调查称各级政府年底或突击花钱3.5万亿

年末的一个月中，各级政府在2007年花掉1.2万亿元，2008年花掉1.5万亿元，2009年花掉2万亿元。而今年，财政部门不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向。

湖南商人陈荣原本是想揭露一场招标的“猫腻”。在2010年底的一场招标采购中，这位乐器行老板吃惊地发现，湖南省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中心花了3000万元，买下了市价1500万元的东西。

但很快，一名政府官员把舆论拐上了另一条更宽敞的轨道。在不久前的一次采访中，湖南省文化厅规划财务处处长丁宇对《法制日报》记者解释说，这次采购同时限制了商品的最高报价和最低限价，究其原因，除了“保障质量”，还有“预算执行的需要”。

“如今不仅有预算编制，还有预算执行。如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制。”这位官员说。

陈荣已经将湖南省三个政府部门告上了法庭，指责他们提前设定采购价格下限的行为违法;而这场关于“预算”的讨论也正愈演愈烈。有人担心，年底将近，政府部门为了执行预算“突击花钱”的情景即将再次上演;另一些人则期待，一周前刚刚在国务院常务会议上通过的《预算法修正案(草案)》能够让现实有所改变。

“突击花钱”早已不是什么新鲜的话题，它就像一幅存在已久的图画，每到年底，就会被人们再加上一些细碎的笔墨

尽管招标公告上的限价被戴上了“最低”的帽子，但做了十几年生意的陈荣还是一眼就看出，它们实在“高得离谱”。他印象最深刻的是一套音箱：公告规定的最低价格是1.9万元，而他原本计划报出的价格只有7000元。

相比于对自己竞标失败的不满，这位老板更愿意强调，在那场招标中“国家和纳税人的利益”受到了损害：按照最终的采购结果，政府为同样的产品，多花了一倍的价钱。

“就算按照他们说的，要花掉预算，也要看看东西本身值多少钱啊!”他说。

这位语调愤怒的商人并不知道，在政府每年“突击花钱”的众多“败家”行为中，还有很多和他所经历的一样荒诞的故事。财政部相关负责人介绍，从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势：一季度各月支出进度较慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。

因为荒诞的事例层出不穷，“突击花钱”早已不是什么新鲜的话题。换言之，它就像一幅存在已久的图画，每到年底，就会被人们再加上一些细碎的笔墨。

这些大多是普通人的只言片语。时至年底，广州网友“音乐虫子”突然发现，家门口被修路搞得“灰沙飞扬，路面坑坑洼洼”，可仔细看看，整个浩大的工程只不过是“把旧砖挖出来，又运了一些新砖回来铺上”。

每个人似乎都能讲出几个发生在自己身边的、类似的小故事。一名税务局的公务员抱怨年底买发票的人太多，因为“太多工作项目集中在年底开展”;一个网友甚至还据此编出了打油诗：“年初预算足，年底突击花……”

湖北省统计局副局长叶青说，“突击花预算”是各个部门、各个单位都存在的普遍现象。“我们不允许上一年没用完的预算留到下一年，因此只能在有限的时间里全部花完。”

在叶青看来，以前政府的财政收入不高，不会产生太大金额的结余，人们对此也没有很深刻的体会。而现在，中国财政收入正在以惊人的速度大幅增长。近几年，财政收入的增速几乎是GDP增速的两倍，今年前10个月就完成了全年财政收入的预算目标。在这样的背景下，年底“突击花钱”的数额也变得越来越令人咋舌。

财政部的统计数据显示，2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿，2009年为两万亿。而今年，按照统计数据，财政部门不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向——这相当于瑞士2010年的国内生产总值。

这笔巨款让旁观者心惊肉跳，也让很多当事人“压力重重”。一位卖电影卡的推销员四处宣传“年底预算花不完的都可以找我”，还有一位教师在网络上急切地询问：“‘突击花钱’到底应该买些什么，才能让自己感觉不太浪费资源?”

政府大多宁可花钱也不愿意省钱——花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱，除了上缴没有别的用处

不过，尽管事例繁多，在大多数时候，“突击花钱”还是一个人们心照不宣的“潜规则”，对于它的讨论也只停留在非公开场合和匿名的互联网上。

当然，这些讨论偶尔也会被摆上台面。2009年，在广州市荔湾区人大代表的分组讨论会上，城管身份的市人大代表唐德麟抱怨，每年10月左右，四处都是刚铺好又挖开的“拉链路”，有的甚至连许可证都没办就开始紧急施工。

“年初拼命拿钱，到年底钱花不出去了，就拼命修路。”另一位广州市人大代表接过话头，“这都是我们财政预算制度不合理导致的。”

在过去的很长时间里，中国一直实行传统的“基数预算”。在这种模式下，每一年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。

叶青举例说，一个单位去年预算是100万元，但是只花了80万元，节约下来的20万元不仅全部上缴，而且第二年的预算会因此被削减为80万元。

“节约不仅没好处，而且还吃亏。”叶青说，“这是最大的问题。”

他和其他财税学者大力提倡的，是另一种模式的“零基预算”：每年的预算都从零开始，不考虑上一年的金额。

不过，在持续十余年的地方政府和部门预算改革中，这一模式虽然早已被广泛认可，却始终没有真正实现，“人们习惯上还是会把上一年预算花销的数额变成下一年的金额”。

发展理念也是一些问题的来源。一个被广泛引用的事例是，广州地铁2号线实际建设的花销比原本预算节约了18个亿，可负责人卢光霖不仅没得到奖励，反而因为“钱没花完、绩效不好”挨了批评，这让这位直性子的国企领导一度“心都碎了”。

“我有花钱结余，你还来怪我，这是逼着我大手大脚花钱。”卢光霖说，“这是一种错误的引导：不花钱，你就是蠢材!”

