素分值，标注在工作底图上：
④在图上标注其它上图要素，如图名、图例、图号等。
⑤因素因子分值图可用计算机系统生成。
采用计算机系统为辅助手段进行土地质量评价时，将呈点、线状分布的评价因素因子位置数字化到工作底图上，并输入因素因子的功能分、服务半径及衰减公式。将现状评价因素因子的各指标区域数字化到工作底图上，并相应输入各指标区域的作用分。系统直接计算或读取因素因子对单元中心点的作用分，并分因素因子勾绘作用分值图并存储于系统内，输出典型区域内各因素因子的作用分值图。
（6）划分评价单元
评价单元是评价指数测算的基本空间单位。其基本要求是单元内土地质量相对均一、单元间有较大差异
①评价单元的图件要求
按前面所规定选取工作底图，划分并编制评价单元图。
②评价单元划分方法
a. 叠置法
将同比例的土地利用现状图与地形图、土壤图叠加，形成的封闭图斑即为有一定地形特征、土壤性质和耕地类型的评价单元。若图斑小于最小上图面积则应进行归并，叠置法适用于土地利用现状类型、地貌类型较复杂的地区。
b. 地块法
以底图上明显的地物界线或权屈界线为边界，将主导特性相对均一的地块，划分为土地质量评价单元。也可直接采用土地利用现状图中的图斑作为地块单元。地块法适用于所有评价类型和地区。
c. 网格法
用一定大小的网格作为评价单元。网格大小以能基本区别开不同特性的地块为标准，可采用固定网格，也可采用动态网格。
网格法划分评价单元适用于评价因素及权属单位空间变化不明显地区，并适合采用计算机技术辅助评价的情况。
d. 多边形法
将所有评价因素分值图进行叠加，最终生成的封闭多边形即为评价单元．此方法适合采用计算机技术进行土地质量评价的地方。
③确定评价单元边界
a. 不同地貌部位的土地不划为同一单元，山脉走向两侧水热分配有明显差异的不划为同一单元，地下水、土壤条件、盐碱度等土地因素指标有明显差异的不划为同一单元；
b. 单元内同一主要因素的分值差异不超过100／(N+1)，其中N为级别数。
c. 土地评价单元边界不跨同一地块边界；
d. 单元边界尽量采用：控制区域格局的地貌走向线和分界线；河流、沟渠；道路、堤坝等线状地物和有明显标志的权属界线。
（7）计算单元因素分值
将评价单元图叠置在评价因素分值图上，选择以下方法对单元内评价因素分值进行取值和计算。
a. 以评价单元所包含的因素等分线平均值代表单元分值。
b. 以评价单元跨越的不同分值区的面积加权平均分代表单元分值。
c. 以评价单元几何中心点的分值代表单元分值。当面积较大时，不采用此方法。
d. 以评价单元各转折点、明显变化点的平均值代表单元分值．
e. 综合运用上述方法，计算分值。
f. 采用计算机系统为辅助手段进行土地质量评价时，呈点、线状分布的评价因素分值由相应因素对单元中心点的作用分值按相应衰减公式直接计算，面状因素分值则直接读取中心点所在指标区域的作用分值。
（8）计算评价指数
评价指数的计算可以用评价因子分值直接计算，也可以先将评价因子综合成评价因素分值后，再计算评价指数。评价指数计算方法主要有：
①加权求和法
计算公式为：
其中：Hi为第i个评价单元的评价指数；i为评价单元编号；j为评价因素因子编号；wj为第j个评价因素因子的权重；fij为第i个评价单元内第j个评价因素因子的分值。
②几何平均法
计算公式为
其中：Hi为第i个评价单元的评价指数；i为评价单元的编号；j为评价因子编号；n为运算符；fij为第i个评价单元内第j个因子的分值，n为评价因子个数。
③限制系数法
当某地评价因素对土地评价存在强限制性时，可选择限制系数计算法，计算公式为：
式中：Hi为第i个评价单元的评价指数；i为评价单元的编号㈠为强限制性评价因素编号：K为非限制因素编号，巧为强限制性评价因素分值；fik为第i个评价单元内第k个非限制性因素的分值：k非限制性因素的权重。m为强限制因素个数。
2.2.2.2 修正法
（1）确定修正因素
①修正因素选择范围
修正因素是指分等因素之外需补充选取的，在评价范围内具有明显差异，对农用地级别
有显著影响的因素。参选修正因素包括：
a. 土地区位条件：主要包括农贸中心影响状况和交通状况两个方面：
b. 耕作便利条件：主要包括耕作距离、田间道路和田块形状等；
c. 土地利用状况：利用现状、利用方式、经营效益、土地利用集约度等；
d. 其他因素。
②确定修正因素
应用特尔斐等方法对参选修正因素进行筛选和补充，综合分析初步确定修正因素。确定修正因素时应突出土壤条件、农田水利设施状况、区位条件对级别的影响。
（2）资料整理与量化
①现有资料初步整理
主要整理评价区域农用地分等资料，包括分等时收集的各种基础资料、分等中间成果及最终成果等。整理的主要内容为
a 根据评价需要，对现有资料进行复核、分类、分析论证。
b. 对不全、不可靠的现有资料作好记录，以便外业补充调查时予以弥补。
②修正因素资料整理与量化
土地质量评价修正因素资料的整理与量化方法与土地质量评价资料整理与量化一样。
（3）外业调查
a. 在整理区域内必须设置取样点，进行农用地土壤质量、农田水利设施、交通条件和农用地利用水平、经济水平等的全面调查，评价成果必须反映区域内农用地质量差异性。
b. 土地质量评价外业调查应根据质量评价要求，补充调查相应的修正因素资料。
（4）编制修正因素分值图
a. 采用与土地质量评价单元图同比例尺的素图为了作底图。
b. 将现有资料整理出的评价修正因素分值标注在工作底图上。
c. 将外业补充凋查资料获得的评价修止因素分值标注在工作底图上。
d. 标注其它上图要素，如图名、图例、图号等。
e. 编制评价修正因素分值图可先编制出评价因子分值图，再综合成评价修正因素分值图。
f. 评价修正因素分值图可用计算机系统生成。
（5）划分评价单元
划分评价单元可在农用地分等定级评价单元图基础上进行，也可按照前述土地质量评价单元划分的方法进行。
（6）计算单元修正因素作用分值
将评价单元图叠置在评价修正因素分值图上，对单元内评价因素分值进行取值和计算。
（7）计算修正系数(kji)
修正系数反映了修正因素在评价范围内相对变化程度，可用下式进行计算：
式中，j为第j个修正因素(j=1，2，3)；kij为第i个单元第j个修正因素修正系数;Kji为第i个单元第j个修正因素分值：Ki为反映区域内第j个修正因素平均作用分值；i为区域内第i个单元。
（8）编制修正系数等值区图
根据修正系数计算成果，把数值相同的相邻单元进行归并，形成离散化的修正系数等值区图。
（9）计算评价指数(Hi)
①
式中片，为第i个评价单元的评价指数，Gi为第i个单元所对应的分等指数，Pkji表示第i个单元j个修正系数连乘运算。
②
式中，Hi为第i个单元的评价指数；Gi为第i个单元所对应的分等指数；wj为第j个修正因素的权重，kij为第i个单元第j个修正因素修正系数。
2.2.2.3 样地法
（1）样地法评价的内容与程序
样地法土地质量评价的内容与程序见图2.1。
准备工作
整理区内土地质量评价单元的划分
设置土地质量评价的标准样地
确凿土地质量评价的因素
编制质量评价因素分级与加（减）分规则表
计算整理区内全部质量评价单元的评价指数
确定整理区内土地质量评价标准
整理区内土地质量排序
质量评价结果
是否符合实际？
成果验收
图2.1  整理区内土地质量评价的内容与程序
（2）划分评价单元
开发整理区内衣用地评价单元划分，以土地利用现状图中农用地的图斑为基础，参考同一区域的气候、土壤、地形、水文地质等相关资料，进行综合确定。
评价单元的划分以乡级行政区为单位进行，评价单元不跨越乡级、村级行政界线。
土地质量评价单元图的比例尺与土地开发整理项目现状图和规划图的比例尺一致，一般在1：1000-1：10000之间。
