偶看新闻狗尾巴草能吃吗:“发展综合症”三题
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/28 17:54:38
“发展综合症”三题
景跃进
“发展综合症”是现代化比较研究中的一个专门词汇，人们用它来描述后发展国家在现代化过程中由于“浓缩发展”而引发出的一种特殊状态。所谓“浓缩发展”，用亨廷顿的话来说便是：“在欧洲和北美，现代化进程已持续了几个世纪，在一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机。然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题，不是依次，而是同时出现在这些国家面前。”（《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年中文版，页47）相应地，“发展综合症”是指后发展国家由于在相对短的时间内需要同时处理不同维面的问题而呈现的诸种“症状”。
如果稍稍注意一下，便不难发现，所谓“浓缩发展”并不局限于宏观层次，即现代化的不同方面（政治、经济等）。它也不同程度地存在于其中的每一方面。这在经济领域表现得尤其突出。因此，“发展综合症”概念同样可适用于次级层次的分析。当然，在实际情形中这两个层次通常是交织在一起的。
在世界范围的现代化进程中，中国是一个后起者，同样受到后发展逻辑的制约。同时，中国又是一个拥有悠久历史传统的文明古国，具有几十年社会主义建设的制度基础，因此它表现出来的“发展综合症”又具有自身的特点。本文名称所示的“三题”，即试图从三个维面来探讨这些特点在基层行政活动中的表现方式，以及它们反映出来的结构性问题。
一、“急发展”与乱摊派
目前基层地方政府遇到的一个普遍问题是：发展需求的多元膨胀与可利用和调动资源的相对匮乏。一方面发展的任务十分繁重：修公路、办程控电话、兴修水利、建学校、城镇规划、危房改造、振兴地方企业、建立社会福利保障体系等等；另一方面，相对于这些繁多的发展目标，地方财政资金和其他可利用的资源严重短缺。
在既定需求状态和资源总量的条件下，基层地方政府面临着两种选择：（1）根据现有的条件，适度“分解”或限制发展需求，严格按照发展目标的优先程度和轻重缓急，量力而行地统筹安排；（2）提高地方政府抽取资源的能力，以加重民众负担为代价，尽可能地汲取和利用资源，操办更多的事情。前一种方法是将可利用资源视为相对定量，以资源约束来调节发展需求，确定发展任务。后一种方法则致力于资源的“开发”，通过提高资源的实际拥有量，来满足较高的发展需求，以完成更多的发展任务。
事实证明，以既定资源来限制发展需求是许多地方领导人不愿做的事情。在现实生活中，千方百计地、仅可能多地抽取社会资源便成为解决发展问题的一种常见的手段。可以将这种现象称为“急发展”，它是我国“发展综合症”的一种典型的表现形式。其基本特征是在相对较短的时间内（通常与干部的任期时间密切相关），提出超越既定社会资源能够承受的发展目标。由此产生的资源短口，只好通过带有强制色彩的各种措施来弥补。目前令百姓怨声载道的乱摊派、乱收费和滥罚款等是其中较令人注目的几种基本形式。
中央电视台《焦点访谈》曾播出一则节目，名为“守住5％的警戒线－－对四川梓潼农民负担的调查”。调查发现梓潼县金龙汤乡共设有21种收费项目，其中符合国家规定的只占三分之一。农民一年中要交纳的金额竟高达1300多元。有的农民无力承担如此沉重的摊派，只好靠贷款借钱来交费。这些五花八门的“自出新招，另立项目”的收费，据该乡乡长说都是“从发展生产的角度出发……”。然而就是忘了替农民考虑，不想一想这样的“办好事”，农民受得了么？
类似的问题在城镇同样存在。黑龙江省某市王家镇，以地方政府的名义，通过学校直接向学生（家长）收取发展教育费。然后由学生家长向各自的单位报销。镇政府的本意也许是好的，想发展本地的教育。但是这对一些学生家长来说无疑是一笔支付不起的开支。那些交不起钱的学生竟被关在了学校大门之外。结果是讽刺性的，想发展本地教育，却将学生赶出了校门。
由此提出的一个问题是，“硬发展”的选择能否能否真正实现发展的目标？能否从根本上解决或减轻发展与资源的内在矛盾？回答看来是否定的。发展的目标是摆脱贫穷，要摆脱贫穷就要进行建设，要建设就要抽取资源，这一论证在理论上是正确的，但是不完整的。因为许多人容易“忘记”这一论证的后半部分：资源的抽取在大多数地方是在依然贫穷的条件下进行的。这表明资源的抽取并不是无限的，而是受到边界条件的严格制约。一旦临近或突破社会的承受能力，便会面临两大问题：一是抽取资源的成本迅速提高。现在许多地方的基层干部到农民家里去催收款项，要带干警和联防队员，有的甚至使用武力和枪支。安徽省曾经发生的因交不起各种摊派而被村联防队长打死农民的事例，令人触目惊心。
与此紧密相关的第二大问题是，由于采取强行措施来征集资金，农民与干部的对抗情绪非常严重。个别地方干群关系的恶化程度达到了难以想象的地步。因此，农民负担问题已不只是单纯的经济问题，它成为一个影响到党和政府与老百姓的关系，涉及到农村社会安定这样一个事关全局的重大政治问题。
令人感到欣慰的是，这一问题正受到日益关注。不少地方政府正在采取切实的措施来解决这一问题。黑龙江省富锦市法院去年成立了涉农案件审理小组，并相继在市法院经济厅和12个乡镇法庭设立了“农民负担案件专项合议庭”。为了方便农民诉讼，他们在各乡镇村屯巡回办案。迄今，这些专项机构已审结涉农案件300余件，减掉农民不合理负担30多万元。（北京晚报，1996年9月27日）
当然，减轻农民负担是一项长期而艰苦的工作。要完全解决这一问题，恐怕还需要从根本上医治基层领导干部追求“急发展”的毛病。
二、政绩与数字
上文提及，面对膨胀的发展需求和有限资源的矛盾，存在两种可以选择的方案。为什么较多的地方领导人倾向于选择一条其结果是“饮鸩止渴”的急发展道路呢？这涉及到其面临的政绩压力及其效应问题。
基层地方干部承受的政绩压力来自于许多方面：有上级的期望和以各种行政手段分配下来的硬任务（有段时间，许多地方采取了立军令状这样的军事方式来布置行政任务）；有来自于老百姓提高生活水平、过好日子的期望；有来自于任期选举和职位晋升时的同僚竞争；还有来自于内心的干更大事业（因而需要更高职位）的冲动等等。
从理论上说，政绩压力本身是政府官僚制组织运作的一种基本能量和动力。现代社会是一个“成就社会”，不论哪行哪业，晋升阶梯的横杠越来越多地由“业绩”构成。在政府组织的金字塔中，向上攀登的脚步自然离不开政绩的基础。
在正常的情况下，政绩压力可以有效地转化为地方基层领导把工作做好的一种内在动力。但是在急发展的选择下，情势发生了戏剧性的变化。在强大的政绩压力（或冲动）面前，基层领导干部的各种“短期行为”纷纷出台。俗话说“新官上任三把火”，如今“为官须得常点火”。不幸在于：常常点的是“瞎火”。
最近湖南省益阳市委组织部在考察干部中，发现一些新上任或调任新岗位的中青年领导干部，在工作中急功近利的现象比较严重。有人将这些现象概况为以下五种：
1、贪大求洋搞“数字工程”。为急于树立自己有魄力、能办事的形象，冒目模仿外地或沿海地区的一些做法，不顾实际地提出了一揽子工程。某地新书记上任，马上宣布实施一项“1234工程”。下面的乡、村也跟着做起数字游戏。
2、应付检查搞“盆景工程”。有的领导为了迎合上级口味，不惜花费大量的人力、物力、财力，挖空心思营造一些好看不中用的“点缀之作”。某县一单位，职工的工资都快发不出，却花费上千万元在县城繁华地段建起一栋高标准大楼。受到来参观的上级领导的表扬，单位却负债累累。
3、沽名钓誉搞“形象工程”。有个山区搞丘岗开发，今年一个调子，明年一个方案。“张书记”要种果树，“李书记”要种药材，搞得群众无所适从。