在投资带动经济增长的思路下，政府大多宁可花钱也不愿意省钱——花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱，除了上缴没有别的用处。因此，对于各政府部门，把本年度的钱在年底前突击花完，在某种意义上就成了一项“重要的任务”。

广州海珠区区委书记邓伟强说，这就意味着很多财政拨款既用不完，又花不到需要的地方去。

损失和浪费显而易见。一位网友在新闻评论中说，在自己所居住的城市，国土局为了花完预算，以每台一万多元的价格购置了几百台电脑，结果一年过去了，机器连包装都没拆，全部堆在库房里落灰。

相似的故事在不同城市陆续发生：深圳花160万元翻修尚未验收的天桥，长春警方采购单价近3万元的笔记本电脑……有专家评论说，这些荒诞故事的背后，都隐藏着“花光预算”的逻辑。

在这样的温床里，腐败的苗头也在日益滋长。一到岁末年终，宴请、庆功、表彰不断，吃喝、游玩、送礼成了“突击花钱”的重要领域;更何况，如此的“打点关系”，才能“跑部钱进”，明年拿到更多的财政支出预算，年底有更多的钱以备突击花销——这赫然成了一个生机勃勃的腐败循环系统。

人们曾经寄望于修改中的《预算法》。这部被财税法专家评价为“重要性仅次于宪法”的法律，从2005年起便进入修改程序，但直到今天，仍然没有最后通过施行。

叶青感慨，“突击花预算”是个老问题，媒体每年讨论，政府官员每年表态，可这么长时间，不但问题没有解决，而且“花钱”的金额和规模已经变得越来越让人瞠目结舌。

《预算法》跟整个社会、每个民众的关系，是任何其它法律都不能相比的

当湖南商人陈荣的故事被媒体曝光时，媒体人王志安的一条微博也正在网络上广为传播。

这位中央电视台的新闻评论员写道：“年底将至，好几个大学同学来北京学习，有党校组织的，有行业内部系统组织的。一问才知道，今年的预算必须想办法花掉，否则就得退回去。”

有网友评论说，与其将巨额的预算结余花在这些乱七八糟的地方，倒不如用来购置校车、补偿灾民，或者干脆给所有人退税。

相比于普通人“赌气”式的批判，学者们更希望从根本上解决问题，《预算法》一直是他们期待的方向。不过，过去的几年里，这部备受关注的法律一直命运坎坷。

南开大学经济学院副教授马蔡琛说，预算法修订每年都要召开一次大型会议，第十届全国人民代表大会甚至将它列入必须审议且完成的59件法律案之一。但最终，2006年的修订稿在征求意见中因分歧太大而被搁置了下来。

各方的博弈是主要原因。曾经多次参与《预算法》修改讨论的天津财经大学财政学科首席教授李炜光透露，现在《预算法》的修改稿由财政部和人大同时起草。2010年，当双方把草案汇集到一起之后却发现，与1997年的版本相比，新形成的修改稿不仅没有进步，反而在一些地方退步了。

“这让很多专家感到痛心。”李炜光说。“《预算法》跟整个社会、每个民众的关系，是任何其它法律都不能相比的。”

叶青也强调，预算法的地位特殊，影响面太大，“预算法需要修改的内容，很多正在各地实验中”，这些都造成修改“难以下手”。

如今，最新的消息总算带给人们一些希望。11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过了《预算法修正案(草案)》。尽管到目前为止，专家们还没有看到草案的全貌，他们只能从新闻透露的修改原则中寻求变革的蛛丝马迹。

对叶青而言，最让他兴奋的，是第一条基本原则：“增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。”

“收入和支出都被纳入预算的范围内，各级预算向社会公开，那年终突击花钱的现象就会通过公众的监督得到遏制。”他说，“只有透明公开的预算才会真正公平。”

在这位统计官员看来，同样要改变的，还有预算编写方式：应当严格按照当年的情况，办多少事、花多少钱。

他同时提议，对于各地方、部门节约下来的预算，给予一些奖励措施，比如“一半上缴，一半留在本单位”。“最重要的是把一切都公开地放在预算平台上，这样才能避免制度‘走样’。”

不过，在此之前，人们首先要面临的，仍然是已经拉开帷幕的年底“突击花钱”乱象。一周前，77岁的上海老人江曾培在晨练中偶然听到一位中年人告诉身旁的朋友，自己刚从外地体检回来。

“上海有那么多医院，怎么还要到外地去?”对方问。

“下月单位还要到外地开年会。”这位中年人回答，“反正有钱，年底要想办法花掉。”

这位上海出版协会主席在一篇文章中记录下了这段对话。他随后评论道：“我仿佛听到了年底突击花钱的‘潮声’哗哗而来。”

人们继续习以为常地注视着这些荒诞的故事，其中也包括陈荣的一审判决。

日前，长沙市海韵贸易有限公司总经理陈荣向媒体实名举报，称湖南省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中心在去年的一起政府采购中玩猫腻，放着价廉物美的名优产品不选，偏偏高价内定“山寨杂牌”中标，原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元成交，“不买对的只买贵的”损害社会公共利益。就在一个半月前，陈荣针对三部门的行政诉讼一审宣告败诉。目前此案已上诉至长沙市中院。

身为投标人的陈荣在这起政府采购中究竟发现哪些“猫腻”?他公开挑战三个厅局级单位底气何在?昨天，这名曾在老山前线获二级英模称号的老兵接受本报记者专访，细说其中原委。

【招标揭秘】

业内人士都很清楚，这个政府采购项目总的花费也就1500万左右，成交价却超过3000万。

京华时报(微博)：这次湖南省文化厅采购的具体是什么?

陈荣：是为乡镇文化站采购的一批群众文化活动设备，有小号、二胡、扬琴等，共有15种乐器和音响设备，15000件。业内人士都很清楚，这个政府采购项目总的花费也就1500万元左右，最后的成交价却超过3000万元。

京华时报：招、投标过程是怎样的?

陈荣：去年9月29日，受省文化厅委托，省直机关政府采购中心对外发布采购公告，当时规定只接受生产厂家的投标。我们湖南的三家代理商认为这个规定违反《政府采购法》，就向省财政厅政府采购监管办投诉。采购中心于10月22日重新发布招标信息，允许本地代理商参与竞标，但加了一个补充条款，就是报价有一个最低限价。

我们当初没发现这个最低限价有多大问题，就参加了招投标，结果出来后我们才明白，这个规定是采购部门玩的猫腻，而且玩得太明显了。

京华时报：规定最低限价有何不妥?

陈荣：打个比方，假如一只号成本是400元，按正常竞争的话，我报500元，我有价格优势，中标的几率就大一点。但他不让你这么报，你必须报1000元，你报低了他就让你出局。

他们为什么规定这么高的底价呢?实际上他们已经跟厂家暗中联系好了，已经内定了中标单位。我们代理商参与投标，因为没有灰色费用，没有回扣给他们，我们的报价肯定更便宜些，可是某些人的个人私利就受损了。但如果厂家以1000元中标，我们报价是400元，那这中间的差价很大很明显，他们怕把这个东西搞得太明显，所以就这么规定，实际上就是想掩盖他们的腐败行为。

京华时报：参与竞标的都是什么样的企业?中标的又是怎样的企业?