评价单元确定之后，要在开发整理区内统一进行编号，以整理区片为单位进行登记，登记的内容有单元编号、面积、权属性质、作物类别、产量水平以及标准粮水平等。
（3）设置标准样地
土地质量评价的县级标准样地是指：在开发整理区内，当技术与管理水平一定或处于当地的平均状况时，从大宗作物产量水平属于最高范围的一类土地中选取的若干个评价单元．
a. 每个整理区片设置一个标准样地。设置中，应选择整理区片内农业生产条件最好的评价单元作为标准样地，一般地，标准样地的现实生产力水平在整理区内最高。
在评价时，各个整理区片的标准样地直接用于与其他评价单元进行比较，因此分布在各整理区片内的标准样地也可以称为比照样地。
d. 选作为标准样地的评价单元要在附录A表A5中注明。
e. 选定的标准样地按附录A表A6的格式进行登记。
f. 确定为标准样地的评价单元，要拍摄其典型地段的景观照片、土壤剖面照片。
g. 在土地质量评价单元图上，注明哪些农用地分等评价单元是标准样地及其典型地段的坐标。
（4）确定土地质量评价因素
①评价因素的确定原则
a. 选作为土地质量评价的评价因素，其性质在开发整理区内的评价单元之间应有显著的变异。
b. 评价因素要因作物而异，在县内要按照大宗作物，每种作物列一张评价因素表；或先进行作物分类，每一类作物列一张评价因素表。
②评价因素的确定方法
土地质量评价因素的确定，开展土地质量评价的整理区域可根据当地实际情况，从表2.4中选取。当表2.4中的因素不能满足需要时，可以补充。
③评价因素特征值的调查
a. 调查的原则、方法、程序、精度要求。
b. 调查应根据表2.8和表2.9的内容，逐乡镇、逐个评价单元、逐个评价因素进行。调查中首先从已有的土地利用、土壤、地形地貌等资料中查取，并将结果填入表2.8和表2.9的相应位置。当已有的资料不能满足要求时，要进行野外补充调查。如表2.8中的第一个单元的评价因素1是灌溉保证率，其特征值为60％，则将该数值填入相应的位置。其余的各项内容的填写方法相同。
c. 调查要突出对现实生产力水平的调查，要收集评价单元最近3年的产量数据，有条件的地方要尽量使用实测产量数据，填入表2.8和表2.9的相应位置。
（5）编制评价因素分级与加(减)分规则表
①土地质量评价因素分级
确定评价因素分级的数目以及分级的上限和下限有两种方法：
a. 根据试验或实测资料，在土地质量评价地区建立评价因素变异与农作物产量水平变化之间的函数关系，再确定评价因素分级的数目以及分级的上限和下限。
b. 用经验的方法确定评价因素分级的数目以及分级的上限和下限。
开展土地质量评价的土地开发整理区，要根据当地实际的因素变异对农作物产量的影响情况，对评价因素进行分级。无论采取何种方法，因素分级数目以3-6级为宜。
②标准样地记分规则表编制
a. 开发整理区内，表2.9中的第1号标准样地最好，分值定为县内的最高分100分。
b. 将100分分配给各个评价因素，方法是根据土地质量评价区域的实际情况，按照当地影响农业生产的主导因素确定，如在半干旱地区，灌溉保证率可能是决定性的因素，这时，在总分100分的条仆下，有10个评价因素，灌溉保证率的最高分值可以给20分或更高，见表2.10。
c. 开发整理区内其余乡镇的标准样地，即表2.9中的第2号以后的标准样地的评价因
素的分值的确定，可以根据评价因素的分级情况，将它们的因素特征值与第1号标准样地的相应因素特征值进行比较后确定，如果在比较的过程中发现第1号标准样地的土地综合特征不及其他扩个乡镇的标准样地，这种情况下就需要调整标准样地的编号。
d)  开展土地质量评价的土地开发整理区，应按照表2.10的格式，编制完成当地的标准样地记分规则表。
③编制评价因素加(减)分规则表
当全部评价因素都分为六级时，各个因素每个级别的加(减)分量的确定，有两种方式：
一是采用等差方式进行，一级不减分，从一级到六级，每个级之间的级差都是1分，见表2.11中的土层厚度。
二是根据土地质量评价区域的特点，以非等差方式进行减分量的确定，见表2.11中的坡度因素。
特别要注意：
a. 开展土地质量评价的土地开发整理区，要根据当地实际的因素变异对农作物产量的影响情况，确定评价因素各级别的减分量。
b. 开展土地质量评价的土地开发整理区，应按照表2.11的格式，编制各评价因素的加(减)分规则表。
c. 一种大宗作物(一类作物)应单独编制一个加(减)分规则表。
（6）计算评价单元的评价指数
①计算评价单元各评价因素的加(减)分
将表2.8中评价单元各评价因素的特征值与表2.10相应土地开发整理区片标准样地的因素特征值对比，如果评价单元某个评价因素的特征值优于标准样地，则加分，反之，则减分。
如表2.8中的1号评价单元的评价因素灌溉保证率为60％，差于表2.10中相应的1号标准样地的特征值，确定要减分，减分的数值从表2.11中可见，灌溉保证率为60％时为三级，要减5分，填入表5。
再如表2.8中的1号评价单元的评价因素土层厚度为150厘米，优于表2.10中相应的1号标准样地的特征值，确定要加分，加分的数值从表2.11中可见，土层厚度150厘米时为一级，要加1分，填入表2.8。
同样的方法，可以计算评价区域全部评价单元各评价因素的加(减)分值。
②计算评价单元的评价指数
评价单元的评价指数计算方法为：
式中：Hi为第i个评价单元的评价指数，F为第i个评价单元所在土地开发整理区片相应标准样地的分值(标准样地的分值见表2.10)，aji为第i个评价单元内第j个评价因素的加(减)分值(aij轧的数值见表2.8)。
级别划分与校验
2.3.1 初步划分农用地级
农用地级别应根据单元评价指数值，采用等间距法、数轴法、总分频率曲线法进行土地级别的初步划分。
a. 等间距法。按照评价指数，采用相同间距划分级别。
b. 数轴法。将评价指数标绘在数轴上，选择点数稀少处作为等别界限；
c. 总分频率曲线法。对评价指数进行频率统计，绘制频率直方图，选择频率曲线突变处作为级别界限。
2.3.2 校验
根据评价单元评价指数划分出的土地级别应进行校验。
（1）校验内容
校验评价单元划分和边界确定的合理性，评价指标的准确性。评价结果的正确性。
（2）校验方法
a. 在所有评价评价单元中随机抽取不超过总数5％的单元进行室内检查和野外实测，将实测结果与评价结果进行比较。如果差异小于5％，则认为初步评价成果总体上合格，对于发现不合格的初步评价结果应进行调整：如果大于5％，则应对初步评价成果进行全面调整。
b. 专家咨询验证。初步评价成果完成后，领导小组组织当地的专家进行论证，并由各专家单位写出书面论证意见。课题组根据论证意见，进行修改完善．
c. 级差收益验证。若初步划分的土地级别具有明显的正级差收益，则说明初步划分的土地级别在理论上是合理的。否则，就要重新进行调整与计算，直到合理为止。
d. 对初步评价成果至少采用两种方法进行校验。
2.3.3 级别调整
（1）对于校验不合格的评价成果，按照评价工作程序逐步进行审查，对有问题的步骤进行返工处理。
（2）重点审查因简化评价评价过程可能造成的错误。
（3）调整过程应详细记录，与第一次计算资料一并整理归档永久保存。
2.3.4 级别确定
将按照程序校验合格的农用地级别确定为土地质量评价成果．将级别边界落实到大比例尺现状图上，并核实相应土地利用类型和权属单位。
成果编绘
土地质量评价成果包括图件、统计数据、文字报告及相应的电子文档，
2.4.1 图件编绘
（1）土地质量评价图件
土地质量评价图件包括工作底图、中间成果图和农用地级别图。
①工作底图
土地质量评价工作底图采用1：1000-1：10000的土地利用现状图。
②中间成果图
a. 评价单元图；
b. 评价因素因子分值图或特征属性等值区图；