4、一哄而起搞“泡沫工程”一些领导干部为了追求所谓的轰动效应，采取行政手段强迫下属按自己的意愿行事，千军万马齐上阵，大小工程一起抓。虽然场面壮观，产值也上去了，但好景不长，仅是昙花一现，其结果往往是大办大亏，小办小亏。
5、移花接木搞“拿来工程”。前几届领导班子的业绩到了他的任期里改头换面成了邀功请赏的筹码。邻近乡村、兄弟单位的成功经验，摇身一变成了他的创举。（《工人日报》1996年7月17日）
上述诸种急功近利的做法大致可以用“花架子”一词来概而括之。它们看起来轰轰烈烈，其实经不起时间和老百姓利益的检验，到头来结下的苦果还得由当地承担。然而，这些“花架子”功夫比起另一种现象－－在数字上弄虚作假－－来，则又显得有所不及。
研究官僚制的学者们发现，在官僚制组织中，信息由下向上的流通渠道受到各级官僚制组织本身利益的“调节”，从而形成一种天然的“扭曲”机制。其一般表现是：尽量压制或封锁“坏”信息向上通报（除非这种“坏”消息能够为其带来正面效益），同时夸大对自己有利的信息。古今中外大概都不能例外。急发展条件下，信息扭曲机制的功能似乎变得愈发显著起来。在政绩压力下，一些基层领导乐于“在报表上写功绩，在数字上做游戏”，并且胆子日益见大，数字越吹越凶。群众戏称之为“数字出官，官出数字；造假捞先进，先进凭造假”。可以说这是当今官场的一大怪状。
眼下，据说一些地方和部门的领导手中都备有一高一低两套“统计数据”，摆功劳、谈经验、吹成绩、评先进、谋高位、求晋级时就用那套“成绩斐然”的高数据；要扶持、争资金、拉指标、抢项目、图救济、捞补贴时就用那套“困难重重”的低数据。统计数字完全成了被人玩弄于股掌之间的工具（《大地》1996年第8期）。
这方面的例子可以说是举不胜举，以致于无须再举。我们还是从正面的报道中来透视这一问题的严重性。据《检察日报》（1996年7月10日）称，陕西省咸阳市、县纪检监察机关日前对一些地区存在的腐败顽症进行了严肃查处，先后有67名科级以上干部受到党纪、政纪处分，其中25名凭造假谎报保官保名誉的“造假专业户”被摘掉乌纱帽。《中国纪检监察报》（1996年3月28日）报道，山东泰兴市有关部门派出检查小组，分赴全市40多个乡镇，检查乡镇存在的虚报问题。目前已有四名乡镇党委书记因为“在报表上写功绩，在数字上做游戏”而被调离，降职使用。
“急发展”现象虽然出现在改革开放的80、90年代，但是某些基层地方领导干部对政绩压力的反应，却与50年代大跃进时期有惊人的相似之处。在我国社会主义建设的历史上，我们曾经吃够了浮夸风、假数字的苦头。历史的经验千万不能遗忘。怎样将“政绩冲动”的能量纳入可以管理的渠道，这在缺乏行政管理法治传统的中国，是一个迫需解决的严峻问题。
三、土政策与因地制宜
各种乱摊派现象虽然出现在基层，但是它折射出了我国政治体制中的一对基本矛盾：在社会主义市场经济建设的条件下，如何处理中央与地方政府、以及各级地方政府之间的关系。
现在一个基本问题是，不少基层领导在追求地方经济发展的过程中，常常不守规矩。用百姓的土话说，即是“上有政策，下有对策”。中央政策是一回事，地方执行的又是另一回事。近几年颇为流传的所谓“遇到黄灯赶快走，看到红灯绕着走”，微妙地勾勒出了一部分基层领导的心态。这种犯规的动作和心理有相当的“感染”或“示范”功能。发展到高处，则不顾中央的三申五令，顶风违纪。这种与国家法律和中央的统一政策相违背的做法，老百姓形象地称之为“土政策”。令人吃惊的是，这些违反中央政策精神的“土政策”在一些相当级别的地方领导干部眼中，还视为理所当然的事情。
1995年河南省周口地区地委和行署决定在睢阳县的四通镇搞实验区，并决定将该特别实验区内所有的县属企事业和所属机构，全部归特别实验区管委会领导。四通实验区管委会根据这一文件精神，对四通镇上的粮管所进行“接管”。但是，睢阳县粮食局反对这样的做法，因为根据国务院和省政府的文件规定，所有粮食系统的机构必须集中管理，已经下放的，也必须收回管理权限。这样一场围绕权力重新分配的“扯皮”仗就开始了：县粮食局拒绝交出有关管理权限，实验区管委会便“查封”四通粮管所。这一争就是近二个月的时间。待记者前去采访时，粮仓里已是老鼠结窝，虫子满屋，一百七十六万公斤的三等国家专项贮备粮被迫降等为四等。最值得思考的也许是这一事实：当睢阳县委书记被问及四通管委会的做法是否违反了国务院的有关规定时，这位书记大人竟然答道：我们搞特别实验，就应该在政策上有所突破，如果没有政策上的突破，也就无所谓特别实验区了（1995年12月30日中央电视台的《焦点访谈》）。
如果说县一级的“土政策”还具有比较“正规”的形式的话，到乡镇（村）一级恐怕就有种无法无天的感觉了。下面的事例来自今年9月1日的《湖南日报》。
7月1日，湖南省新邵县坪上镇，派出了6名镇干部进驻双湾村，协助村干部向每个村民收取10元公路集资款。轮到向钟建文收费时，钟对村支书说，“你拿文件给我看，我现在就交钱，不然就没得交。”他万没想到这样一句话为自己招来了一场大祸。当天傍晚，当镇政府干部以及赶来援助的派出所干警、联防队员将该村因集资骂了他们的两个村民押上车准备返回镇里，问还有没有人要抓时，村支书手指站在路边高坎上观望的钟建文补了一句，“还有一个要看文件的。”话刚落音，十多个镇干部一拥而上，捉拿钟建文。钟吓得拔腿就跑。镇干部四面包抄，最终将跳进溪沟无路可逃的钟抓获。一顿拳打脚踢。此后，钟被关进镇派出所，并被拷了一个多小时。7月2日中午，派出所在钟的家人交来检讨书和100元所谓“检讨印刷费”（未开收据），才对钟解除扣押。
在实际生活中，各种名目的土政策大多是不得人心的，用学术语言来说，就是缺少合法性。要将这种不得人心的“政策”贯彻下去，一个“辅助”的办法便是对中央的政策或“精神”进行不同形式的封锁，使农民成为“聋民”。从而造成这样一种印象，基层干部的做法是代表国家的。这可以说是土政策执行过程中使用的一种“瞒天过海”的招术。
因此，我们不难理解为什么现在许多农村地区常年不开会，形成所谓的“会荒”。曾经有过这样一个令人感叹又颇为感动的事例。今年3月10日家住襄阳县牛首镇的50多岁的老农孙士顺专程赶了50多里地进城，将贴在襄樊市农委大门口墙上的《关于减轻农民负担政策的通告》一字不漏地抄了下来。他感慨地说，“下面整年不开会，开会也很少讲政策。公家订的报纸老百姓看不到，有少数干部不愿多讲政策，怕群众知道了工作难做，不好管。”（1996年4月2日《中国城乡金融报》）。
“土政策”问题是一种复杂的社会－政治现象。将它与发展综合症联系起来，视作其一种特殊的表现形式，是因为“急发展”的选择在客观上为各种土政策的形成和出台提供了刺激和活动领域。发展的压力使得地方政府“超常规”地发挥了行政自主性。而这种自主性的发挥又常常是以牺牲中央政府的权威和扭曲中央政府的政策为代价来实现的。
如何处理中央政策与地方自主性之间的关系？对这一问题的研究，已有文字不少。即使如此，笔者以为还是值得介绍一下一位外国朋友的观点。英国纽卡斯尔大学东亚研究中心主任沙北岭（Shaun Breslin）认为，由于在严格遵守中央指令和参照地方实情灵活处理之间并没有法定的界线，因此地方政府的行为究竟是因地制宜地执行了中央的政策，还是搞土政策，只有通过领导人的实践和中央对此的反应来断定。这种自主性界线的模糊给地方领导人以很大的自由余地。但问题在于地方政府的自主权之运用，一方面缺少法律的保障；另一方面又缺少理性的自我制约。结果，中央与地方常常根据实际情况或结果来讨价还价、相互调适。正是由于缺乏比较稳定的法律关系框架，随时变化的互动关系诱发了大量的短期行为（这种短期行为又为其他因素，如职务任期、中央的工作指标压力、地方之间的竞争等所强化）。
看来这一问题的解决亦将是一个“摸石头过河”的过程。
上述文字将基层行政过程中出现的诸种问题放在发展综合症的视角下来透视，这并不是说这些问题出现的原因都可以归结为地方领导对“急发展”的青睐。在某种程度上，我倒更愿意将“急发展”视为一种催化剂，它使得原有行政机制内存在的问题极大地胀突起来。鉴于篇幅，我们的论述只能到此为止了。至于如何解决发展综合症问题，能否以及怎样避免或减轻急发展带来的诸种压力，当是另一篇文字的任务了。