陈荣：竞标的有40多家企业，其中十多家是湖南本地的代理商，结果全军覆没。外地的一些名牌企业也没中，比如上海“敦煌”、苏州“虎丘”、北京“星海”都没中，反而是河北一个县的私营小厂和天津一个村的小作坊中了标。

这些小厂我们以前也去实地考察过，知道他们的成本价，他们的生产能力也很清楚。其中一个小厂中标了1000多只乐器，他们生产不出来，到处找村里的小作坊收购才交的货。我们竞标同样的乐器，竞标产品是山东“泰山”品牌，这是驰名商标，报价跟那些小厂的一样，我们的东西明显比他们的好，但我们就没中。

京华时报：同样的价格，大品牌为什么中不了标?

陈荣：招标只是走过场。评标的时候让我们带个样品去试奏，但样品都在投标人手里拿着，根本没有试奏，就评出分数了。招投标的试奏一共有七八十件乐器样品，每件乐器试两分钟也要两三个小时，结果整个评标试奏只用了20多分钟。

再比如管乐长号的招标，文件要求是C调的低音长号，最后中标人投的产品是B调中音长号，根本就不一样的东西，应该是无效投标，最后还中了标。还有电子琴招标，文件规定有一项技术参数不达标就要扣6分，但最后中标人投的产品有两项参数不达标还得了93.28分，排名第一，我们公司投的产品和中标人投的产品是相同品牌不同型号，只有一项指标不达标，反而以88.9的得分排名第二。我们好几家对这事提出质疑，最后他们把这两个标废掉了，到现在也没有再采购。

【猫腻何在】

哪个人买东西是说你东西好不好不要紧，但你价格给我必须要高?这是不是违背正常的逻辑

京华时报：你说招标过程存在猫腻，有证据吗?

陈荣：证据我们没办法确定，但作为业内人士，这些东西值多少钱我们是清楚的。正常投标的话，1500万元还有百分之十到二十的利润。这些中标的厂家我们以前都打过交道，成本是多少，给我们代理商的价格是多少，中标价格是多少我们都知道。比如同一个品牌、同一个型号的扬琴，我们过去参加过小项目的投标，当时以1200元的价格中过标，但这次的最低限价是2000元，同样的东西，厂家这次按这个价格投标就中了标。虽然我们提供不了实实在在的腐败证据，但作为业内人士，我们了解这些潜规则，我们希望纪检监察机关介入调查。

京华时报：对于“买高不买低”，文化厅解释说这是为了“确保采购产品的质量”，这个解释你认可吗?

陈荣：他们的理由很荒唐，规定价格下限就能确保产品质量了?如果真是这样，他们为什么不要名优产品，偏偏选择那些小厂生产的没有影响力、没有知名度的产品?这不是自相矛盾吗?这实际是为了保障他们的私利，是掩盖他们腐败行为的幌子。如果不设定底价，商家的报价会报得很低，如果这些商家中标了，他们的利益就不保。而且这种理论违背常理，一般人买东西是希望又便宜东西又好，哪个人买东西是说你东西好不好不要紧，但你价格给我必须要高?这是不是违背了正常的逻辑?

京华时报：文化厅还有一个解释，设定价格下限是为了“花完预算”。

陈荣：这个预算也不能乱用吧，不能浪费或者搞进自己口袋呀。天心区人民法院在判决书中说：“为保证产品质量，采购人在招标文件中规定产品单价的上下限，法律法规无禁止性规定，并无不妥。”这个说法也是站不住脚的。《政府采购法》第七十二条明确规定，开标前不能泄露标底。他们规定产品价格下限就等于是透露了标底，这是明显的违法行为。

京华时报：法院认为你应该在知道权利遭受侵害之日起7个工作日内提出质疑，当时为什么没提出来?

每年国家审计署的审计报告都是对公共财政被滥用的有力证明。今年6月份审计署发布的2010年度中央预算执行和其他财政收支审计结果就显示，仅中央部门预算未执行就有186.83亿元。

虽然2011年的预算执行情况还未整体披露，但陆续报出的地方财政预算审计报告，已能瞥见一隅，现状仍然不容乐观。

进入最后一季了，财政突击花钱的闹剧就开始不厌其烦地重演了，几成顽疾沉疴。

2011年前三季度财政支出完成预算的进度只达到69.3%，未超过七成，但已经比去年的同期进度提高5个百分点。

按往年前九个月财政收入占全年实际财政收入的比例计算得出，2011年最后一个季度需要突击花出去的钱也超过了3.8万亿元，并不比去年最后三个月突击花掉的3.8144亿元少。

重演的年终预算

中国真正意义上的预算改革，起始于1999年，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革渐次展开，但这以后的进展并不令人鼓舞。

戴斌(化名)是广州某区政府财政局的公务员，工作内容主要是负责本区各部门的预算编制以及年尾决算。

岁末年初，是他们的工作旺季，忙着编制预算方案，忙着决算还有哪个部门没有花够钱。每年进入10月份，他就做好长期加班的心理准备，一直要到3月份人大审议预算通过，才算真正忙完。

虽然财政预算体制改革年年强调，但在戴斌看来，自己的工作每年都一样，没什么变化。他觉得国库集中支付系统就挺好的，哪个部门用了多少钱，用在哪了，一目了然。“我们要求专款专用，各种招投标文件也很齐全，账面上没有什么问题。突击花钱?我看没有媒体说的那么严重。”戴斌说。

但另一位税务局的公务员却抱怨，年底最忙了，因为来买发票的人实在太多了。

年底扎堆买发票，起码可以说明一个问题，就是每个单位都很忙。“太多工作项目集中在年底开展，要用到发票的地方自然就大大增多了。”上述税务局公务员用自身经验推论道。

虽然戴斌觉得，国库集中支付系统的益处多多，但从每年审计署发布的结果来看，预算资金被截留、乱用，仍然比比皆是，年年上演。

媒体人王志安在网络上发的一条微博，也从侧面表现了突击花钱的现状。“年底将至，好几个大学同学来北京学习，有党校组织的，有行业内部系统组织的。一问才知道，今年的预算必须想办法花掉，否则就得退回去。现在的政府真是有钱，一年30%的财政增长，花不完也舍不得给纳税人退些税，而是千方百计要花掉。”

审议形同虚设

2000年开始实施的部门预算被认为是预算改革的一大进步，但部门预算仍然存在诸多问题，预算的科学性远远不足，预算编制时间短、规划不够。部门预算一般又分为基本支出和项目支出，但科目不细的问题在部门预算中大量存在。

譬如，戴斌对预算程序的时间表就有异议。

现行的预算程序大致可分为预算的编制、审批、执行监督。《预算法》规定，11月是中央下达各部门、地方要上报预算草案的时间。但这一点后来有所变化，一般都选择性有所提前，所以最迟到了十月份，各部门就开始做预算编制的工作了。到了年底，一般预算草案就基本敲定了。