c. 评价修正系数等值区图。
③最终成果图
农用地级别图。编制要求参见下述成果图编绘要求。
（2）农用地级别成果图编绘要求
①比例尺
农用地级别图的比例尺为1：1000至1：10000，如行政区面积过大，可适当缩小图纸比例尺。
②上图要素
农用地级别图要能直观反映农用地质量的优劣。反映不同级别农用地的分布、面积等状况。上图要素应包括：
a. 县级、乡级行政界线；
b. 级别界线及范围；
c. 评价单元界线(叠置法和地块法)；
d. 重要的线状地物或明显地物点等。
图面配置还应包括图名、图廓、图例、方位坐标、面积汇总表、邻区名称界线、比例尺、坐标系统、编图单位、编图时间等内容。级别图例应符合规范。
③制图单元
编制成果图时将相邻同级的单元进行归并，农用地级别图斑为最小的制图单元。
④图件内容标注
将评价成果用图示、注记等标注在图上，具体标注要求如下：
a. 农用地级别用阿拉伯数字表示，“1，2，3……”分别表示“一级，二级，三级……”：
b. 农川地级别面积数用阿拉伯数字标注在级别符号的右下角：
c. 级别界线分别用0.4mm的黑色实线表示：
d. 评价单元边界用0．3mm的黑色实线表示：
c. 级别色标：级别图图面以暖色调为主，相邻级别色差不宜过大；
f. 其它上图要素表示方法参照相同比例尺土地利用现状图图式。
2.4.2 面积量算与统计
a. 土地级别面积按土地利用现状调查图图斑进行统计，填入表格，表格样式参见本规程表2.12。
b. 破图斑的单元，面积量算结果应以图斑面积进行控制。
c. 评价数据需认真核对，建立统计台帐，并存入档案。
d. 经核实、汇总后的等别级别面积以公顷表示，保留两位小数。
2.4.3 编制成果报告及基础资料汇编
（1）编制工作报告
土地质量评价工作报告主要总结评价工作的经验教训，提出改进工作的建议和主张。包括评价工作的组织领导方式、人员组成、进度安排、经费开支、资料收集与整理、外业调查、技术运用、经验教训、问题与建议等。
（2）编制技术报告
土地质量评价技术报告主要包括以下内容：
a. 评价对象所在区域的自然、经济和社会概况：
b. 评价工作对象的确定；
c. 评价技术方法，包括评价模型的确定、评价因素量化、无量纲化处理方法、确评价别的方法、检验与调整评价成果的方法、计算机技术在评价中的应用、其他需要说明的技术问题等；
d. 土地质量评价成果及其分析，包括农用地级别分布特点及规律、地域组合特点、差异 原因、农用地利用中存在的主要问题等；
e. 土地质量评价成果应用的建议等。
（3）汇编基础资料
土地质量评价基础资料主要包括以下内容：
a. 评价对象所在区域的基本概况：
b. 评价工作中收集的原始数据：
c. 评价工作中经整理形成的中间成果资料：
d. 与评价工作有关的工作文件、技术文件等；
e. 基础资料信息数据库及成果统计册、电子文档等。
土地质量评价工作表格
表2.4  土地质量评价因素因子（特征属性）
自
然
因
素
局部气候差异
温度、积温、降水量、蒸发量、酸雨、灾害气候(风、雹 等)、无霜期等
地  形
地形部位、海拔高度、坡度、坡向、侵蚀程度、其他
土壤条件
土层厚度、障碍层深度、土壤质地、土体构型、土壤PH值、土壤盐碱状况、土壤污染状况、土体构型、土壤侵蚀状况、土壤养分状况、土壤中砾石含量等
水资源状况
地下水埋深、水源保证率、水源水质、其他
经济因素
基础设施条件
林网化程度、灌溉保证率、撑水条件、田间道路、田间供电等
耕作便利条件
耕作距离、耕作装备、田块大小、田块形状、田块平整度、田面高差等
土地利用状况
经营规模、经营效益、利用集约度、利用现状、利用方式
区位因素
区位条件
农贸市场影响度
交通条件
道路通达度、对外交通便利度等
表2.5  土地质量评价因素权重调查表
因  素
因素1
因素2
因素3
因素4
…  …  …
上轮均值(E)
上轮方差(o)
本轮权重
表2.6  土地质量评价因素因子权重调查表
因  素
因子1
因子2
因子3
因子4
…  …  …
上轮均值(E)
上轮方差(o)
本轮权重
表2.7  农用地投入-产出效益调查表
样本编号：    土地位置：    县：市)    乡(镇)    村
位
单
作物
目
项
标
指
产
出
播种面积
公顷
产量
千克／公顷
市场价格
元／千克
征购价格
元／千克
平均价格
元／千克
平均单产
千克／公顷
副产品产量
千克／公顷
副产品价格
元千克
合计总产出
元
物
化
投
入
种籽
数量
千克
单价
元／千克
总费用
元
农家肥
数量
千克
单价
元／千克
总费用
元
农药
数量
千克
单价
元／千克
总费用
元
生长剂
元
化
肥
氮
肥
数量
千克
单价
元／千克
总费用
元
物
化
投
入
磷
肥
数量
千克
单价
元/千克
总费用
元
钾
肥
数量
千克
单价
元仟克
总费用
元
复
合
肥
数量
千克
单价
元仟克
总费用
元
用水
数量
千克
单价
元/千克
总费用
元
塑膜
数量
千克
单价
元／千克
总费用
元
机械
作业
标准公顷
公顷
标准单价
元/公顷
总费用
元
固定资
产折旧
资产价值
元
资产折旧率
％
资产折旧额
元
小农具购置及维修费
元
活劳动投入
合计用工量
工日
每工工资
元/工日
工资总额
元
管
理
投
入
农业管理费
元
农业贷款利息
元
农业上交利税
元
公共生产费用
元
效
益
分
析
总收益
元
总投入
元
纯收入
元
每公顷纯收入
元/公顷
表2.8  样地法土地质量评价表格式
土地开发整理区片名称：
土地质量评价单元
土地质量评价因素
加减分总和
定级指数Hi
农用地级别
评价
单元
编号
是否选为标准样地
面积(公顷)
权属
性质
作物名称
现实产量水平(公斤/公顷)
标准粮水平(公斤/公顷)
灌溉保证率(％)
土层厚度
(厘米)
因素n
特征值
加减分aij
特征值
加减分aij
特征值
加减分aij
单元1
60
-5
150
1
单元2
单元n
注：1、填表时，要对土地开发整理区片逐个进行登记，1个区片填1张表。
2、作物要填写指定作物名称，或该评价单元经常种植的作物名称，或最适宜的作物．
3、标准粮水平的换算方法按照《农用地分等规程》的有关规定执行。
表2.9  县域标准样地登记表格式
标准样地编号
评价单元编号
所在乡级区域的名称
面积(公顷)
标准样地典型地段坐标
权属性质
到2010年的规划用途
产量水平(公斤/公顷)
标准粮水平(公斤/公顷)
标准样地分值
1
2
注：(1)对标准样地编号时，按单位面积的产量水平从高到低顺序捧列，产量水平最高的为1号。
(2)如果省在县内设有省级标准样地，则在县内的省级标准样地编排在前，作为县内土地质量评的标准样地使用。
表2.10  标准样地记分规则表
标准样
地编号
标准样地所在的乡镇名称
灌溉保证率
土层厚度(厘米)
因素10(n)
F
特征值
分值
特征值
分值
特征值
分值
总分
1
≥75％
20
120
10
10
100
2
n
表2.11  评价因素加(减)分规则表
作物(类别)名称：
评价因素
因素分级
一级
二级
三级
四级
五级
六级
土层
厚度
特征值
(厘米)
>150
120-150
100-20
70- 100
40-70
<40
加(减)分
0
-1
-2
-3
-4
-5
灌溉
百分数
->75
65-75
55-65
45-55
2545
<25
保证率
加(减)分
0
-2
-5
-7
-10
-15
坡度
特征值(度)
0-2
2-6
6-15
15-25
>95
225
加(减)分
0
-2
-3
-5
-8
-9
因素n
表2.12  土地级别面积统计表
县  乡  村
行政区
图幅号
土    地    级