“发展综合症”三题
景跃进
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“发展综合症”是现代化比较研究中的一个专门词汇，人们用它来描述后发展国家在现代化过程中由于“浓缩发展”而引发出的一种特殊状态。所谓“浓缩发展”，用亨廷顿的话来说便是：“在欧洲和北美，现代化进程已持续了几个世纪，在一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机。然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题，不是依次，而是同时出现在这些国家面前。”（《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年中文版，页47）相应地，“发展综合症”是指后发展国家由于在相对短的时间内需要同时处理不同维面的问题而呈现的诸种“症状”。
如果稍稍注意一下，便不难发现，所谓“浓缩发展”并不局限于宏观层次，即现代化的不同方面（政治、经济等）。它也不同程度地存在于其中的每一方面。这在经济领域表现得尤其突出。因此，“发展综合症”概念同样可适用于次级层次的分析。当然，在实际情形中这两个层次通常是交织在一起的。
在世界范围的现代化进程中，中国是一个后起者，同样受到后发展逻辑的制约。同时，中国又是一个拥有悠久历史传统的文明古国，具有几十年社会主义建设的制度基础，因此它表现出来的“发展综合症”又具有自身的特点。本文名称所示的“三题”，即试图从三个维面来探讨这些特点在基层行政活动中的表现方式，以及它们反映出来的结构性问题。
一、“急发展”与乱摊派
目前基层地方政府遇到的一个普遍问题是：发展需求的多元膨胀与可利用和调动资源的相对匮乏。一方面发展的任务十分繁重：修公路、办程控电话、兴修水利、建学校、城镇规划、危房改造、振兴地方企业、建立社会福利保障体系等等；另一方面，相对于这些繁多的发展目标，地方财政资金和其他可利用的资源严重短缺。
在既定需求状态和资源总量的条件下，基层地方政府面临着两种选择：（1）根据现有的条件，适度“分解”或限制发展需求，严格按照发展目标的优先程度和轻重缓急，量力而行地统筹安排；（2）提高地方政府抽取资源的能力，以加重民众负担为代价，尽可能地汲取和利用资源，操办更多的事情。前一种方法是将可利用资源视为相对定量，以资源约束来调节发展需求，确定发展任务。后一种方法则致力于资源的“开发”，通过提高资源的实际拥有量，来满足较高的发展需求，以完成更多的发展任务。
事实证明，以既定资源来限制发展需求是许多地方领导人不愿做的事情。在现实生活中，千方百计地、仅可能多地抽取社会资源便成为解决发展问题的一种常见的手段。可以将这种现象称为“急发展”，它是我国“发展综合症”的一种典型的表现形式。其基本特征是在相对较短的时间内（通常与干部的任期时间密切相关），提出超越既定社会资源能够承受的发展目标。由此产生的资源短口，只好通过带有强制色彩的各种措施来弥补。目前令百姓怨声载道的乱摊派、乱收费和滥罚款等是其中较令人注目的几种基本形式。
中央电视台《焦点访谈》曾播出一则节目，名为“守住5％的警戒线－－对四川梓潼农民负担的调查”。调查发现梓潼县金龙汤乡共设有21种收费项目，其中符合国家规定的只占三分之一。农民一年中要交纳的金额竟高达1300多元。有的农民无力承担如此沉重的摊派，只好靠贷款借钱来交费。这些五花八门的“自出新招，另立项目”的收费，据该乡乡长说都是“从发展生产的角度出发……”。然而就是忘了替农民考虑，不想一想这样的“办好事”，农民受得了么？
类似的问题在城镇同样存在。黑龙江省某市王家镇，以地方政府的名义，通过学校直接向学生（家长）收取发展教育费。然后由学生家长向各自的单位报销。镇政府的本意也许是好的，想发展本地的教育。但是这对一些学生家长来说无疑是一笔支付不起的开支。那些交不起钱的学生竟被关在了学校大门之外。结果是讽刺性的，想发展本地教育，却将学生赶出了校门。
由此提出的一个问题是，“硬发展”的选择能否能否真正实现发展的目标？能否从根本上解决或减轻发展与资源的内在矛盾？回答看来是否定的。发展的目标是摆脱贫穷，要摆脱贫穷就要进行建设，要建设就要抽取资源，这一论证在理论上是正确的，但是不完整的。因为许多人容易“忘记”这一论证的后半部分：资源的抽取在大多数地方是在依然贫穷的条件下进行的。这表明资源的抽取并不是无限的，而是受到边界条件的严格制约。一旦临近或突破社会的承受能力，便会面临两大问题：一是抽取资源的成本迅速提高。现在许多地方的基层干部到农民家里去催收款项，要带干警和联防队员，有的甚至使用武力和枪支。安徽省曾经发生的因交不起各种摊派而被村联防队长打死农民的事例，令人触目惊心。
与此紧密相关的第二大问题是，由于采取强行措施来征集资金，农民与干部的对抗情绪非常严重。个别地方干群关系的恶化程度达到了难以想象的地步。因此，农民负担问题已不只是单纯的经济问题，它成为一个影响到党和政府与老百姓的关系，涉及到农村社会安定这样一个事关全局的重大政治问题。
令人感到欣慰的是，这一问题正受到日益关注。不少地方政府正在采取切实的措施来解决这一问题。黑龙江省富锦市法院去年成立了涉农案件审理小组，并相继在市法院经济厅和12个乡镇法庭设立了“农民负担案件专项合议庭”。为了方便农民诉讼，他们在各乡镇村屯巡回办案。迄今，这些专项机构已审结涉农案件300余件，减掉农民不合理负担30多万元。（北京晚报，1996年9月27日）
当然，减轻农民负担是一项长期而艰苦的工作。要完全解决这一问题，恐怕还需要从根本上医治基层领导干部追求“急发展”的毛病。
二、政绩与数字
上文提及，面对膨胀的发展需求和有限资源的矛盾，存在两种可以选择的方案。为什么较多的地方领导人倾向于选择一条其结果是“饮鸩止渴”的急发展道路呢？这涉及到其面临的政绩压力及其效应问题。
基层地方干部承受的政绩压力来自于许多方面：有上级的期望和以各种行政手段分配下来的硬任务（有段时间，许多地方采取了立军令状这样的军事方式来布置行政任务）；有来自于老百姓提高生活水平、过好日子的期望；有来自于任期选举和职位晋升时的同僚竞争；还有来自于内心的干更大事业（因而需要更高职位）的冲动等等。
从理论上说，政绩压力本身是政府官僚制组织运作的一种基本能量和动力。现代社会是一个“成就社会”，不论哪行哪业，晋升阶梯的横杠越来越多地由“业绩”构成。在政府组织的金字塔中，向上攀登的脚步自然离不开政绩的基础。
在正常的情况下，政绩压力可以有效地转化为地方基层领导把工作做好的一种内在动力。但是在急发展的选择下，情势发生了戏剧性的变化。在强大的政绩压力（或冲动）面前，基层领导干部的各种“短期行为”纷纷出台。俗话说“新官上任三把火”，如今“为官须得常点火”。不幸在于：常常点的是“瞎火”。
最近湖南省益阳市委组织部在考察干部中，发现一些新上任或调任新岗位的中青年领导干部，在工作中急功近利的现象比较严重。有人将这些现象概况为以下五种：
1、贪大求洋搞“数字工程”。为急于树立自己有魄力、能办事的形象，冒目模仿外地或沿海地区的一些做法，不顾实际地提出了一揽子工程。某地新书记上任，马上宣布实施一项“1234工程”。下面的乡、村也跟着做起数字游戏。
2、应付检查搞“盆景工程”。有的领导为了迎合上级口味，不惜花费大量的人力、物力、财力，挖空心思营造一些好看不中用的“点缀之作”。某县一单位，职工的工资都快发不出，却花费上千万元在县城繁华地段建起一栋高标准大楼。受到来参观的上级领导的表扬，单位却负债累累。
3、沽名钓誉搞“形象工程”。有个山区搞丘岗开发，今年一个调子，明年一个方案。“张书记”要种果树，“李书记”要种药材，搞得群众无所适从。