然而真正能把钱拿到手里，却得等到3月份人大审议通过之后。

“花钱的周期是以自然年计算的，但要等到3月份以后预算才正式获批，到了年中，七八月份，上级的文件就下来了，说执行率太低，催着执行预算项目。还不到半年时间，不可能执行率高啊。”戴斌替各部门叫屈。

时代周报记者查阅，每到了年中，大至中央财政部，小到大大小小的地方财政局，都会发布或转发类似《关于进一步加强预算执行管理》的通知，催着把钱花完，其中，无一例外地都把预算执行的时效性排在第一位。

钱怎么花不要紧，要紧的是要花出去。

而人大的审议监督权也几乎形同虚设。《预算法》规定，预算草案由行政部门编制，由人大审查批准。这意味着，人大只能就预算的整体进行表决，只有完全同意和完全否决两种极端的审议方式，而不能对不合理的具体项目进行修改、调整。在此种情况下，即使是一些不合理的预算安排，地方人大也只能从大局出发，予以通过。这也是造成每年人代会上代表对财政预算安排质疑不断的原因。

目前全国只有三个地方的人大预算监督条例里有预算修正权，广东省是其中之一，但是其在2003年的一次修正尝试并没有成功。

就算人大发现了预算草案当中的不合理之处，追究背后责任最后也常常无疾而终。

在2009年全国“两会”上，人大代表、广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠便发现同一项医疗卫生支出的两个不同地方数额相差103亿元。昆明市人大常委会主任李培山便发现中央财政中，环保有几十亿元没有花掉。更多的代表和委员指责预算草案中专项支付转移太多，几乎每个业务部门都有大笔专项资金，这“其他开支”用于何处，原因和依据皆无。

人大在履行后期监督义务中，也经常遭遇有心无力的窘境。

就在今年，广州市人大代表终南山就曾经对广州亚运账本提出过质疑，质问亚运会筹办到底比原定预算方案多花了多少钱，掀起过一股人大代表齐齐炮轰亚运账本不合理的风潮，最后迫使广州市财政局出面声明，承认因举办亚运会欠债884亿。

但，债已经欠下了。

信息公开死胡同

除此之外，更多游走在人大监督之外的预算外资金阵营正越来越庞大。

“由于《预算法》不允许地方财政赤字，地方政府为追求地方经济发展，利用地方融资平台大举借债，留下巨大的债务黑洞，而这些债务由于没有进入预算体系，逃离在人大的监督之外，成为引发地方财政危机的一大隐患。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊在接受《南风窗》记者采访时如此公开表示。

举办大型盛会需要标志性建筑，要有最高的塔楼，要有大剧院，要有城市广场，要铺设地铁网络，这是一笔不小的数目。“所以广州举债办亚运，是巧妙利用融资平台，这样可以绕过人大审议。”申请公开[2008]39号文的广州公民“巡洋舰”在接受时代周报记者采访时表示。

“巡洋舰”口中的39号文，全称《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》，内容涉及交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城共七大板块，分别被划分至七大集团手中，通过投融资方式建设市政民生项目。其中城建集团投资建设的电视塔、海心沙、花城广场项目是重点之一。

实际上，国内各城市政府都有不同规模不同程度的投融资操作。而39号文到最后，仍然无法公之于众，“巡洋舰”信息公开申请最终遭拒。

至此，财政预算体制又回到信息公开的死胡同。“所有的根本原因，就在于监督的力量太弱，人民作为外部监督的力量缺失。”深圳“公共预算观察志愿者”团队的组织者吴君亮说。

政府采购透明度不够，“公开招标”不公开，公务员戴斌在支付系统所见的也不过是背后交易完成后的一纸文书，黑幕重重的情况俯拾皆是。在收支两条线方面，仍然存在为单项工作目标建立的收费和基金等预算外资金，这些收入成为账外账。不间断的舆论压力下，“三公”经费也仍然迟迟不能全部掀开面纱。

2009年，因志愿者吴君亮的不懈追问，广州市率先公布114个政府部门在2009年的预算，这是中国第一份网上公开的政府预算报告，供网民免费上网下载。为此，广州市财政局的网站一度因为蜂拥而至的下载浏览而“瘫痪”。

广州市财政局局长张杰明接受新华社记者采访时说：“这只是一个开始，明年只要我们的部门预算经过人大会议审议通过，就立刻上网，向社会公开。”

然而，时隔不过一年半，交口称赞的“阳光政务”却退步惊人，2011年2月，广州主动公开预算的部门数量，从114个锐减至21个。

长期关注预算体制的天津财经大学经济学院教授李炜光，在一个探讨政府预算程序与透明度问题的论坛上曾指出，“从本质上来说，预算首先不是一个经济的问题，而是一个政治的、法律的问题，是权力的归属问题。”

每近年关，就是不少行政单位和部门突击花钱之时。

在《投资者报》记者采访的很多人看来，突击花钱不可怕，可怕的是突击乱花钱。如果突击花钱是为了解决民生，解决困难群体的生活，老百姓是不会有意见的。问题在于，一些政府部门年底突击花钱，绝大多数都是花在为机关工作人员发放资金、福利，增加所谓的公务费等方面。

这些钱到底是怎么花的?今年年初，国家审计署对中央部门单位2010年预算执行情况进行了例行审计，其发布的审计报告则披露了多个部门乱花钱的众多情形。尽管审计面只占这些部门预算资金规模的十分之一左右，但暴露出来的问题却触目惊心。

《投资者报》记者粗略统计，在被审计的53个中央一级预算单位中，至少有28家存在年底突击乱花钱的现象。

肆意扩大开支范围

此前有媒体报道称，一到年底，公费旅游四处开会的特别多。审计署在对国资委的审计中，就有这样的案例。审计公告称，2010年11月，国资委未按因公出国(境)管理的有关规定，组织跨地区跨部门考察团组，超出规定人数47人，还为9名其他单位参团人员支付旅费、房费等共计16.73万元。

肆意扩大开支范围不仅国资委一家，在突击花钱上，这是最常见的一种方式。在人民银行系统，有武汉分行、杭州中心支行等17个分支机构在公用经费和项目支出中列支人员经费1.71亿元，另有3个分支机构在专项经费中列支人员经费888万元。

安监总局下属的内蒙古等12省煤监局，则是直接违规发放津补贴654.08万元，其中新设项目发放332.44万元，超标准发放272.23万元，发放购物卡或实物49.41万元。