合计
权属单位
图斑号
1
2
3
……
(公顷)
合计(公顷)
土地质量评价因素因子量化、无量纲化方法
2.6.1 评价指标量化方法
对于扩散型的因素，如中心城镇影响度、农贸中心影响度、道路通达度，随着距离的增加，其作用分值会按一定规律衰减(指数衰减或直线衰减)：而面状因素具有非扩散性，则直接采用区域赋值的方法确定其作用分值。
（1）扩散型因素作用分值计算方法
①指数衰减法：
应为
式中：fi——因素作用分值
Mi ——规模指数
di ——实际距离
d ——因素影响半径
r ——相对距离
②直线衰减法：
直线衰减法的计算公式为：
fi=Mi(1-ri)
式中：fi ——因素在某个相对距离上对土地的作用分值
Mi——某个因素个体第i级规模指数
ri ——ri=di／d，为地块相对距离
di——实际距离
d——因素影响半径
③各级扩散源的作用分值：
Mi=100Ki    (0≤K≤1)
式中：Mi ——第i级扩散源的作用分值
Ki——第i级扩散源的作用指数，Ki值依据各级扩散源的类型、规模、功能等条件确定
④扩散因素作用分值：
式中：F——某空间扩散因素作用分值
n——某空间扩散因素级别数
fi——某空间扩散因子作用分值
（2）面状因素因子作用分值计算方法
①最大最小值法：
对面状赋分的因素、因子，其指标分值计算通常分两步进行。
第一步：按公式fi=100(Xi-Xmin)／(Xmax-Xmin)计算指标分值初值，式中fi为某因素、因子指标值的作用分，  xmln、Xmax、xi分别为指标最小值、最大值和某值，但对末一级指标的分值不技零考虑，而是根据土地质量的衰减程度由经验法确定。
第二步：对求算出的指标分值初值部分进行修正。具体修正要视土地质量衰减是否均衡等情况而定，均衡衰减修正幅度最小甚至为零，非均衡衰减视情况做一定修正。以修正后的分值作为指标分值最终值。
对无指标值表示，只有定性说明的因素、因子，可直接按各区域因素、因子状况赋予一定分值，分值体系采用(0，100)的半封闭区间。
②均值度法
a. 均质区的度量标准。
由于均质区的均质性是相对的，故需要对所划区域进行均质度检验，这里引入信息论的观点来计算其均质程度：
D=l(1-I)
式中：D——为均质度；
I——为信息论中的熵。
熵是信息论中度量随机事件在某项实验中肯定程度的概率，其计算公式为：
式中：C[X]——表示随机变量X的熵
Pi为X取Xi时的概率，则区域的均质度D可表示为：
式中：Wi——表示均质地域内第i种类型土地的面积，
n——为该均质地域具有的土地类型数。
当均质度达到误差允许范围时，可认为所划区域为均质区；当均质度较低时，需要重新划分均质区，直到均质度符合要求为止。一般认为均质度在[0．90,1．001区间内，所划均质区具有较好的均质性。
b. 均质区的划分及赋值。
1) 数值型均质区的划分及赋值。衡量评价因素因子优劣的原始数据为可以度量的数值，依据这些数据划分的均质区称为数值型均质区。如人均耕地等。其划分过程为：对原始样点数据进行聚类分析，或作频率分布曲线，选取分界点值，确定均质区级别数，并采山下式赋
Pi=100(bi-b劣)/(b优-b劣)
式中：Pi——某因索因子第i级均质区作用分值
bi——某因素因子第i级均质区原始数据的均值
b优——某因素因子最优均质区原始数据的均值
b劣——某因素因子最劣均质区原始数据的均值
2) 域值型均质区的划分及赋值。评价因素因子的原始数据，为包含一定区域的域值，且己划分出若干级别，我们称其为域值型均质区。如有机质含量、速效钾等，通过分析其数值关系，对可以合并的进行合并，对域值区域跨度过大的进行分解，最终在原级别的基础上确定参评级别，并利用下式进行赋值：
Fi=100(Ti-T劣)／(T优-T劣)
式中：Fi——某因素因子第i级均质区的作用分值
Ti——某因素因子第i级均质区域值中的中值
T优——某因素因子最优级均质区域值的中值，有上下界线的，直接取其中值，只有下界的依据级差确定：
T劣——某因素因子最劣级均质区域值的中值，有上下界线的，直接取其中值，只有上界的依据级差确定。
3) 语言型均质区的分级及赋值。区域状态为语言表述的均质区我们称其为语言型均质区，如地貌类型、土壤类型等。一般以其基本类型为均质区分级数，对面积过小的可作适当调整，均质区界线以原类型界线为主确定。该类均质区由于缺乏可度量的数值，无法直接对其赋值，故采用各均质区与能够反映土地质量的可度量的指标的关系来确定。确定步骤为：先选取与所要赋值均质区有较高相关程度的土地质量指标，如土地产量、产值、土地纯收益等，计算所选指标在每级均质区域内样点加权和的均值，将均值标准化后，以相应的标准化数值作为该均质区赋值的依据(见下式)：
Qi=100(yi-y劣)／(y优-y劣)
式中：Qi——某因素因子第i个均质区的作用值：
Yi——某因素因子第i个均质区反映土地质量的标准化值；
y劣——某因素因子最劣级均质区反映土地质量的标准化值；
y优——某因素因子最优级均质区反映的土地质量的标准化值。
2.6.2 评价指标无量纲化方法
由于土地质量评价因素较多，涉及自然、经济、社会等多方面，这些因素综合作用形成土地质量特征。因素组合方式不同，组合体中各因素作用程度不问，对土地质量形成趋向不同。在对因素进行综合评价时，可根据因素特点采取相应的度量单位，又因各因素度量时单位不一致，使因素间缺乏可比性。而评价土地质量级别需将因素进行作用程度比较，因此应对各因素指标进行无量纲处理，消除计量单位的影响，使不同性质、不同度量的指标具有同一可比性。
分析评价因素与土地质量的关系，共有三种情况：一是正向型关系，即因素指标值越人，反映土地质量状况越奸，如土壤有机质、土层厚度等：二是逆向型关系，即因素指标值越人，反映土地质量越差，如土壤含盐量、火害性大气频率等；三是适度型关系，即因素指
标有一适度值，在此适度值上，土地质量最优，大于或小于此适度值，土地质量均由优向劣方向发展，如土壤酸碱度，PB值为7时，土壤对多种作物生长均适宜，PB值大于7或小于7时，土壤碱度和酸度随数值变大或变小而增高，土地对作物限制程度愈来愈大，生产力逐渐降低。针对这三种情况，因素指标无量纲处理公式分别为：
（1）正向型因素：
Ai=ai／amax  100
（2）逆向型因素：
Ai=amin／ai  100
（3）适度型因素：
设a为某因素适度值：
当ai≥a时，Aj=a/ai  100
当ai式中，广处理前某因素指标值：
amax——处理前某因素最大指标值：
amin——处理前某因素最小指标值；
Ai——处理后某因素指标值。
各因素指标进行无量纲化处理后，可直接用于土地质量评价分值计算中。
土地质量评价野外调查导则
土地质量评价野外调查包括农用地自然质量状况调查、利用与经营状况调查等内容。
2.7.1 自然质量状况调查
自然质量状况调查主要包括准备工作、外业调绘、内业工作等阶段。
（1）准备工作
①组织专业队伍：土壤调查是一项综合性很强的科学工作，涉及地学、土壤学、农学、测绘学，土地管理等多门学科，要求调查人员具备上述各科的知识和科学素质。
②制定工作计划：应根据土地质量评价任务及现有资料，初步拟定总的工作计划。内容包括：调查的项目、内容、精度要求、工作阶段的划分和时间安排。
③资料准备：主要是收集、整理、分析所需要的调查区的各种专业图件与数字、文字资料、工作底图(包括地形图、遥感图件等)。
④仪器和设备的准备：调查前要准备好调查必须的仪器、工具和设备。
（2）外业调绘
①路线勘查：路线勘查的目的是为了解调查区的自然景观、土壤类型、土地利用等概况。路线勘查的线路往往是垂直于主要地貌类型的断面线，这样可以走最短的路线，了解全面的概况。路线勘查时，原则上要求通过不同的地形部位，如交通和地形条件不允许，不要强求，以保证安全；在丘陵区和山区，可以根据地形条件，分区分组进行：在平原区可以机械分区而直线穿插。