4、一哄而起搞“泡沫工程”一些领导干部为了追求所谓的轰动效应，采取行政手段强迫下属按自己的意愿行事，千军万马齐上阵，大小工程一起抓。虽然场面壮观，产值也上去了，但好景不长，仅是昙花一现，其结果往往是大办大亏，小办小亏。
5、移花接木搞“拿来工程”。前几届领导班子的业绩到了他的任期里改头换面成了邀功请赏的筹码。邻近乡村、兄弟单位的成功经验，摇身一变成了他的创举。（《工人日报》1996年7月17日）
上述诸种急功近利的做法大致可以用“花架子”一词来概而括之。它们看起来轰轰烈烈，其实经不起时间和老百姓利益的检验，到头来结下的苦果还得由当地承担。然而，这些“花架子”功夫比起另一种现象－－在数字上弄虚作假－－来，则又显得有所不及。
研究官僚制的学者们发现，在官僚制组织中，信息由下向上的流通渠道受到各级官僚制组织本身利益的“调节”，从而形成一种天然的“扭曲”机制。其一般表现是：尽量压制或封锁“坏”信息向上通报（除非这种“坏”消息能够为其带来正面效益），同时夸大对自己有利的信息。古今中外大概都不能例外。急发展条件下，信息扭曲机制的功能似乎变得愈发显著起来。在政绩压力下，一些基层领导乐于“在报表上写功绩，在数字上做游戏”，并且胆子日益见大，数字越吹越凶。群众戏称之为“数字出官，官出数字；造假捞先进，先进凭造假”。可以说这是当今官场的一大怪状。
眼下，据说一些地方和部门的领导手中都备有一高一低两套“统计数据”，摆功劳、谈经验、吹成绩、评先进、谋高位、求晋级时就用那套“成绩斐然”的高数据；要扶持、争资金、拉指标、抢项目、图救济、捞补贴时就用那套“困难重重”的低数据。统计数字完全成了被人玩弄于股掌之间的工具（《大地》1996年第8期）。
这方面的例子可以说是举不胜举，以致于无须再举。我们还是从正面的报道中来透视这一问题的严重性。据《检察日报》（1996年7月10日）称，陕西省咸阳市、县纪检监察机关日前对一些地区存在的腐败顽症进行了严肃查处，先后有67名科级以上干部受到党纪、政纪处分，其中25名凭造假谎报保官保名誉的“造假专业户”被摘掉乌纱帽。《中国纪检监察报》（1996年3月28日）报道，山东泰兴市有关部门派出检查小组，分赴全市40多个乡镇，检查乡镇存在的虚报问题。目前已有四名乡镇党委书记因为“在报表上写功绩，在数字上做游戏”而被调离，降职使用。
“急发展”现象虽然出现在改革开放的80、90年代，但是某些基层地方领导干部对政绩压力的反应，却与50年代大跃进时期有惊人的相似之处。在我国社会主义建设的历史上，我们曾经吃够了浮夸风、假数字的苦头。历史的经验千万不能遗忘。怎样将“政绩冲动”的能量纳入可以管理的渠道，这在缺乏行政管理法治传统的中国，是一个迫需解决的严峻问题。
三、土政策与因地制宜
各种乱摊派现象虽然出现在基层，但是它折射出了我国政治体制中的一对基本矛盾：在社会主义市场经济建设的条件下，如何处理中央与地方政府、以及各级地方政府之间的关系。
现在一个基本问题是，不少基层领导在追求地方经济发展的过程中，常常不守规矩。用百姓的土话说，即是“上有政策，下有对策”。中央政策是一回事，地方执行的又是另一回事。近几年颇为流传的所谓“遇到黄灯赶快走，看到红灯绕着走”，微妙地勾勒出了一部分基层领导的心态。这种犯规的动作和心理有相当的“感染”或“示范”功能。发展到高处，则不顾中央的三申五令，顶风违纪。这种与国家法律和中央的统一政策相违背的做法，老百姓形象地称之为“土政策”。令人吃惊的是，这些违反中央政策精神的“土政策”在一些相当级别的地方领导干部眼中，还视为理所当然的事情。
1995年河南省周口地区地委和行署决定在睢阳县的四通镇搞实验区，并决定将该特别实验区内所有的县属企事业和所属机构，全部归特别实验区管委会领导。四通实验区管委会根据这一文件精神，对四通镇上的粮管所进行“接管”。但是，睢阳县粮食局反对这样的做法，因为根据国务院和省政府的文件规定，所有粮食系统的机构必须集中管理，已经下放的，也必须收回管理权限。这样一场围绕权力重新分配的“扯皮”仗就开始了：县粮食局拒绝交出有关管理权限，实验区管委会便“查封”四通粮管所。这一争就是近二个月的时间。待记者前去采访时，粮仓里已是老鼠结窝，虫子满屋，一百七十六万公斤的三等国家专项贮备粮被迫降等为四等。最值得思考的也许是这一事实：当睢阳县委书记被问及四通管委会的做法是否违反了国务院的有关规定时，这位书记大人竟然答道：我们搞特别实验，就应该在政策上有所突破，如果没有政策上的突破，也就无所谓特别实验区了（1995年12月30日中央电视台的《焦点访谈》）。
如果说县一级的“土政策”还具有比较“正规”的形式的话，到乡镇（村）一级恐怕就有种无法无天的感觉了。下面的事例来自今年9月1日的《湖南日报》。
7月1日，湖南省新邵县坪上镇，派出了6名镇干部进驻双湾村，协助村干部向每个村民收取10元公路集资款。轮到向钟建文收费时，钟对村支书说，“你拿文件给我看，我现在就交钱，不然就没得交。”他万没想到这样一句话为自己招来了一场大祸。当天傍晚，当镇政府干部以及赶来援助的派出所干警、联防队员将该村因集资骂了他们的两个村民押上车准备返回镇里，问还有没有人要抓时，村支书手指站在路边高坎上观望的钟建文补了一句，“还有一个要看文件的。”话刚落音，十多个镇干部一拥而上，捉拿钟建文。钟吓得拔腿就跑。镇干部四面包抄，最终将跳进溪沟无路可逃的钟抓获。一顿拳打脚踢。此后，钟被关进镇派出所，并被拷了一个多小时。7月2日中午，派出所在钟的家人交来检讨书和100元所谓“检讨印刷费”（未开收据），才对钟解除扣押。
在实际生活中，各种名目的土政策大多是不得人心的，用学术语言来说，就是缺少合法性。要将这种不得人心的“政策”贯彻下去，一个“辅助”的办法便是对中央的政策或“精神”进行不同形式的封锁，使农民成为“聋民”。从而造成这样一种印象，基层干部的做法是代表国家的。这可以说是土政策执行过程中使用的一种“瞒天过海”的招术。
因此，我们不难理解为什么现在许多农村地区常年不开会，形成所谓的“会荒”。曾经有过这样一个令人感叹又颇为感动的事例。今年3月10日家住襄阳县牛首镇的50多岁的老农孙士顺专程赶了50多里地进城，将贴在襄樊市农委大门口墙上的《关于减轻农民负担政策的通告》一字不漏地抄了下来。他感慨地说，“下面整年不开会，开会也很少讲政策。公家订的报纸老百姓看不到，有少数干部不愿多讲政策，怕群众知道了工作难做，不好管。”（1996年4月2日《中国城乡金融报》）。
“土政策”问题是一种复杂的社会－政治现象。将它与发展综合症联系起来，视作其一种特殊的表现形式，是因为“急发展”的选择在客观上为各种土政策的形成和出台提供了刺激和活动领域。发展的压力使得地方政府“超常规”地发挥了行政自主性。而这种自主性的发挥又常常是以牺牲中央政府的权威和扭曲中央政府的政策为代价来实现的。
如何处理中央政策与地方自主性之间的关系？对这一问题的研究，已有文字不少。即使如此，笔者以为还是值得介绍一下一位外国朋友的观点。英国纽卡斯尔大学东亚研究中心主任沙北岭（Shaun Breslin）认为，由于在严格遵守中央指令和参照地方实情灵活处理之间并没有法定的界线，因此地方政府的行为究竟是因地制宜地执行了中央的政策，还是搞土政策，只有通过领导人的实践和中央对此的反应来断定。这种自主性界线的模糊给地方领导人以很大的自由余地。但问题在于地方政府的自主权之运用，一方面缺少法律的保障；另一方面又缺少理性的自我制约。结果，中央与地方常常根据实际情况或结果来讨价还价、相互调适。正是由于缺乏比较稳定的法律关系框架，随时变化的互动关系诱发了大量的短期行为（这种短期行为又为其他因素，如职务任期、中央的工作指标压力、地方之间的竞争等所强化）。
看来这一问题的解决亦将是一个“摸石头过河”的过程。
上述文字将基层行政过程中出现的诸种问题放在发展综合症的视角下来透视，这并不是说这些问题出现的原因都可以归结为地方领导对“急发展”的青睐。在某种程度上，我倒更愿意将“急发展”视为一种催化剂，它使得原有行政机制内存在的问题极大地胀突起来。鉴于篇幅，我们的论述只能到此为止了。至于如何解决发展综合症问题，能否以及怎样避免或减轻急发展带来的诸种压力，当是另一篇文字的任务了。