令人诧异的是，本来负有预算执行监督管理之责的财政部，不知道是“不甘寂寞”，还是预算资金确实难以找到去处，部本级在“财政信息化建设”项目中，列支不属于该项目范围的支出328万元。

将预算资金划拨给下属非预算单位使用，也成为一些单位“消耗”预算资金的办法。中国土地矿产法律事务中心本是国土资源部所属的经费自理事业单位，但去年其250万元基本支出竟也在国土资源部的部门预算中得到安排。

虚假列支存放账外

除了肆意扩大开支范围，这些单位为自身“谋福利”的另一常见手段，就是虚假列支。

国土资源部所属中国地质科学院地质研究所以提取差旅费和备用金的名义将零余额账户资金取现后直接存入该单位基本账户，套取资金721万元;所属中国国土资源经济研究院以会议费名义套取财政资金401.83万元，用于日常招待和消费等支出;所属中国地质科学院及地质研究所在尚未签订采购合同的情况下，虚列支出2019.96万元存放在代理进口公司，实际签订的采购合同仅支出106.33万元;中国地质环境监测院三峡中心用实际未发生的业务虚列支出625.86万元。

审计显示，大部分单位的虚假列支，都是存放账外用于餐饮、住宿等支出。公安部部分业务局和所属单位采取多列招待费、会议费、房租等支出的方式，将450.88万元存放账外用于餐饮、住宿等支出。截至2010年底结余141.05万元;民政部本级在3个项目中列支会议费等支出79.94万元，实际支出18.1万元，其余61.84万元在宾馆挂账;水利部下属的水规总院、水利发展研究中心等单位在财政项目中虚列会议费等支出，在宾馆等单位挂账65.55万元。

据审计署核实，水规总院水资源战略部以劳务费、咨询费名义，从部分财政项目中套取资金472.9万元存放账外(其中2010年202.77万元)，截至今年1月底，累计支出306.39万元用于发放奖金等。

也许是实在找不出什么更好的理由列支，社保基金会甚至将挂账的2008年度无预算购置公务用车支出104.74万元计入2010年经费支出。真是不择手段了。

提前支付寅付卯款

荒唐的花销远非局外人所能想象。有条件要上，没有条件创造条件也要上。

很多人知道寅吃卯粮，但不一定知道寅付卯款。殊不知，为了突击花钱，寅付卯款已被不少单位运用得熟练自如。2010年12月，外交部离退休干部局以发放2011年1月份工资的名义列支760.15万元，在“暂付款”科目挂账，造成当年少计基本支出结余760.15万元。

红十字总会则在去年12月从“卫生救护师资培训”项目结余资金中列支30万元，用途为卫生救护培训网络管理系统培训。但至2011年初，该培训也未进行。

相比上述单位把好处留给自己不同，还有一些为了把钱花掉，则是把没花掉的预算直接列支，把钱先给出去再说。新华社的部门预算里，有一个“多媒体数据库智能检索系统扩容升级”项目，预算资金11324万元。去年年底，新华社一次性拨付给承建单位，并全部计列了支出。而实际支出仅738万元。

中科院电子所情况类似，也是提前支付科技基础设施项目资金5914.72万元，并全部列作了支出。

更为离奇的是保监会所属河南保监局。去年12月，该局仅凭一纸与建筑公司签订的无开工日期、无施工范围的装修工程施工协议，便先行支付工程款14.6万元。

以拨代支浑水摸鱼

而有些单位甚至连这样一纸协议都拿不出来。他们照样能想出花钱的招，那就是以拨代支，一拨了事。

2010年，文化部在委托中国中外文化交流中心等4家所属单位承办“全国非物质文化遗产保护工程”、“扶持动漫产业发展”等项目时，采取以拨代支方式向有关单位拨付全部项目资金。截至2010年底，有5107.95万元尚未支出，造成多计支出5107.95万元。

以拨代支在商务部也存在。至2010年底，商务部采取以拨代支方式累计拨付中小企业国际市场开拓资金管理办公室工作经费3112.63万元，实际使用2750.36万元，造成多计支出362.27万元。

“年底突击花钱”,行政成本很可能被无度使用,很容易造成行政机关内部的资金黑洞。因为留存了大量资金,有些人就会想方设法把行政经费变成个人经费或者是小集体的经费来用

如果把不同行政机关的行政经费都公开,就会把行政成本运作的控制置于公众的监督之下,相信这也能给行政部门构成一种外部的监督

本报记者杜晓

本报实习生杨卉

个别地方政府“年底突击花钱”现象可谓是一种顽疾,几乎每年都会上演。

不久前,财政部有关负责人在集中解答公众关心的热点问题时,针对媒体报道的部分单位年底乱花钱现象表示,要坚决制止“年底突击花钱”。

对此,业内专家认为,“年底突击花钱”是一个老问题,之所以出现这种现象,是因为预算编制工作不甚科学。

突击花钱“存在即合理”吗

“钱太多了用不完”,听上去荒诞,却有其“合理”的一面。

近日,湖南省长沙市一家企业的总经理状告湖南省财政厅、文化厅、湖南省省直机关事务局在政府采购招标过程中有“猫腻”——原本1500万元可以完成的采购,最后却以3000万元的高价成交。湖南省文化厅相关人员回应称,设价格下限是为“花完预算”,为了确保采购的质量。

“钱得用完啊。”北京市一家事业单位的负责人也向《法制日报》记者发出这样的感叹。这名负责人说,钱不用完会影响第二年的拨款,上级领导也会施加压力。

“领导在公开场合也会强调节约,但私下都会督促下属部门单位尽快完成年度预算开支。对于一个地区和单位而言,倘若在年底前不能花掉所有的经费,那么在下一年度争取经费时,‘叫价’就会显得底气不足。”这名负责人说。

记者了解到,花不完钱“不好交待”绝不是偶然现象:

在2008年广东省“两会”上,原广州地铁老总卢光霖曾提到,地铁2号线的概算是106亿元,结算时只花了88亿元,节省18亿元,但是他却被上级批评了。

令人忧虑的是,有业内人士指出,一场年底花钱的“大跃进”,极有可能引发其他问题。

“到了年底,各种总结会、庆功会、表彰会接连召开,平日不敢动工的楼堂馆所趁机上马,平时不敢购置的超标轿车也可照买不误。这些‘突击式’花钱,免不了给少数人提供可乘之机。比如在‘跑部进钱’的过程中,少不了‘孝敬’实权官员;一些楼堂馆所开工,也少不了给上级审批部门送钱。”湖南省长沙市政府部门的一名工作人员说。

“‘年底突击花钱’,行政成本很可能被无度使用,很容易造成行政机关内部的资金黑洞。因为留存了大量资金,有些人就会想方设法把行政经费变成个人经费或者是小集体的经费来用,这是很严重的问题。”中国政法大学政府法治研究院教授王敬波在接受《法制日报》记者采访时说。

监管缺失花钱屡禁不止

究竟是什么原因在鼓励“年终突击花钱”?