②野外调查内容
自然质量状况野外调查内容包括：土壤剖面点的特性、土壤剖面点地表景观描述，必要时还要采集土壤样本。
a. 土壤剖面点的布置、选择与挖掘
1）在土壤调查中，需要进行土壤剖面观察。为了正确了解土壤剖面形态和土壤分布情况，需要根据一定的规范来布置剖面点和具体选择剖面点。
在野外工作中，除了尽量观测到一些已有的天然断面以外，都要特地为了观察土壤的层次变化关系而挖掘一定数量的土坑，称为土壤剖面坑。因为自然断面固然有断面大而深、省工、省时等优点，但它往往经过长期风化、蒸发，土壤中的元素和水分状况迥然不同于真正的没经过暴露的土壤实况，所以，天然断面只能作为参考，不能作为正式的土壤剖面。
2）剖面点的实地选择
剖面点位实地选择的具体要求是：
剖面点对所要制图的地面景观具有代表性：
要求地形条件相对一致，即土壤发育条件：相对稳定。土壤类型的侵蚀相除外；
避开路旁、渠埂、积肥坑、用宅基和坟墓附近等寸：层被扰乱的地点；
在剖面挖掘过程中，如发现土层中有炭片、砖瓦片等人为干扰的侵入体，除了研究熟化土壤以外，一般宜换它处、另行挖掘。
b. 土壤剖面点地表景观描述
1）地貌
主要描述剖面所在地的地貌类型及其地表形态，因为地貌只是说明其发生类型，地表形态是进一步从量的方面描述其立体空间。剖面所在地的地貌类型及地貌部位：一个大的地形区中常见的地貌类型有山地、丘陵、河谷、扇形地、阶地……等在每一个地貌类型上可进一步分出不同的地貌部位，如扇形地的上部、中部和下部，以至扇缘地区等，一个丘陵体的侧坡，可分出坡顶、坡肩、坡身、坡脚等。
2）地形坡度
3）地面岩石露头情况
对上述内容描述后，还要对地表景观拍彩色照片，并注明照片编号。
c. 土壤剖面形态描述
土壤剖面形态描述是土壤调查野外工作中的重要组成部分，因为土壤剖面不仅综合地记录和反映了各种因素对土体的影响，也反映了该土壤剖面肥力特性，因此土壤剖面的描述、记载都必须按标准严格进行。
1）土壤质地
2）土体构型
3）有效土层厚度
4）障碍层埋深
5）地下水埋深
6）盐渍化程度
7）土壤PH值
对土壤剖面形态描述后，在竖有标尺的一侧对剖面拍彩色照片，并注明照片编号。
（3）内业工作
外业调查结束后，还应对原始资料进行室内整理及土样进化分析，分析结果应填入野外调查表中。并根据调查及理化分析结果，进行成果图的设计、清绘与整饰。
（4）精度要求
①每个补充调查点均有新挖的土壤剖面，可顺利地对评价因素进行指标诊断。
②同一评价单元内可设置数个调查点，实测评价因素值，取其平均数。
③调查成果是评价的重要基础资料，原始记录文字、表格、图件、剖面照片及其说明、环境照片及其说明，都必须以每一点为一组整理成册，评价工作完成时整理成基础资料汇编、存入档案。
2.7.2 农用地利用状况与经营状况调查
农用地利用状况与农用地经营状况调查主要包括农用地的产出与生产投入的调查。
（1）产出数据调查
①村为基本调查单位；
②按标准耕作制度中所确定的标准作物利指定作物的实物产出量计算，以单位面积产量表示(千克／公顷)；
③采用实测、评估和历史资料分析相结合的综合分析方法，调查结果要满足调查精度的要求。
④调查结果填入表格中。表式参见本规程附录A中的表A4。
（2）投入数据调查
①以村为基本调查单位；
②按标准耕作制度中所确定的标准作物和指定作物的实际投入量计算，以单位面积投入量表示(元/公顷)；
③物质投入包括种子、化肥、农药、地膜等，根据国家市场指导价计算，农家肥按当地平均价格计算：
④活劳动包括各生产环节的劳动力投入和必要的农田维护劳动力投入，按当地平均价格计算；
⑤采用实测、评估和历史资料分析相结合的综合分析方法，调查结果要满足调查精度的要求。
⑥调查结果填入表格中。表式参见本规程附录A中的表A4。
（3）精度要求
农用地利用状况与农用地经营状况调查是一次全面调查，根据开展评价县的统一安排，以村为单位进行，分甲、乙两级精度，按甲级精度实施，个别地方如确有困难可暂按乙级精度进行，
①甲级精度
a. 采取分层抽样方式均匀布点，统计单产水平(或土地条件)，从高到底(或从优到劣)分为3-7个层次，每个层次设置30-50个采样点，共计90-350个样点。
b. 每个样点对其所在评价类型或评价单元的自然属性和经济属性具有代表性。
c. 每个样点的投入产出数据应能与标准耕作制度所确定的标准作物和指定作物的种植安排相对应。
d. 每个样点所代表的面积按能完整反映投入产出情况的地块面积确定。
e. 样点数据应经过整理，剔除异常数据再进行数理统计分析；样本数据应能够通过数理统计检验。
②乙级精度
a. 利用已有的农经、统计、土肥资料整理，进行必要的外业补充调查，计算土地利用系数和土地经济系数。
b. 整理出的投入产出数据应该在不同的土地条件上都有分布。
c. 整理出的原始数据如不能对应到地块，必须与其所在的评价类型相对应。满足这一条件的数据不得少于30个。
按上述方法获得的投入产出数据需要进行检验和校订。可按土地条件分3-7层，每层取5-10个样点，实测投入产出数据对其进行检验。
农用地级别划分方法
2.8.1 数轴法
数轴法指把各评价单元的每个分值看成是一个一维变量，点绘在一维数轴上，按分值在数轴上的分布状况划分土地级。
（1）建立总分数轴，在平面上建立一个一维数轴，在数轴的方向线上连续标注单元总分值的数值。
（2）每一个单元的总分值，在数轴上有一个唯一的点与之对应。这样，将单元总分值对号点绘在数轴上方。如果一个分值上有多个单元，则依次向上绘，形成高低不等的单元分值集中与分散分布图。
（3）划分土地级别，并确定各级别分值区间．
在完成上述工作后，可通过对数轴的观察，根据数轴上点的分布稀疏与集中的情况，在相对稀疏处分开，把相对密集的地方划分成一个集合，定出其代表的级别，并绘出各级别的分值区间(如图2.2所示)。
图2.2  单元总分值分布图
级别确定后，经实地勘察级别界线，进行级别合理性检验后，量算级别面积，进行汇总。
数轴法有直观、简便易操作的优点，其不足之处是当评价单元很多时，需要很长的数轴，表达上不太方便。
2.8.2 总分值频率曲线法
该方法的基本思路是：先将每个总分值作为样本，对其进行频率统计，并绘制相应的曲线，然后按土地优劣实际情况，选择若干频率曲线突变处，结合野外调查与定性分析，确定土地级别间的界线值和总级数。
（1）进行样点的分组，确定全距、组数、组限(组与组之间的界线)。
全距；最大总分值-最小总分值---max(x)-mEn(x)
组数n按经验规律判断确定。
组距=全距／组数=[max(x)-mEn(x)]／n
最小值的下限=最小值-1／2组距
最小值的上限=下限+组距，依次类推其他组上、下限。
制作总分频率值计算表，见表2.13：
表2.13  综合指标频率值及其计算表
分组号
组距下限
组距下限
单元个数
频率值
1
2
3
（2）统计各组样本数，并计算频率。公式如下：
p = nF／N
式中：nF——为第E组的评价单元数：
N——评价单元总数。
（3）绘制频率曲线，横坐标表示样本分组，纵坐标表示频率大小。
（4）根据频率曲线的突变点，结合野外考察定性分析，确定土地级别间界限值的土地级总数。
（5）根据各评价单元土地级别的总分值和土地级别间的界值，判断各评价单元所属的土地级别。土地级别界线应划在频率分布空白区或频率分布的低值区，不能将土地级别界线划在频率分布的最高点或相对最高点，作为示意，图2.3为某地的总分频率曲线图。
图2.3  总分频率曲线图
以上几种方法均是在土地单元总分值计算的基础上进行，当单元总分值求取后，选用任何一种方法都能划分土地级别，具有直观、易读，易操作的共同特点。