景跃进
“发展综合症”是现代化比较研究中的一个专门词汇，人们用它来描述后发展国家在现代化过程中由于“浓缩发展”而引发出的一种特殊状态。所谓“浓缩发展”，用亨廷顿的话来说便是：“在欧洲和北美，现代化进程已持续了几个世纪，在一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机。然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题，不是依次，而是同时出现在这些国家面前。”（《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年中文版，页47）相应地，“发展综合症”是指后发展国家由于在相对短的时间内需要同时处理不同维面的问题而呈现的诸种“症状”。
如果稍稍注意一下，便不难发现，所谓“浓缩发展”并不局限于宏观层次，即现代化的不同方面（政治、经济等）。它也不同程度地存在于其中的每一方面。这在经济领域表现得尤其突出。因此，“发展综合症”概念同样可适用于次级层次的分析。当然，在实际情形中这两个层次通常是交织在一起的。
在世界范围的现代化进程中，中国是一个后起者，同样受到后发展逻辑的制约。同时，中国又是一个拥有悠久历史传统的文明古国，具有几十年社会主义建设的制度基础，因此它表现出来的“发展综合症”又具有自身的特点。本文名称所示的“三题”，即试图从三个维面来探讨这些特点在基层行政活动中的表现方式，以及它们反映出来的结构性问题。
一、“急发展”与乱摊派
目前基层地方政府遇到的一个普遍问题是：发展需求的多元膨胀与可利用和调动资源的相对匮乏。一方面发展的任务十分繁重：修公路、办程控电话、兴修水利、建学校、城镇规划、危房改造、振兴地方企业、建立社会福利保障体系等等；另一方面，相对于这些繁多的发展目标，地方财政资金和其他可利用的资源严重短缺。
在既定需求状态和资源总量的条件下，基层地方政府面临着两种选择：（1）根据现有的条件，适度“分解”或限制发展需求，严格按照发展目标的优先程度和轻重缓急，量力而行地统筹安排；（2）提高地方政府抽取资源的能力，以加重民众负担为代价，尽可能地汲取和利用资源，操办更多的事情。前一种方法是将可利用资源视为相对定量，以资源约束来调节发展需求，确定发展任务。后一种方法则致力于资源的“开发”，通过提高资源的实际拥有量，来满足较高的发展需求，以完成更多的发展任务。
事实证明，以既定资源来限制发展需求是许多地方领导人不愿做的事情。在现实生活中，千方百计地、仅可能多地抽取社会资源便成为解决发展问题的一种常见的手段。可以将这种现象称为“急发展”，它是我国“发展综合症”的一种典型的表现形式。其基本特征是在相对较短的时间内（通常与干部的任期时间密切相关），提出超越既定社会资源能够承受的发展目标。由此产生的资源短口，只好通过带有强制色彩的各种措施来弥补。目前令百姓怨声载道的乱摊派、乱收费和滥罚款等是其中较令人注目的几种基本形式。
中央电视台《焦点访谈》曾播出一则节目，名为“守住5％的警戒线－－对四川梓潼农民负担的调查”。调查发现梓潼县金龙汤乡共设有21种收费项目，其中符合国家规定的只占三分之一。农民一年中要交纳的金额竟高达1300多元。有的农民无力承担如此沉重的摊派，只好靠贷款借钱来交费。这些五花八门的“自出新招，另立项目”的收费，据该乡乡长说都是“从发展生产的角度出发……”。然而就是忘了替农民考虑，不想一想这样的“办好事”，农民受得了么？
类似的问题在城镇同样存在。黑龙江省某市王家镇，以地方政府的名义，通过学校直接向学生（家长）收取发展教育费。然后由学生家长向各自的单位报销。镇政府的本意也许是好的，想发展本地的教育。但是这对一些学生家长来说无疑是一笔支付不起的开支。那些交不起钱的学生竟被关在了学校大门之外。结果是讽刺性的，想发展本地教育，却将学生赶出了校门。
由此提出的一个问题是，“硬发展”的选择能否能否真正实现发展的目标？能否从根本上解决或减轻发展与资源的内在矛盾？回答看来是否定的。发展的目标是摆脱贫穷，要摆脱贫穷就要进行建设，要建设就要抽取资源，这一论证在理论上是正确的，但是不完整的。因为许多人容易“忘记”这一论证的后半部分：资源的抽取在大多数地方是在依然贫穷的条件下进行的。这表明资源的抽取并不是无限的，而是受到边界条件的严格制约。一旦临近或突破社会的承受能力，便会面临两大问题：一是抽取资源的成本迅速提高。现在许多地方的基层干部到农民家里去催收款项，要带干警和联防队员，有的甚至使用武力和枪支。安徽省曾经发生的因交不起各种摊派而被村联防队长打死农民的事例，令人触目惊心。
与此紧密相关的第二大问题是，由于采取强行措施来征集资金，农民与干部的对抗情绪非常严重。个别地方干群关系的恶化程度达到了难以想象的地步。因此，农民负担问题已不只是单纯的经济问题，它成为一个影响到党和政府与老百姓的关系，涉及到农村社会安定这样一个事关全局的重大政治问题。
令人感到欣慰的是，这一问题正受到日益关注。不少地方政府正在采取切实的措施来解决这一问题。黑龙江省富锦市法院去年成立了涉农案件审理小组，并相继在市法院经济厅和12个乡镇法庭设立了“农民负担案件专项合议庭”。为了方便农民诉讼，他们在各乡镇村屯巡回办案。迄今，这些专项机构已审结涉农案件300余件，减掉农民不合理负担30多万元。（北京晚报，1996年9月27日）
当然，减轻农民负担是一项长期而艰苦的工作。要完全解决这一问题，恐怕还需要从根本上医治基层领导干部追求“急发展”的毛病。
二、政绩与数字
上文提及，面对膨胀的发展需求和有限资源的矛盾，存在两种可以选择的方案。为什么较多的地方领导人倾向于选择一条其结果是“饮鸩止渴”的急发展道路呢？这涉及到其面临的政绩压力及其效应问题。
基层地方干部承受的政绩压力来自于许多方面：有上级的期望和以各种行政手段分配下来的硬任务（有段时间，许多地方采取了立军令状这样的军事方式来布置行政任务）；有来自于老百姓提高生活水平、过好日子的期望；有来自于任期选举和职位晋升时的同僚竞争；还有来自于内心的干更大事业（因而需要更高职位）的冲动等等。
从理论上说，政绩压力本身是政府官僚制组织运作的一种基本能量和动力。现代社会是一个“成就社会”，不论哪行哪业，晋升阶梯的横杠越来越多地由“业绩”构成。在政府组织的金字塔中，向上攀登的脚步自然离不开政绩的基础。
在正常的情况下，政绩压力可以有效地转化为地方基层领导把工作做好的一种内在动力。但是在急发展的选择下，情势发生了戏剧性的变化。在强大的政绩压力（或冲动）面前，基层领导干部的各种“短期行为”纷纷出台。俗话说“新官上任三把火”，如今“为官须得常点火”。不幸在于：常常点的是“瞎火”。
最近湖南省益阳市委组织部在考察干部中，发现一些新上任或调任新岗位的中青年领导干部，在工作中急功近利的现象比较严重。有人将这些现象概况为以下五种：
1、贪大求洋搞“数字工程”。为急于树立自己有魄力、能办事的形象，冒目模仿外地或沿海地区的一些做法，不顾实际地提出了一揽子工程。某地新书记上任，马上宣布实施一项“1234工程”。下面的乡、村也跟着做起数字游戏。
2、应付检查搞“盆景工程”。有的领导为了迎合上级口味，不惜花费大量的人力、物力、财力，挖空心思营造一些好看不中用的“点缀之作”。某县一单位，职工的工资都快发不出，却花费上千万元在县城繁华地段建起一栋高标准大楼。受到来参观的上级领导的表扬，单位却负债累累。
3、沽名钓誉搞“形象工程”。有个山区搞丘岗开发，今年一个调子，明年一个方案。“张书记”要种果树，“李书记”要种药材，搞得群众无所适从。
4、一哄而起搞“泡沫工程”一些领导干部为了追求所谓的轰动效应，采取行政手段强迫下属按自己的意愿行事，千军万马齐上阵，大小工程一起抓。虽然场面壮观，产值也上去了，但好景不长，仅是昙花一现，其结果往往是大办大亏，小办小亏。