记者了解到,近年来,我国财政收入连年大幅增长,基层政府部门“年底突击花钱”有了更深厚的底气。自1994年实行分税制改革以来,我国财政收入已连续18年高速增长,近几年来财政收入以GDP两倍以上的速度增长,每年都出现大量超收。

据中国社会科学院财贸所财政研究室主任杨志勇分析,12月份公职部门集中花钱问题的出现与现行政府预算体制有密切关系。

“一般情况下,每年3月全国人大开会期间,中央财政预算才能得到批准。而在批准之前,新增项目支出基本上是不安排的。大量新增项目支出只能在预算批复下达之后才开始。现实中,由于支出需要一个过程,新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。这样,下半年尤其是第四季度财政支出规模偏大就是自然而然的事。”杨志勇说。

“在预算执行过程中,一些支出是据实结算的,如粮油物资储备管理支出,是在年终前按实际工作量进行清算并拨付资金。这种支出很自然地要转移到12月份。一些项目以收定支,如车辆购置税支出的拨付,执行中适度预拨,年终前统筹安排并办理资金拨付,对财政支出进度也会产生影响。”杨志勇说。

财政部有关负责人近日也对此公开解释,在每年3月全国人大批准中央财政预算之前,项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金,新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出,这样就使一些资金延后支出。

但也有人提出质疑:如果认为预算拨款和使用时间“错位”是造成年底突击花钱的客观原因,这个理由不太充分。

质疑者认为,“就算预算安排在3月份的人大会议后批准下达,在剩下不到9个月的时间内,把加大的预算执行任务,均衡地摊到每个月来执行,是完全可以控制和做到的”。

财政部有关负责人近日公开表示,财政部门高度重视财政支出预算执行管理,坚决制止“年底突击花钱”。今年前10个月,全国财政支出完成年初预算的77.4%,比去年同期进度加快5.2个百分点,预计12月份财政支出占全年财政支出的比重将比上年进一步下降。

湖南省审计厅的一名工作人员则对《法制日报》记者分析说,从审计的实践来看,预算执行进度前低后高不够均衡,根源恐怕还是因为预算编制不够科学合理。“对何时执行什么项目、执行多少预算额度的刚性约束不强,导致多出来的预算额度无法花完,只好突击花掉”。

“我国的预算编制、管理、审批、执行、监督职能‘链条’,分别由不同的政府部门和机构坐守阵地,属于‘流水作业’。发改委、财政部门负责计划和财政预算草案的编制,人大财经委或财政编制委员会负责草案的审批,然后交发改委、财政部门负责编制的执行,审计部门负责对预算执行情况进行监督,并向人大常委会报告结果,这几个部门都与预算编制的科学合理有一定的影响关系。”这名工作人员说。

王敬波认为,目前在预算的监督上也存在问题。

“也就是说在哪些钱该用、哪些钱不该用等问题上,没有一个特别强有力的监督体系。现在虽然有审计监督,但是审计监督有时候很难对行政机关的经费该不该花、花到什么程度进行强有力的监督。在实际工作中,有一些钱是不该花的,但一些行政机关在年底突击的时候也会花出去,这说明整个财政预算经费的监督还不完善、不够有力。”王敬波说,近年来我国行政成本迅速膨胀,在一定程度上为“年底突击花钱”起到推波助澜甚至大开方便之门的作用。

治突击花钱应整合监督资源

年年突击花钱,年年喊打,但却总给人“干打雷不下雨”的感觉。

尽管有关部门每年都表示要坚决制止年底乱花钱,但《法制日报》记者查阅资料发现,很少有地方或部门因为“年底突击花钱”违规受到处罚。

“目前,在保障预算编制的科学性、设置各个关键控制环节上,千秋各异,利弊交织。只靠预算编制部门一家‘单打独斗’显然不现实。应该看到,现在缺少的并不是力量和资源,而是有效配置、利用所产生的一加一大于二的效果。所以,比较切实可行的办法,是立足现有体制,整合与预算编制管理、执行、审批、监督有关的职能部门,形成‘五指并拢,握紧拳头’之势。”湖南省审计厅的一名工作人员说。

“要改变‘年底突击花钱’的局面,从根本来看,需要恢复政府预算的本义,使得预算的批复能在预算年度开始之前完成。这样,新增项目支出从预算年度开始就可以进行。对于中央层面而言,有两种选择:第一是全国人大开会时间提前到前一年的10月份。全国人大批准政府预算之后,财政部门和政府其他各部门有充分的时间在预算年度开始之前就做好各种准备工作;第二是调整预算年度。现行预算年度是公历年度。可考虑将预算年度调整为从每年的4月1日到第二年的3月31日。这样,即使全国人大会期没有改变,中央预算也可能在预算年度开始之前就得到批准。”杨志勇说。

据介绍,我国现行财政预算编制是采用增量预算法(基数加增长),以上年的收支情况为基础,根据对经济发展情况的预测,增加一定的比例。但是多年运用下来的结果是“预算套预算”,而基数本身合理与否都还存在问题,以至于不能符合实际的情况。

王敬波认为,既然下一年预算的额度要由本年度收支情况决定,那么如果今年的预算资金花不完,明年的预算有可能因此被核减;而且本年度的结余也不能留作下一年使用,必须上缴财政;而钱花不完,又会被扣上“办事不利”的帽子,所以政府部门会有一种“不花白不花”的心理。

对此,财政部有关负责人也表示,下一步,财政部门将进一步健全各单位部门预算执行管理制度,完善预算支出责任制度,建立预算绩效管理制度,创新财政监管模式,不断提高预算支出执行的及时性、均衡性和有效性,进一步提高财政资金的使用效率。

对此,王敬波分析说,预算公开才是治本之道。

全文(编辑:dq1899)

湖南长沙一家企业总经理举报省财政厅等机关在政府采购中，招标过程有猫腻儿，原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元高价成交。湖南省文化厅规划官员回应称，设价格下限是为“花完预算”，为了确保采购的质量。(《法制日报》)