3 土地估价方法
收益还原法
收益还原法是将待估农用地未来各期正常年纯收益(地租)，以适当的土地还原率还原，从而估算出待估农用地价格的一种方法。
①收益还原法评估农用地价格的程序
a. 搜集与待估宗地有关的收益和费用等资料：
b. 测算年总收益；
c. 测算年总费用：
d. 计算年纯收益：
e. 确定土地还原率：
f. 选用适当的公式计算农用地价格。
②年总收益的分析计算
年总收益是指待估宗地按法定用途，合理有效地利用土地所取得的持续而稳定的客观正常年收益。确定年总收益时应根据待估农用地生产经营的方式，进行具体分析。
a. 待估宗地为直接生产经营方式，用农产品年收入作为年总收益农产品年收入，是指农用地用于农业生产过程中，每年平均的农业生产产品的收入，包括主产品收入和副产品收入。收入的计算根据其产量和估价期日的正常市场价格进行。
b. 待估宗地为租赁经营，年租金收入及保证金或押金的利息收入之和作为年总收益租金收入及保证金或押金的利息收入，是指农用地由其产权拥有者用于出租时，每年所获得的客观租金及承租方支付的保证金或押金的利息。客观租金根据实际租金水平考虑评估期日当地正常的市场租金水平进行分析计算：保证金或押金的利息按其数量及评估期日中国人民银行的一年期定期存款利息率进行计算。
③年总费用的分析计算
总费用是指待估宗地的使用者在进行生产经营活动中所支付的年平均客观总费用。在确定年总费用时应根据待估农用地生产经营活动的方式，进行具体分析。
a. 待估宗地为直接生产经营方式，用农用地维护费和生产农副产品的费用之和作为总费用。
农用地维护费一般指农用地基本配套设施的年平均维修费用：生产经营农副产品的费用一般包括生产农副产品过程中所必须支付的直接及间接费用，包括种苗费(或种子费、幼畜禽费)、肥料费(或饲料费)、人工费、畜工费、机工：费、农药费、材料费、水费、农舍费(或畜禽舍费)、农具费以及有关的税款、利息等。
b. 待估宗地为租赁经营，用农用地租赁过程中发生的年平均费用作为年总费用。它主要指在进行土地租赁过程中所必须支付的年平均客观总费用。
④求取年纯收益
土地年纯收益为年总收益与年总费用之差。
如果所求取的年纯收益为负值，应根据实际生产经营状况考虑农用地的客观收益。
⑤土地还原率的确定
土地还原率可按下列方法确定：
a. 租价比方法：即选择与评估对象处于同一地区或近邻地区、类似地区，相同用途的三宗以上近期发生交易的，且在交易类型上与评估对象相似的农用地交易实例，以交易实例的土地租金或土地纯收益与其价格的比率的均值作为土地还原率。
b. 安全利率加风险调整值法：即土地还原率二安全利率+风险调整值。安全利率可选用同一时期的一年期国债年利率或银行一年期定期存款年利率，风险调整值应根据农业生产所遇到的灾害性天气、评估对象所处地区的社会经济发展水平和农用地市场等状况对其影响程度而确定。
c. 投资风险与投资收益率综合排序插入法：将社会上各种相关类型投资，按它们的收益率与风险大小排序，然后分析判断估价对象所对应的范围，确定其还原率。
在估价实践中应根据当地土地市场情况，选择适当的方法，确定土地还原率。
⑥计算收益价格
a. 计算收益价格的基本公式：
式中：P——土地价格；
a——土地年纯收益；
r——土地还原率。
b. 有限年期的待估农用地价格应根据其使用年期进行年期修正。
当土地纯收益每年不变，土地还原率每年不变且大于0，土地使用年期为n的公式为：
式中：P、a、r含义同公式(17.1)
n——土地使用年期。
c. 土地纯收益每年有变化的，应按其变化规律采用相应的公式进行计算。
⑦收益还原法的适用范围
收益还原法适用于在正常市场条件下有客观收益且土地纯收益较容易测算的农用地价格评估。
采用收益还原法进行宗地价格评估时，应以宗地为单位进行评估，即应考虑农用地收益是由宗地总面积产生的，不能只考虑农用地收益面积。
采用收益还原法评估农用地价格，所计算的年纯收益应与其权利状况相对应，即相应权利主体所获得的年纯收益经还原就是该权利状况下的价格。
市场比较法
市场比较法是根据替代原理，将待估农用地与近期市场上己发生交易的类似农用地进行比较，并对类似农用地的成交价格进行适当修正，以此估算待估农用地价格的方法。
①市场比较法估价的步骤：
a. 收集和选择比较交易实例：
b. 建立价格可比基础：
c. 进行交易情况修正；
d. 进行交易期日修正：
e. 进行影响因素修正；
f. 进行年期修正：
e. 计算比准价格。
②收集与选择比较交易实例
a. 比较交易实例收集与选择应遵循以下原则：
1) 首选与评估对象处于同一地区的实例，次选处于近邻地区或类似地区的实例：
2) 用途应相同：
3) 价格类型应相同或可比：
4) 成交日期与估价期日应接近，不宜超过三年：
5) 应尽量为正常交易；
6) 应至少选择三个可比较实例。
b. 交易实例搜集与调查的内容：
·交易双方的情况及交易目的：
·交易实例的状况，一般应包括宗地本身的各种自然条件、社会经济条件和特殊条件等：
·成交价格；
·付款方式；
·成交日期。
③选取比较实例后，应对比较实例的成交价格进行换算处理，建立价格可比基础，统一表达方式和地价内涵，主要包括以下内容：
·统一地价内涵：
·统一付款方式，应统一为在成交日期时一次总付清的付款方式；
·统一采用单位面积地价，并统一面积内涵和面积单位；
·统一币种和货币单位。不同币种之间的换算，应按中国人民银行公布的成交日期时的市场汇率中间价计算。
④交易情况修正
a. 非正常交易情况的判定
交易情况修正，是排除交易行为中的一些特殊因素所造成的比较实例的价格偏差，将其成交价格修正为正常交易情况下的价格。引起特殊交易行为因素一般有以下几种：
·有利害关系者之间的交易：
·急买急卖的交易：
·受债权债务关系影响的交易；
·交易双方或者一方有特别动机或者特别偏好的交易；
·相邻地块的合并交易；
·特殊方式的交易；
·交易税费非正常负担的交易；
·有纠纷的交易。
b. 交易情况修正
在选择交易实例时，如果交易实例存在上述特殊交易情况应尽量避免选择，不得已必须采用时就需要进行交易情况修正。
·交易情况分析
测定各种特殊因素对土地交易价格的影响程度，即分析在正常情况下和这些特殊情况下，土地交易价格可能产生的偏差大小。测定方法可以利用已掌握的同类型土地交易资料分析计算，确定修正系数。也可以由估价人员根据长期的经验积累，判断确定修正系数。对交易税费非正常负担的修正，应将成交价格调整为依照国家及当地有关规定，交易双方负担各自应负担的税费额确定修正系数。
·计算情况修正系数，计算公式为：
Kc = Icp／Icb
式中：Kc——情况修正系数；
Icp——待估农用地情况指数：
Icb——交易实例农用地情况指数。
⑤期日修正
应将交易实例在其成交期日时的价格调整为估价期日的价格。具体可采用以下方法：
a. 利用本地区农用地价格指数计算修正系数，计算公式为：
Kt = Ip／Ib
式中：Kt——期日修正系数
Ip——估价期日的地价指数；
Ib——交易日期的地价指数。
·利用类似农用地价格变动率确定期日修正系数(Kt)：
·在无农用地价格指数或变动率的情况下，估价人员可以根据当地土地价格的变动情况和发展趋势及自己的经验积累进行判断，确定期日修正系数(Kt)：
·通过分析土地价格随时间推移的变动规律，采用时间序列分析，建立土地价格与时间的相互关系模型求取期日修正系数(Kt)。
⑥影响因素修正
根据农用地价格的影响因素体系和估价对象与比较实例之间的特殊条件，确定影响因素修正体系，并分别描述估价对象与各比较实例的各种影响因素状况，确定修正指数，计算修正系数。
影响因素根据“农用地价格影响因素”和估价对象与比较实例的具体条件确定。