5、移花接木搞“拿来工程”。前几届领导班子的业绩到了他的任期里改头换面成了邀功请赏的筹码。邻近乡村、兄弟单位的成功经验，摇身一变成了他的创举。（《工人日报》1996年7月17日）
上述诸种急功近利的做法大致可以用“花架子”一词来概而括之。它们看起来轰轰烈烈，其实经不起时间和老百姓利益的检验，到头来结下的苦果还得由当地承担。然而，这些“花架子”功夫比起另一种现象－－在数字上弄虚作假－－来，则又显得有所不及。
研究官僚制的学者们发现，在官僚制组织中，信息由下向上的流通渠道受到各级官僚制组织本身利益的“调节”，从而形成一种天然的“扭曲”机制。其一般表现是：尽量压制或封锁“坏”信息向上通报（除非这种“坏”消息能够为其带来正面效益），同时夸大对自己有利的信息。古今中外大概都不能例外。急发展条件下，信息扭曲机制的功能似乎变得愈发显著起来。在政绩压力下，一些基层领导乐于“在报表上写功绩，在数字上做游戏”，并且胆子日益见大，数字越吹越凶。群众戏称之为“数字出官，官出数字；造假捞先进，先进凭造假”。可以说这是当今官场的一大怪状。
眼下，据说一些地方和部门的领导手中都备有一高一低两套“统计数据”，摆功劳、谈经验、吹成绩、评先进、谋高位、求晋级时就用那套“成绩斐然”的高数据；要扶持、争资金、拉指标、抢项目、图救济、捞补贴时就用那套“困难重重”的低数据。统计数字完全成了被人玩弄于股掌之间的工具（《大地》1996年第8期）。
这方面的例子可以说是举不胜举，以致于无须再举。我们还是从正面的报道中来透视这一问题的严重性。据《检察日报》（1996年7月10日）称，陕西省咸阳市、县纪检监察机关日前对一些地区存在的腐败顽症进行了严肃查处，先后有67名科级以上干部受到党纪、政纪处分，其中25名凭造假谎报保官保名誉的“造假专业户”被摘掉乌纱帽。《中国纪检监察报》（1996年3月28日）报道，山东泰兴市有关部门派出检查小组，分赴全市40多个乡镇，检查乡镇存在的虚报问题。目前已有四名乡镇党委书记因为“在报表上写功绩，在数字上做游戏”而被调离，降职使用。
“急发展”现象虽然出现在改革开放的80、90年代，但是某些基层地方领导干部对政绩压力的反应，却与50年代大跃进时期有惊人的相似之处。在我国社会主义建设的历史上，我们曾经吃够了浮夸风、假数字的苦头。历史的经验千万不能遗忘。怎样将“政绩冲动”的能量纳入可以管理的渠道，这在缺乏行政管理法治传统的中国，是一个迫需解决的严峻问题。
三、土政策与因地制宜
各种乱摊派现象虽然出现在基层，但是它折射出了我国政治体制中的一对基本矛盾：在社会主义市场经济建设的条件下，如何处理中央与地方政府、以及各级地方政府之间的关系。
现在一个基本问题是，不少基层领导在追求地方经济发展的过程中，常常不守规矩。用百姓的土话说，即是“上有政策，下有对策”。中央政策是一回事，地方执行的又是另一回事。近几年颇为流传的所谓“遇到黄灯赶快走，看到红灯绕着走”，微妙地勾勒出了一部分基层领导的心态。这种犯规的动作和心理有相当的“感染”或“示范”功能。发展到高处，则不顾中央的三申五令，顶风违纪。这种与国家法律和中央的统一政策相违背的做法，老百姓形象地称之为“土政策”。令人吃惊的是，这些违反中央政策精神的“土政策”在一些相当级别的地方领导干部眼中，还视为理所当然的事情。
1995年河南省周口地区地委和行署决定在睢阳县的四通镇搞实验区，并决定将该特别实验区内所有的县属企事业和所属机构，全部归特别实验区管委会领导。四通实验区管委会根据这一文件精神，对四通镇上的粮管所进行“接管”。但是，睢阳县粮食局反对这样的做法，因为根据国务院和省政府的文件规定，所有粮食系统的机构必须集中管理，已经下放的，也必须收回管理权限。这样一场围绕权力重新分配的“扯皮”仗就开始了：县粮食局拒绝交出有关管理权限，实验区管委会便“查封”四通粮管所。这一争就是近二个月的时间。待记者前去采访时，粮仓里已是老鼠结窝，虫子满屋，一百七十六万公斤的三等国家专项贮备粮被迫降等为四等。最值得思考的也许是这一事实：当睢阳县委书记被问及四通管委会的做法是否违反了国务院的有关规定时，这位书记大人竟然答道：我们搞特别实验，就应该在政策上有所突破，如果没有政策上的突破，也就无所谓特别实验区了（1995年12月30日中央电视台的《焦点访谈》）。
如果说县一级的“土政策”还具有比较“正规”的形式的话，到乡镇（村）一级恐怕就有种无法无天的感觉了。下面的事例来自今年9月1日的《湖南日报》。
7月1日，湖南省新邵县坪上镇，派出了6名镇干部进驻双湾村，协助村干部向每个村民收取10元公路集资款。轮到向钟建文收费时，钟对村支书说，“你拿文件给我看，我现在就交钱，不然就没得交。”他万没想到这样一句话为自己招来了一场大祸。当天傍晚，当镇政府干部以及赶来援助的派出所干警、联防队员将该村因集资骂了他们的两个村民押上车准备返回镇里，问还有没有人要抓时，村支书手指站在路边高坎上观望的钟建文补了一句，“还有一个要看文件的。”话刚落音，十多个镇干部一拥而上，捉拿钟建文。钟吓得拔腿就跑。镇干部四面包抄，最终将跳进溪沟无路可逃的钟抓获。一顿拳打脚踢。此后，钟被关进镇派出所，并被拷了一个多小时。7月2日中午，派出所在钟的家人交来检讨书和100元所谓“检讨印刷费”（未开收据），才对钟解除扣押。
在实际生活中，各种名目的土政策大多是不得人心的，用学术语言来说，就是缺少合法性。要将这种不得人心的“政策”贯彻下去，一个“辅助”的办法便是对中央的政策或“精神”进行不同形式的封锁，使农民成为“聋民”。从而造成这样一种印象，基层干部的做法是代表国家的。这可以说是土政策执行过程中使用的一种“瞒天过海”的招术。
因此，我们不难理解为什么现在许多农村地区常年不开会，形成所谓的“会荒”。曾经有过这样一个令人感叹又颇为感动的事例。今年3月10日家住襄阳县牛首镇的50多岁的老农孙士顺专程赶了50多里地进城，将贴在襄樊市农委大门口墙上的《关于减轻农民负担政策的通告》一字不漏地抄了下来。他感慨地说，“下面整年不开会，开会也很少讲政策。公家订的报纸老百姓看不到，有少数干部不愿多讲政策，怕群众知道了工作难做，不好管。”（1996年4月2日《中国城乡金融报》）。
“土政策”问题是一种复杂的社会－政治现象。将它与发展综合症联系起来，视作其一种特殊的表现形式，是因为“急发展”的选择在客观上为各种土政策的形成和出台提供了刺激和活动领域。发展的压力使得地方政府“超常规”地发挥了行政自主性。而这种自主性的发挥又常常是以牺牲中央政府的权威和扭曲中央政府的政策为代价来实现的。
如何处理中央政策与地方自主性之间的关系？对这一问题的研究，已有文字不少。即使如此，笔者以为还是值得介绍一下一位外国朋友的观点。英国纽卡斯尔大学东亚研究中心主任沙北岭（Shaun Breslin）认为，由于在严格遵守中央指令和参照地方实情灵活处理之间并没有法定的界线，因此地方政府的行为究竟是因地制宜地执行了中央的政策，还是搞土政策，只有通过领导人的实践和中央对此的反应来断定。这种自主性界线的模糊给地方领导人以很大的自由余地。但问题在于地方政府的自主权之运用，一方面缺少法律的保障；另一方面又缺少理性的自我制约。结果，中央与地方常常根据实际情况或结果来讨价还价、相互调适。正是由于缺乏比较稳定的法律关系框架，随时变化的互动关系诱发了大量的短期行为（这种短期行为又为其他因素，如职务任期、中央的工作指标压力、地方之间的竞争等所强化）。
看来这一问题的解决亦将是一个“摸石头过河”的过程。
上述文字将基层行政过程中出现的诸种问题放在发展综合症的视角下来透视，这并不是说这些问题出现的原因都可以归结为地方领导对“急发展”的青睐。在某种程度上，我倒更愿意将“急发展”视为一种催化剂，它使得原有行政机制内存在的问题极大地胀突起来。鉴于篇幅，我们的论述只能到此为止了。至于如何解决发展综合症问题，能否以及怎样避免或减轻急发展带来的诸种压力，当是另一篇文字的任务了。
“发展综合症”三题