这一新闻引起了热议。为花光而花光的体系“倒逼”，从本质上还是现行财政预算体系和监管体系出现了问题。一方面，预算编制不科学，“漫天要价”，使资金大大超过实际;另一方面，在监管上，预算编制、管理、审批、执行、监督职能完全脱节，哪些钱该用、哪些钱不该用等问题上，没有一个特别强有力的监督体系。而解决之道，恐怕还得从预算公开和强化监管上入手。从本质上，财务公开是最好的外部监督，也是最好的防腐剂……

批评

就算要花完预算也不能买高不买低

按照惯例，一到年底就会出现突击花钱现象，因而有了“年底突击花钱季”之说。但无论如何，“花完预算”不是“买高不买低”的遮羞布。

“买高不买低”跟“花完预算”没有多大的直接关系，而在于虽有硬性标准要求，即便要求公开招投标采购，到头来，仍然可以突破规章制度做事，重要的是，“买高不买低”从头至尾都是无所谓的，说不定还认为这样做才显得上档次，有面子。总而言之，反正就是一切以享受为主，至于浪费与否丝毫不在考虑之下，即便违规也没有顾忌，想当然不是“花光预算”能说明问题的。

其实，按照现行财务制度要求，采购公务用品要经过好多环节和数个部门审批，甚至还要分管或主管部门的领导签字同意后，方可进行阳光采购，而不是“先上车后买票”。关键是，该采购哪样标准的公务用品，不论相关部门还是领导都心知肚明，还一路绿灯放行，显然不是把关不严能说明问题的。你瞧瞧，就连内定山寨杂牌都能够中标，且“买高不买低”，还美其名曰为“花完预算”，何尝不是自圆其说?但对老百姓来说，根本就不可信。

归根到底，这说明监管乏力，或者说根本就不闻不问，甚至是有意而为。监管“放牛”，财权可以“随心而动”，“买高不买低”算什么，贵又如何，还不是小菜一碟。但权力立场就是与老百姓的差别大，你这样认为，人家才不买账，竟然说是为“花完预算”之类的，似乎理由蛮充分的，也符合情理。问题是，预算不科学，抑或本身就为大手大脚花钱埋下伏笔，重要的是，权力部门要以节约为重，尤其是不能浪费纳税人钱财，哪儿能为“花完预算”就“买高不买低”?

说一千道一万，价格昂贵物品又伪劣，哪儿是负责任的采购，可谓什么都不顾，什么都不管，又怎会考虑“花完预算”?唯一能说明问题的理由是，招标过程存在猫腻儿现象。为严肃财经纪律，发挥惩一儆百效应，必须顺藤摸瓜，毫无保留地一查到底，并严惩不贷。

李万友

反思

预算体系值得思考

现行的财政实行的是“零基预算”，何意?是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零作为出发点。意即一个会计年度结束，所有的基本经费都应“归零”。尽管专项经费允许结余，但由于部门害怕下年度预算经费被削减，总会千方百计将所有经费花光，而对经费使用的合理性和有效性却置若罔闻。

当一个部门和地方的预算多得花不完的时候，其就会采取“集中花钱”的惯用手法。事实上，“天价采购”的本质，一方面在于“仔花爷钱”不心疼的心态;另一方面，在于其预算经费过多，盘子过大，只好拼命用度，并导致了年终“集中花钱”的财政经费使用怪象。

近两年财政收入快速增长，“集中花钱”现象更加严重。一些单位到了年末，面临着“花钱的烦恼”，千方百计找票冲账。在为花钱而花钱的目的下，“天价采购”现象的出现，就不足为怪。其他诸如少支多报，滥发福利等各种腐败行为，也相生相伴，中国政法大学政府法治研究院教授王敬波认为，“年底突击花钱,行政成本很可能被无度使用,实际上很容易造成行政机关内部的腐败。”

为花光而花光的体系“倒逼”，从本质上还是现行财政预算体系和监管体系出现了问题。解决之道，恐怕还得从预算公开和强化监管上入手。

唐伟

析因

监督和处罚都要有力

出现这种情况，说明了如下问题。

第一，招标不透明，不公正，不公开。很多的政府招标采用模糊概念，不写清招标的具体项目。有意设置招标公布时间，利用周末和节假日发布，错过时间。增加采购方条件，故意设置障碍，让利益相关单位中标。湖南省的这次政府招标就是这样的一种操作模式抬高最低投标价。规避了竞争对手，还有什么做不到呢?

第二，法制不健全，落实乏力。政府采购虽然也出台了《政府采购法》，但是在实际的操作中却严重变形。湖南省的这起天价采购，就可以看出这个问题。如果排除腐败的因素，那么让业内人士瞠目的价格是如何出台的呢?其实，政府采购是一个复杂和专业的问题，从事政府采购让政府定价无异于让门外汉踢足球，还有多少的准头呢?而且让政府既当运动员，又当裁判，这场比赛还会有多少悬念呢?

第三，缺少外部的监督机制，使“无论怎样采购都正确”的笑谈成为事实。为了更有效地提高公共资源的效用效益，防止公共资源被过度地使用或被滥用，第三方监管是完全必需的。虽然国家财政部国库司有一个政府采购处，但是只凭它怎么能监管全国。如果要强化监督，不妨纵向设立一个不隶属于地方政府的监管机构，这样的机构不一定要到县，可以每年对地方政府采购实行招标前的预算和招标后的核算，并予以公开。

第四，加大对政府采购行为责任人的处罚力度，使采购者慑于法律的威严而不敢涉雷池一步。

章中林

延伸

花光式采购让政府采购成色不足

以一个“花完预算”的思路实施政府采购，其采购来的货品或服务“成色”就不可能充足。因为目的是将钱“花光”，采购者就会为了花钱而花钱，就会追求最大限度多花钱去采购，这就是“只买贵的不买对的”的现实翻版。

目的是“花完预算”的政府采购，尤其是面临年度预算结算的时候，所谓的为了保证下一年度预算“不缩水”，就必须狠劲花钱、把本年度预算的钱花光，这样的思路之下，是会让执行预算的采购单位“急不择食”的。只要“贵”就行，至于质量如何、程序正当与否，在这个“倒逼着花钱”的采购思路指导之下，出现政府采购让“五无公司”中标的稀罕事也就不稀罕了。

总之，政府采购行为中蕴含着“花光钱”的意识和采购倾向，是极为可怕的。要解决或彻底解决政府采购过程中的“猫腻儿”重重、质次价高以及“只买贵的不买对的”现象，就首先要解决和摒弃“花光式采购”思维。如何倒逼一些地方政府避免“花光式采购思维”?还是应尽快从修订修改《政府采购法》入手，正如上述事件中涉及单位的一名领导所称，“我们之所以设置投标产品价格的最低下限，一是因为法律法规没有禁止性的规定;二是为了确保采购的质量，毕竟贵一点的东西相对更有质量保证;三是预算执行的需要，因为如今不仅有预算编制，还有预算执行。如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制。”这不正是来自于法律的“漏洞”让采购中的“含金量”严重不足吗?