影响因素状况描述应具体、明确，并尽量采用量化指标，避免采用“好”、“较好”、“较差”、“一般”等形容词。
a. 自然因素修正系数公式
式中：Kn——自然因素的修正系数
Ioi——待估农用地i因素的指数
Ibi——交易实例i因素的指数
n——影响因素个数
b. 社会经济因素修正系数公式
式中：Ke——社会经济因素的修正系数
Ioi、Ibi、n同公式(17.4)
c. 特殊因素修正系数公式
式中：Ks——特殊因素的修正系数
Ioi——待估农用地i因素的指数
Ibi——交易实例i因素的指数
n——影响因素个数
⑦土地使用年期修正
土地使用年期修正是将各比较实例的不同使用年期修正到待估宗地的使用年期，以消除因土地使用年期不同而对价格带来的影响。年期修正系数按下式计算：
Ky=[1-1／(1+r)m]／[1-1／(1+r)n]
式中：Ky——将比较实例年期修正到待估农用地使用年期的年期修正系数；
r——土地还原率
m——待估农用地的使用年期
n——比较实例的使用年期
⑧确定待估农用地价格
比准价格的计算公式为：
P = Pb×Kc×Kt×Kn×Ke×Ks×Ky
式中：P——比准价格；
Pb——交易实例价格；
Kc、Kt、Kn、Ke、Ks、Ky含义同上。
所选取的若干个交易实例价格经过上述各项比较修正后，可选用下列方法之一计算待估农用地价格：
a. 简单算术平均法：
b. 权算术平均法：
c. 中位数法：
d. 众数法；
⑨市场比较法的适用范围
市场比较法适用于农用地市场交易比较活跃的地区。市场比较法除可直接用于评估农用地的价格外，还可用于其它估价方法中有关参数的求取。
成本逼近法
成本逼近法是指以新开垦农用地或土地整理过程中所耗费的各项客观费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和农用地增值收益，并进行各种修正来确定农用地价格的方法。
成本逼近法的基本公式如下：
P：Ea+Ed+T+R1+R2+R3
式中：P——农用地价格；
Ea——土地取得费；
Ed——土地开发费；
T——税费；
R1——利息；
R2——利润；
R3——土地增值。
（1）成本逼近法的估价步骤
①判断评估对象是否适用成本逼近法；
②搜集与估价有关的成本费用、利息、利润及待估农用地增值收益等资料：
③通过直接或间接方式求取估价对象的土地取得费、农用地开发费及相关的税费、利息、利润：
④确定农用地增值收益：
⑤按成本逼近法公式求取待估农用地的价格；
⑥确定已开发土地的修正因素，并进行修正;
⑦确定待估农用地的最终地价。
（2）确定土地取得费
农用地取得费主要表现为取得未利用土地或中低产田时客观发生的费用。
（3）确定农用地开发费
农用地开发费是为使土地达到一定的农业利用条件而进行的各种投入的客观费用，如农田平整、处理耕作层、建设农田水利设施、田间道路、田间防护林等。
根据农业生产的要求，农用地的开发程度主要应包括以下几方面：
a. 通路：分通田间人行路、机耕路等情况；
b. 灌溉：分上游有蓄水设施的自流灌溉、地下水灌溉、喷灌灌溉、滴灌灌溉等；
c. 排水：分析能否顺畅地自然排水、有无排水沟渠等：
d. 通电：考察田间耕作能否方便地使用电力；
e. 土地平整：平整度应能满足农业生产的基本要求，有至少20厘米的疏松土壤的耕作层。
在具体分析农用地的开发程度时，还应区分田块内外的情况，并根据各种农田基本设施的投资主体与评估对象的产权主体的权属利益关系确定评估设定的土地开发程度，并合理确定开发费用。
（4）确定各项税费
主要是指取得待开发农用地和在进行农用地开发过程中所应支付的有关税费，具体项目和取费标准按国家和当地的有关规定确定。
（5）确定农用地开发利息
土地的取得费用和开发费用均应根据其投资舶特点和所经历的时间计算利息，利息率按评估期日的中国人民银行公布的贷款利息率来确定。
计息期间以农用地开发周期为基础，考虑各项投资的投入特点确定。农用地开发周期根据农用地开发的总面积、农用地开发程度和开发难度等方面确定。
（6）确定农用地开发利润
利润是对农用地开发投资的回报，是土地取得费用和开发费用在合理的投资回报率(利润率)下应得的经济报酬。利润率根据开发农用地所处地区的经济环境、开发农用地的利用类型(行业特点)和开发周期等方面确定。
（7）确定农用地增值收益
农用地增值收益是指待估农用地因追加投资进行农用地开发整理，使农用地生产能力得到提高，而引起的农用地价格的增值。农用地增值收益率根据开发农用地所处地区的经济环境、开发农用地的利用类型(行业特点)等方面确定。
（8）计算农用地价格
根据上述各项的计算结果，利用成本逼近法的公式计算初始农用地价格。
（9）对农用地价格进行年期修正
①若求取的是有限年期的农用地价格时，应判断是否进行年期修正。
a. 年期修正公式为：
PT=P0×Ky
式中；PT——年期修正后的农用地价格;
P0——年期修正前的农用地价格;
Ky——年期修正系数
b. 年期修正系数的计算公式为：
Ky=1-1／(1+r)n
式中：Ky—年期修正系数；
r——农用地还原率：
n——农用地使用年期。
②判断是否进行年期修正的标准如下：
a. 当农用地增值收益是以有限年期的市场价格与成本价格的差额确定时，年期修正已在增值收益中体现，不再另行修正：
b. 当农用地增值收益是以无限年期的市场价格与成本价格的差额确定时，农用地增值收益与成本价格一道进行年期修正。
c. 当农用地为承包、转包等农用地时，应按使用年期或剩余使用年期进行修正：
d. 当评估的是农用地无限年期价格时不用进行年期修正。
（10）区位修正
当区位对于农用地的经营类型影响较大时，还应对农用地价格进行区位修正。
（11）成本逼近法的适用范围
成本逼近法适用于经过未利用土地开发或土地整理后的农用地价格评估。
剩余法
剩余法是在预计开发完成后农用地正常交易价格的基础上，扣除预计的正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和税收等，以价格余额来估算待估农用地价格的方法。
基本公式：
P = A—B—C
式中：P——待估农用地的价格：
A——总开发价值要或开发完成后的农用地的总价格
B——整个开发项目的开发成本：
C——开发者合理利润。
（1）剩余法的评估步骤
①调查待估农用地的基本情况：
②确定待估农用地的最有效利用方式：
③估计开发周期和投资进度安排；
④估算开发完成后的农用地总价格；
⑤估算开发成本和开发者合理利润；
⑥确定待估农用地价格。
（2）估算开发完成后的农用地价格，必须根据待估农用地的最有效利用方式和当地农用地市场现状及未来变化趋势，采用市场比较法进行。对开发完成后拟采用出租或自营方式的农用地价格，也可以根据同一市场状况采用收益还原法来确定其价格。
（3）开发周期和投资进度安排应参照类似的农用地开发过程进行确定。
（4）开发成本是项目开发期间所发生的一切费用的总和，主要包括开发建设投资成本、有关专业费用、投资利息和税收等。
（5）开发项目的正常利润一般以农用地总价格或全部预付资本的一定比例计算。利润率宜采用同一市场上类似农用地开发项目的平均利润率进行确定。
（6）确定待估宗地的价格
利用剩余法的基本公式求出待估宗地的价格。
（7）剩余法的适用范围
剩余法适合新开发农用地的价格评估。
评分估价法
评分估价法是指按照一定的原则，建立影响农用地价格的因素体系和因素评分标准，依据因素评分标准对待估农用地的相应条件进行评价赋分，按其得分值的大小，乘以客观的农用地单位分值价格，从而得到农用地价格的一种估价方法。
（1）评分估价法的评估步骤
①建立农用地价格影响因素体系表；
②制定农用地价格影响因素评分标准；
③依据①、②对待估宗地进行评分；