景跃进
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“发展综合症”是现代化比较研究中的一个专门词汇，人们用它来描述后发展国家在现代化过程中由于“浓缩发展”而引发出的一种特殊状态。所谓“浓缩发展”，用亨廷顿的话来说便是：“在欧洲和北美，现代化进程已持续了几个世纪，在一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机。然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题，不是依次，而是同时出现在这些国家面前。”（《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年中文版，页47）相应地，“发展综合症”是指后发展国家由于在相对短的时间内需要同时处理不同维面的问题而呈现的诸种“症状”。
如果稍稍注意一下，便不难发现，所谓“浓缩发展”并不局限于宏观层次，即现代化的不同方面（政治、经济等）。它也不同程度地存在于其中的每一方面。这在经济领域表现得尤其突出。因此，“发展综合症”概念同样可适用于次级层次的分析。当然，在实际情形中这两个层次通常是交织在一起的。
在世界范围的现代化进程中，中国是一个后起者，同样受到后发展逻辑的制约。同时，中国又是一个拥有悠久历史传统的文明古国，具有几十年社会主义建设的制度基础，因此它表现出来的“发展综合症”又具有自身的特点。本文名称所示的“三题”，即试图从三个维面来探讨这些特点在基层行政活动中的表现方式，以及它们反映出来的结构性问题。
一、“急发展”与乱摊派
目前基层地方政府遇到的一个普遍问题是：发展需求的多元膨胀与可利用和调动资源的相对匮乏。一方面发展的任务十分繁重：修公路、办程控电话、兴修水利、建学校、城镇规划、危房改造、振兴地方企业、建立社会福利保障体系等等；另一方面，相对于这些繁多的发展目标，地方财政资金和其他可利用的资源严重短缺。
在既定需求状态和资源总量的条件下，基层地方政府面临着两种选择：（1）根据现有的条件，适度“分解”或限制发展需求，严格按照发展目标的优先程度和轻重缓急，量力而行地统筹安排；（2）提高地方政府抽取资源的能力，以加重民众负担为代价，尽可能地汲取和利用资源，操办更多的事情。前一种方法是将可利用资源视为相对定量，以资源约束来调节发展需求，确定发展任务。后一种方法则致力于资源的“开发”，通过提高资源的实际拥有量，来满足较高的发展需求，以完成更多的发展任务。
事实证明，以既定资源来限制发展需求是许多地方领导人不愿做的事情。在现实生活中，千方百计地、仅可能多地抽取社会资源便成为解决发展问题的一种常见的手段。可以将这种现象称为“急发展”，它是我国“发展综合症”的一种典型的表现形式。其基本特征是在相对较短的时间内（通常与干部的任期时间密切相关），提出超越既定社会资源能够承受的发展目标。由此产生的资源短口，只好通过带有强制色彩的各种措施来弥补。目前令百姓怨声载道的乱摊派、乱收费和滥罚款等是其中较令人注目的几种基本形式。
中央电视台《焦点访谈》曾播出一则节目，名为“守住5％的警戒线－－对四川梓潼农民负担的调查”。调查发现梓潼县金龙汤乡共设有21种收费项目，其中符合国家规定的只占三分之一。农民一年中要交纳的金额竟高达1300多元。有的农民无力承担如此沉重的摊派，只好靠贷款借钱来交费。这些五花八门的“自出新招，另立项目”的收费，据该乡乡长说都是“从发展生产的角度出发……”。然而就是忘了替农民考虑，不想一想这样的“办好事”，农民受得了么？
类似的问题在城镇同样存在。黑龙江省某市王家镇，以地方政府的名义，通过学校直接向学生（家长）收取发展教育费。然后由学生家长向各自的单位报销。镇政府的本意也许是好的，想发展本地的教育。但是这对一些学生家长来说无疑是一笔支付不起的开支。那些交不起钱的学生竟被关在了学校大门之外。结果是讽刺性的，想发展本地教育，却将学生赶出了校门。
由此提出的一个问题是，“硬发展”的选择能否能否真正实现发展的目标？能否从根本上解决或减轻发展与资源的内在矛盾？回答看来是否定的。发展的目标是摆脱贫穷，要摆脱贫穷就要进行建设，要建设就要抽取资源，这一论证在理论上是正确的，但是不完整的。因为许多人容易“忘记”这一论证的后半部分：资源的抽取在大多数地方是在依然贫穷的条件下进行的。这表明资源的抽取并不是无限的，而是受到边界条件的严格制约。一旦临近或突破社会的承受能力，便会面临两大问题：一是抽取资源的成本迅速提高。现在许多地方的基层干部到农民家里去催收款项，要带干警和联防队员，有的甚至使用武力和枪支。安徽省曾经发生的因交不起各种摊派而被村联防队长打死农民的事例，令人触目惊心。
与此紧密相关的第二大问题是，由于采取强行措施来征集资金，农民与干部的对抗情绪非常严重。个别地方干群关系的恶化程度达到了难以想象的地步。因此，农民负担问题已不只是单纯的经济问题，它成为一个影响到党和政府与老百姓的关系，涉及到农村社会安定这样一个事关全局的重大政治问题。
令人感到欣慰的是，这一问题正受到日益关注。不少地方政府正在采取切实的措施来解决这一问题。黑龙江省富锦市法院去年成立了涉农案件审理小组，并相继在市法院经济厅和12个乡镇法庭设立了“农民负担案件专项合议庭”。为了方便农民诉讼，他们在各乡镇村屯巡回办案。迄今，这些专项机构已审结涉农案件300余件，减掉农民不合理负担30多万元。（北京晚报，1996年9月27日）
当然，减轻农民负担是一项长期而艰苦的工作。要完全解决这一问题，恐怕还需要从根本上医治基层领导干部追求“急发展”的毛病。
二、政绩与数字
上文提及，面对膨胀的发展需求和有限资源的矛盾，存在两种可以选择的方案。为什么较多的地方领导人倾向于选择一条其结果是“饮鸩止渴”的急发展道路呢？这涉及到其面临的政绩压力及其效应问题。
基层地方干部承受的政绩压力来自于许多方面：有上级的期望和以各种行政手段分配下来的硬任务（有段时间，许多地方采取了立军令状这样的军事方式来布置行政任务）；有来自于老百姓提高生活水平、过好日子的期望；有来自于任期选举和职位晋升时的同僚竞争；还有来自于内心的干更大事业（因而需要更高职位）的冲动等等。
从理论上说，政绩压力本身是政府官僚制组织运作的一种基本能量和动力。现代社会是一个“成就社会”，不论哪行哪业，晋升阶梯的横杠越来越多地由“业绩”构成。在政府组织的金字塔中，向上攀登的脚步自然离不开政绩的基础。
在正常的情况下，政绩压力可以有效地转化为地方基层领导把工作做好的一种内在动力。但是在急发展的选择下，情势发生了戏剧性的变化。在强大的政绩压力（或冲动）面前，基层领导干部的各种“短期行为”纷纷出台。俗话说“新官上任三把火”，如今“为官须得常点火”。不幸在于：常常点的是“瞎火”。
最近湖南省益阳市委组织部在考察干部中，发现一些新上任或调任新岗位的中青年领导干部，在工作中急功近利的现象比较严重。有人将这些现象概况为以下五种：
1、贪大求洋搞“数字工程”。为急于树立自己有魄力、能办事的形象，冒目模仿外地或沿海地区的一些做法，不顾实际地提出了一揽子工程。某地新书记上任，马上宣布实施一项“1234工程”。下面的乡、村也跟着做起数字游戏。
2、应付检查搞“盆景工程”。有的领导为了迎合上级口味，不惜花费大量的人力、物力、财力，挖空心思营造一些好看不中用的“点缀之作”。某县一单位，职工的工资都快发不出，却花费上千万元在县城繁华地段建起一栋高标准大楼。受到来参观的上级领导的表扬，单位却负债累累。
3、沽名钓誉搞“形象工程”。有个山区搞丘岗开发，今年一个调子，明年一个方案。“张书记”要种果树，“李书记”要种药材，搞得群众无所适从。
4、一哄而起搞“泡沫工程”一些领导干部为了追求所谓的轰动效应，采取行政手段强迫下属按自己的意愿行事，千军万马齐上阵，大小工程一起抓。虽然场面壮观，产值也上去了，但好景不长，仅是昙花一现，其结果往往是大办大亏，小办小亏。