毕晓哲

遗憾

对人大监督视若无物

1500万可以完成的政府采购，结果花了3000万，整整翻了一倍，这些钱白给中标单位吗?相信中标单位没有这么大的财运，财政、文化、机关事务局等负责政府采购的相关人员也不会这么傻。换言之，这次政府采购背后是有悬疑的。分析到此处，已经很明白，举报不仅仅涉及政府采购程序的合法性，更暴露出实质性的合法性。

作为一个公民，有权利怀疑这次政府采购是否有猫腻儿。既然湖南省财政厅官员称“设立产品价格的最低下限，确实是为了确保采购产品的质量。这可能不合法……”应该叫停这次政府采购，并由监察介入，调查这次政府采购从程序到实体是否有公众所怀疑的现象与问题。

11月21日，国务院法制办公布《机关事务管理条例(征求意见稿)》，征求意见稿规定，政府各部门不得采购奢侈品、购建豪华办公用房或者超范围、超标准采购服务;要求政府各部门应当配备中低档公务用车，公务用车的油耗和维修保养费用不得高于社会平均水平。(11月22日《南方日报》)

三公消费，沉疴多年。三公改革，在多年争议中似乎也渐渐走出一条清晰的路径。从最初民众呼声颇高的三公消费公开，到今年姗姗来迟的中央乃至地方各部门的“晒”三公消费，从最初的遮遮掩掩，到陆续公开，直至完成由笼统模糊到附加详尽说明的晒账本。三公消费改革似乎正在渐入正题。

就拿此次公开的《机关事务管理条例(征求意见稿)》来说，虽说文本内容规制庞杂，但一眼望去，倒有颇多让人亮眼之处。比如拟要求政府配中低档公务车，禁止政府采购奢侈品，不得购建豪华办公楼，定期晒三公消费，从三公消费到政府采购，但凡涉及政府行政权力之下的消费，均罗列详尽、禁令森严。

但转换到普通公众的角度，又不得不说，无论是管理条例中有关公车消费的限制，定期晒账本的规则，还是政府采购中禁买奢侈品的规定，哪一条拎出来，也都足够人们议论多日。其中的道理很简单，那就是有关三公消费这一沉积多年的痼疾，已经到了品评自若的地步，以至于三公消费禁令一出，人们便能很快遵循既有经验，对每个三公消费项目细加评判，并历数三公改革落实现实的苍白与无奈。

这其实也是在说，在成熟的现代公共行政体系中，这样的三公消费禁令，本就应是公共行政部门遵从公共行政伦理行事的分内之举。但在现行的行政生态下，这样的期待似乎又显得太过奢侈。如果说三公消费只是权力部门借助自己手中的权力，为官员的“三私贪占”提供一种便利与福利的话，那么要把这样不受规制的权力“关进笼子”，最好的办法就是在法治的框架内说话。这也许正是此次《机关事务管理条例(征求意见稿)》，将三公消费整体纳入法治化轨道的最终意义。

可也正如三公消费公开的实现路径一般，三公消费改革要真正改变过往面对公众的一脸讳莫如深，恐怕还是要通过这样的法治规定，将三公消费管理以公众吁求、法治禁令的倒逼，将禁令落入现实，并最终建立起成熟良好的现代公共行政体系。从这个意义来说，将三公消费管理纳入到法治化轨道，只是整个三公消费改革的第一步。一如晒账本并非三公消费改革的最终目的一般，将三公消费禁令以法治文本的方式呈现，最现实的问题依然是，怎样将这样的政策落入实地?

这些年来，对于三公消费的泛滥增长，民间曾多番建言献策，官方也屡次提出治理方案。光是治理公车滥用、公款吃喝的措施，就已然连篇累牍。可最终的结果，却是越限制，越猖獗。措施不能令行禁止，有令不遵，最终发轫良好的政策只能流于形式。也许，一切正如不少学人所说，没有建立起一套科学、刚性的预算审核机制，更缺乏相应问责，最终让限制三公消费的措施付诸东流。

“三公”公开，除了要将权力运行的每一个环节置于民众监督之下，还应给予民众问责的权利

11月21日，国务院法制办公布《机关事务管理条例(征求意见稿)》，要求县级以上政府定期公布机关运行经费的预算、决算和绩效考评情况。这是自今年3月份以来，中央和国务院推动“三公”经费公开又一个有力措施。

此前，3月23日，国务院常务会议要求中央各部门“三公”经费公开;5月4日，国务院常务会议再次要求中央各部门公开2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况，地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，做好部门预算、“三公”经费等公开工作;8月，中办国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，进一步要求各地财政预算、决算以及“三公”经费支出，“公开的内容要详细全面，逐步细化到‘项’级科目”。

自上而下的“三公”经费公开，迈开了改革行政体制、推进政治文明的关键一步。一直以来，公众对于公开“三公”经费的呼声不断，民众希望能从公共财政透明入手，打开对行政权力监督的通道。政府的财政收入绝大多数来自税收，纳税人有权知道所缴纳的税款用于何处，创造了怎样的社会效益。将“三公”经费公开制度化，就是通过制度切切实实地保障公民知情权、参与权、监督权等民主权利。

要让“三公”经费公开真正落地并不容易。已有的公开报道表明，到目前为止，全国31个省级政府，只有北京、上海和陕西等少数省市，以及广州、成都等几个城市公布了“三公”经费情况，大多数地方政府尚无动静。眼下，通过管理条例的规定，县级政府也可望纳入“三公”经费公开的范畴。

“三公”经费公开是手段，不是目的。公开了一堆账目，发现了一些问题，结果却不了了之，这样的公开无益，相反，政府公信力会在这些或彪悍、或模糊的数字当中被消减——谁愿意无休止地看一场“数字秀”呢?以“三公”支出公开为支点，防止权力腐败，遏制权力自肥，除了要将权力运行的每一个环节置于民众监督之下，还应保障民众问责的权利，对那些违规公款消费、以权谋私者应依法依规进行处理。

“三公”经费公开既已破冰，其势自不可逆转。尽管，“三公”经费公开尚停留在公布支出总额阶段，还只是财政透明的一小步，但社会信心就是在这样一步步踏实的行动中建立;符合社会发展和文明进步的先进体制，也是在这样循序渐进的过程中逐步培育、完善。我们期待“三公”经费公开更细致、更彻底，并成为常态，由此衍生出促进社会文明进步的政治生态。

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