④确定客观的农用地单位分值价格；
⑤计算待估宗地价格。
（2）建立农用地价格影响因素体系表
农用地价格影响因素体系表参见附录二，由县(市)级土地行政主管部门根据当地的实际情况制定。
（3）制定农用地价格影响因素评分标准
由县(市)级土地行政主管部门依据农用地价格影响因素体系制定本区域内的农用地评分表。
对农用地价格影响越大的因素，评分值越高。
自然因素和社会经济因素的得分之和最高为100。
当待估农用地没有特殊因素时，特殊因素的得分为0；当有特殊因素时，可根据特殊因素对农用地的实际影响程度对其进行评分。
（4）调查待估宗地的基本情况，对待估宗地进行评分按照农用地评分表中的因素体系，逐项对待估宗地的基本情况进行调查，并确定各因素的分值。
（5）确定单位分值价格
农用地单位分值价格是指一定区域范围内，一定时期内，农用地得分与农用地价格进行转换的价格。由县(市)级土地行政主管部门确定该县统一的农用地单位分值价格。农用地单位分值价格可用农用地市场价格资料进行回归求取。农用地单位分值价格每六年更新一次。
农用地单位分值价格的回归模型有两种类型：
a. PB = C×S
式中：PB——待估农用地价格
C——农用地单位分值价格
S——待估农用地总得分
b. PB = A·SC
式中：PB——待估农用地价格
C——农用地单位分值价格
S——待估农用地总得分
A——为回归系数
县(市)级土地行政主管部门根据本县的实际情况，从以上两种回归模型中选取一种，求取农用地单位分值价格。
（6）待估宗地价格计算
选择适当的公式计算待估宗地的价格。
农用地价格的计算公式：
P  CuS或  P  AuSC
式中：P——农用地价格
C——农用地单位分值价格
S——待估农用地的总得分
A——回归系数
（7）对农用地价格进行年期修正
若求取的是有限年期的农用地价格时，需进行年期修正。
（8）评分估价法的适用范围
评分估价法适用于所有农用地价格评估，特别适用于成片农用地价格评估，但前提是必须先确定农用地单位分值价格。
基准地价修正法
（1）系数修正法
①基准地价系数修正法的公式
P = P0×(1±∑K)×Kt×Ky
式中：P：待估农用地价格；
P0：基准地价；
∑K：宗地地价影响因素修正系数和；
Kt：交易期日修正系数；
Ky：年期修正系数。
②基准地价系数修正法的评估步骤
a. 搜集有关基准地价资料：包括基准地价报告、基准地价图、宗地地价修正体系及有关各种地价影响因素资料等：
b. 确定待估宗地所处级别及基准地价：根据当地农用地基准地价评估报告、基准地价图和有关基准地价批文，确定待估宗地所处级别及基准地价，井说明基准地价内涵；
c. 分析待估宗地的地价影响因素，编制待估宗地地价影响因素条件说明表：按照影响因素指标说明表中的影响因素体系调查待估宗地的各影响因素状况，井对各因素状况进行准确描述；
d. 依据影响因素指标说明表和修正系数表确定修正系数：根据各影响因素状况，按照影响因素指标说明表中的划分标准确定各因素的级别标准，并查对修正系数表确定修正系数，按下式计算系数和：
∑K：K1+l+K2+K3+……+Kn
式中：∑K：宗地地价影响因素修正系数和，
Kl、K2……Kn：分别为待估宗地第1、2……n因素的修正系数；
e. 期日修正：待估宗地的估价期日与基准地价的评估期日若不相同，则需根据地价的变化程度进行期日修正；
f. 年期修正：当待估农用地土地使用年期为有限年期时，应进行年期修正；
g. 计算待估农用地价格：在确定好各修正系数后，采用公式
P = P0×(1±∑K)×Kt×Ky
式中：P：待估农用地价格；
P0：基准地价；
∑K：宗地地价影响因素修正系数和；
Kt：交易期日修正系数；
Ky：年期修正系数。
计算待估农用地价格。
（2）定级指数模型评估法
定级指数模型评估法是利用基准地价评估过程中所建立的定级指数与地价模型，通过评判待估农用地定级指数，并将其代入模型，测算出待估农用地价格的方法。
定级指数模型法的评估步骤和方法
a. 搜集有关基准地价资料，包括基准地价评估报告、基准地价图、农用地地价评估模型资料等；
b. 确定待估农用地所处基准地价级别及适用模型：
c. 调查分析待估农用地的地价影响因素，并对各因素状况进行准确描述：
d. 按照待估农用地的各影响因素状况，对各影响因素进行评分，并按公式(3.6.3)计算定级指数：
式中：Fj——特估地块j的定级指数：
Wi——i因素权重：
fij——地块j第i因素分值：
n——因素个数。
e. 将定级指数代入模型，计算待估农用地价格：
f. 对计算出的待估农用地价格进行估价期日和年期修正。
（3）基准地块法
采用基准地块法评估农用地宗地价格，是利用基准地价评估过程中已经建立的基准地块档案；通过比较修正评估出待估农用地价格的方法。
评估步骤和方法同市场比较法。
（4）适用范围
利用基准地价成果评估宗地价适用于有基准地价成果区域的农用地价格评估。
4 相关法规和政策
4.1 《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日）及其修正案（1988年4月12日、1993年3月19日、1999年3月15日和2004年3月14日）
4.2 《中华人民共和国民法通则》（1986年4月12日）
4.3 《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月24日）
4.4 《中华人民共和国森林法》（1998年4月29日）、《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年1月29日）
4.5 《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日）
4.6 《中华人民共和国渔业法》（1986年1月20日）
4.7 《中华人民共和国水土保持法》（1991年6月29日）
4.8 《中华人民共和国农业法》（1993年7月2日）
4.9 《土地复垦规定》（1988年11月8日）
4.10 《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年7月23日）和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年10月9日）
4.11 《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日）、《关于重新印发〈土地登记规则〉的通知》（1995年12月28日）
4.12 《土地权属争议调查处理办法》（2002年12月20日）
4.13 《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》（2003年7月30日）
4.14 《土地开发整理若干意见》（2003年10月8日）
4.15 《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》（国土资发[2000]316号）
4.16 《土地开发整理项目验收规程（TD/T1013-2000）
4.17 《国家投资开发整理项目竣工验收暂行办法》（国土资发[2003]21号）
4.18 《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发[2003]383号）
4.19 《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号）
附件二：
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