5、移花接木搞“拿来工程”。前几届领导班子的业绩到了他的任期里改头换面成了邀功请赏的筹码。邻近乡村、兄弟单位的成功经验，摇身一变成了他的创举。（《工人日报》1996年7月17日）
上述诸种急功近利的做法大致可以用“花架子”一词来概而括之。它们看起来轰轰烈烈，其实经不起时间和老百姓利益的检验，到头来结下的苦果还得由当地承担。然而，这些“花架子”功夫比起另一种现象－－在数字上弄虚作假－－来，则又显得有所不及。
研究官僚制的学者们发现，在官僚制组织中，信息由下向上的流通渠道受到各级官僚制组织本身利益的“调节”，从而形成一种天然的“扭曲”机制。其一般表现是：尽量压制或封锁“坏”信息向上通报（除非这种“坏”消息能够为其带来正面效益），同时夸大对自己有利的信息。古今中外大概都不能例外。急发展条件下，信息扭曲机制的功能似乎变得愈发显著起来。在政绩压力下，一些基层领导乐于“在报表上写功绩，在数字上做游戏”，并且胆子日益见大，数字越吹越凶。群众戏称之为“数字出官，官出数字；造假捞先进，先进凭造假”。可以说这是当今官场的一大怪状。
眼下，据说一些地方和部门的领导手中都备有一高一低两套“统计数据”，摆功劳、谈经验、吹成绩、评先进、谋高位、求晋级时就用那套“成绩斐然”的高数据；要扶持、争资金、拉指标、抢项目、图救济、捞补贴时就用那套“困难重重”的低数据。统计数字完全成了被人玩弄于股掌之间的工具（《大地》1996年第8期）。
这方面的例子可以说是举不胜举，以致于无须再举。我们还是从正面的报道中来透视这一问题的严重性。据《检察日报》（1996年7月10日）称，陕西省咸阳市、县纪检监察机关日前对一些地区存在的腐败顽症进行了严肃查处，先后有67名科级以上干部受到党纪、政纪处分，其中25名凭造假谎报保官保名誉的“造假专业户”被摘掉乌纱帽。《中国纪检监察报》（1996年3月28日）报道，山东泰兴市有关部门派出检查小组，分赴全市40多个乡镇，检查乡镇存在的虚报问题。目前已有四名乡镇党委书记因为“在报表上写功绩，在数字上做游戏”而被调离，降职使用。
“急发展”现象虽然出现在改革开放的80、90年代，但是某些基层地方领导干部对政绩压力的反应，却与50年代大跃进时期有惊人的相似之处。在我国社会主义建设的历史上，我们曾经吃够了浮夸风、假数字的苦头。历史的经验千万不能遗忘。怎样将“政绩冲动”的能量纳入可以管理的渠道，这在缺乏行政管理法治传统的中国，是一个迫需解决的严峻问题。
三、土政策与因地制宜
各种乱摊派现象虽然出现在基层，但是它折射出了我国政治体制中的一对基本矛盾：在社会主义市场经济建设的条件下，如何处理中央与地方政府、以及各级地方政府之间的关系。
现在一个基本问题是，不少基层领导在追求地方经济发展的过程中，常常不守规矩。用百姓的土话说，即是“上有政策，下有对策”。中央政策是一回事，地方执行的又是另一回事。近几年颇为流传的所谓“遇到黄灯赶快走，看到红灯绕着走”，微妙地勾勒出了一部分基层领导的心态。这种犯规的动作和心理有相当的“感染”或“示范”功能。发展到高处，则不顾中央的三申五令，顶风违纪。这种与国家法律和中央的统一政策相违背的做法，老百姓形象地称之为“土政策”。令人吃惊的是，这些违反中央政策精神的“土政策”在一些相当级别的地方领导干部眼中，还视为理所当然的事情。
1995年河南省周口地区地委和行署决定在睢阳县的四通镇搞实验区，并决定将该特别实验区内所有的县属企事业和所属机构，全部归特别实验区管委会领导。四通实验区管委会根据这一文件精神，对四通镇上的粮管所进行“接管”。但是，睢阳县粮食局反对这样的做法，因为根据国务院和省政府的文件规定，所有粮食系统的机构必须集中管理，已经下放的，也必须收回管理权限。这样一场围绕权力重新分配的“扯皮”仗就开始了：县粮食局拒绝交出有关管理权限，实验区管委会便“查封”四通粮管所。这一争就是近二个月的时间。待记者前去采访时，粮仓里已是老鼠结窝，虫子满屋，一百七十六万公斤的三等国家专项贮备粮被迫降等为四等。最值得思考的也许是这一事实：当睢阳县委书记被问及四通管委会的做法是否违反了国务院的有关规定时，这位书记大人竟然答道：我们搞特别实验，就应该在政策上有所突破，如果没有政策上的突破，也就无所谓特别实验区了（1995年12月30日中央电视台的《焦点访谈》）。
如果说县一级的“土政策”还具有比较“正规”的形式的话，到乡镇（村）一级恐怕就有种无法无天的感觉了。下面的事例来自今年9月1日的《湖南日报》。
7月1日，湖南省新邵县坪上镇，派出了6名镇干部进驻双湾村，协助村干部向每个村民收取10元公路集资款。轮到向钟建文收费时，钟对村支书说，“你拿文件给我看，我现在就交钱，不然就没得交。”他万没想到这样一句话为自己招来了一场大祸。当天傍晚，当镇政府干部以及赶来援助的派出所干警、联防队员将该村因集资骂了他们的两个村民押上车准备返回镇里，问还有没有人要抓时，村支书手指站在路边高坎上观望的钟建文补了一句，“还有一个要看文件的。”话刚落音，十多个镇干部一拥而上，捉拿钟建文。钟吓得拔腿就跑。镇干部四面包抄，最终将跳进溪沟无路可逃的钟抓获。一顿拳打脚踢。此后，钟被关进镇派出所，并被拷了一个多小时。7月2日中午，派出所在钟的家人交来检讨书和100元所谓“检讨印刷费”（未开收据），才对钟解除扣押。
在实际生活中，各种名目的土政策大多是不得人心的，用学术语言来说，就是缺少合法性。要将这种不得人心的“政策”贯彻下去，一个“辅助”的办法便是对中央的政策或“精神”进行不同形式的封锁，使农民成为“聋民”。从而造成这样一种印象，基层干部的做法是代表国家的。这可以说是土政策执行过程中使用的一种“瞒天过海”的招术。
因此，我们不难理解为什么现在许多农村地区常年不开会，形成所谓的“会荒”。曾经有过这样一个令人感叹又颇为感动的事例。今年3月10日家住襄阳县牛首镇的50多岁的老农孙士顺专程赶了50多里地进城，将贴在襄樊市农委大门口墙上的《关于减轻农民负担政策的通告》一字不漏地抄了下来。他感慨地说，“下面整年不开会，开会也很少讲政策。公家订的报纸老百姓看不到，有少数干部不愿多讲政策，怕群众知道了工作难做，不好管。”（1996年4月2日《中国城乡金融报》）。
“土政策”问题是一种复杂的社会－政治现象。将它与发展综合症联系起来，视作其一种特殊的表现形式，是因为“急发展”的选择在客观上为各种土政策的形成和出台提供了刺激和活动领域。发展的压力使得地方政府“超常规”地发挥了行政自主性。而这种自主性的发挥又常常是以牺牲中央政府的权威和扭曲中央政府的政策为代价来实现的。
如何处理中央政策与地方自主性之间的关系？对这一问题的研究，已有文字不少。即使如此，笔者以为还是值得介绍一下一位外国朋友的观点。英国纽卡斯尔大学东亚研究中心主任沙北岭（Shaun Breslin）认为，由于在严格遵守中央指令和参照地方实情灵活处理之间并没有法定的界线，因此地方政府的行为究竟是因地制宜地执行了中央的政策，还是搞土政策，只有通过领导人的实践和中央对此的反应来断定。这种自主性界线的模糊给地方领导人以很大的自由余地。但问题在于地方政府的自主权之运用，一方面缺少法律的保障；另一方面又缺少理性的自我制约。结果，中央与地方常常根据实际情况或结果来讨价还价、相互调适。正是由于缺乏比较稳定的法律关系框架，随时变化的互动关系诱发了大量的短期行为（这种短期行为又为其他因素，如职务任期、中央的工作指标压力、地方之间的竞争等所强化）。
看来这一问题的解决亦将是一个“摸石头过河”的过程。
上述文字将基层行政过程中出现的诸种问题放在发展综合症的视角下来透视，这并不是说这些问题出现的原因都可以归结为地方领导对“急发展”的青睐。在某种程度上，我倒更愿意将“急发展”视为一种催化剂，它使得原有行政机制内存在的问题极大地胀突起来。鉴于篇幅，我们的论述只能到此为止了。至于如何解决发展综合症问题，能否以及怎样避免或减轻急发展带来的诸种压力，当是另一篇文字的任务了。