晚上身体燥热睡不着:加拿大矿业投资与管理政策给我们的启示

加拿大是世界地质勘查、采矿和吸引外国投资的领导者。从1990年到2003年，仅金属矿产和金属而言，加拿大就吸引超过1600亿加元的外国直接投资，平均每年的增长率为6.7%。这些外国投资有力地促进了加拿大矿产工业的繁荣和发展。     一、加拿大政府关于矿业投资和外国投资的基本方针
加拿大政府认为，发展矿业对加拿大经济的繁荣至关重要。在加拿大，采矿工业对其GDP的贡献率约为4%，采矿为39万多人提供了就业机会，是农村和边远地区150多个社区的主要经济来源。此外，矿业还为运输、设备维修、专业设备制造、半预制品、顶制品和建筑行业提供了额外的就业机会。因此，采矿不仅对国家经济重要，而且也对社会稳定重要。
加拿大政府认识到矿业的独特性。即矿业是高风险性和资金密集型产业。为了制定行之有效的矿业政策，促进矿业的健康发展，加拿大政府给予矿业特殊的发展政策，包括优惠的税收条件和融资条件等。
矿产资源是非再生型资源，矿业开发可能会引起自然环境的破坏，因此必须可持续地开发利用矿产资源：为了实行可持续发展的目的，强化矿业投资、加强矿山安全和劳动力健康保护以及矿业开发后恢复自然环境是十分重要的。
加拿大政府认为，稳定和负责任的矿业政策和投资政策对矿业发展和吸引外资来说是十分重要的、因为这些政策是增强和提高国内外投资者信心的保证。加拿大政府也认为，改善投资环境最好的方式应主要通过政策、管理和财政改革来实现。:
对于外国投资，加拿大联邦政府和省政府的基本政策是，给予外国投资者与国内投资者相同的待遇，这包括相同的税收、相同的矿业权使用费、相同的地质信息准人、相同的资源使用和政府服务等加拿大投资政策的核心价值和目标是，使加拿大成为世界上最有竞争力的国家。加拿大政府同时认为，随着资本市场的全球化和投资体制的自由化，加拿大只有靠竞争和投资环境的改善才能赢得世界投资资本。
加拿大政府致力于通过下列途径和方法改善投资环境：（1）及时披露和完全公开政府资助的地球科学信息；(2)制定有竞争力的税率和税制；(3)完善政府的管理与服务；（4）发展基础设施建设；(5)促进矿业投资和融资的便利化；（6）创造良好的自然环境和居住环境；（7）培育高素质的和聪明的劳动力等。
二、关于矿业投资的相关政策
（一）主要矿业税制
加拿大主要矿业税收有公司所得税、资本税和采矿税、其它税种有增值税、财产税、关税、燃料税等，但不是主要的。
公司所得税是对公司收人所征收的税。在加拿大，联邦政府、省政府和地区政府均对公司征收所得税：联邦的公司所得税是对公司在全球范围内所获得的收入进行征税；而省或地区的公司所得税则只对在本省或本地区所获得的收入进行征税。根据加拿大收入法( Canadian Income Law ) ,有4种类型的所得税源即经营、财产、雇用和投资收人。
资本税是对公司的资本征收的税种。联邦政府和魁北克省、安大略省、新不伦瑞克省、新斯科舍省、马尼托巴和萨斯喀彻温省政府均征收资本税。资本税率随公司规模而变化。
采矿税是对采矿征收的税种。仅省和地区政府征收采矿税。
总的来说，加拿大矿业有二层税制，即联邦（公司）收入税和联邦资本税、省(公司)收入税和省资本税，以及省或地区采矿税。
自90年代以来，为了鼓励矿产工业的发展，无论是联邦政府还是省政府，都制定了某些直接或间接的税优惠政策。这些直接或间接的税优惠措施包括：(1)加拿大勘查支出(Canadian Exploration Expenses )；（2）加拿大开发支出( Canadian Development Expenses ) ；( 3 )资源补贴(Resource Allowance )；( 4 )资本成本补贴( Capital Cost Allowance)；(5)加速的资本成本补贴(Accelerated Capital Cost Allowance)；(6)盈亏相抵(Lass Carryovers)；(7)在加拿大进行勘查活动的投资税收抵免(Investment Tax Credit for Exploration in Canada ；( 8)合格环境信托(Qualifying Environment trust)等。
（二）矿业融资
加拿大有3个专业化证券交易市场：多伦多股票交易所、TSX Venture交易所和蒙特利尔交易所。其中，多伦多股票交易所是加拿大最大的证券交易所，也是全球著名的股票交易所，为包括矿业项目在内的许多（大型）项目提供融资渠道和场所。蒙特利尔交易所是唯一专门从事化学衍生物交易的证券交易所；而勘查公司和其它小矿业公司的股票则主要在TSX Venture交易所进行交易。
TSX Venture交易所是为便利矿业公司的融资活动而专门成立的。它提供了一种灵活的两层制（Tier 1 and Tier 2）的融资系统以适应不同矿业公司的资金需求。Tier 1融资系统主要适合拥有资源的大矿业公司，而Tier 2融资系统则主要适合勘查公司（小矿业公司）。每层融资系统都有最低的上市要求，矿业公司在满足Tier l条件下也可从Tier 2融资系统上进入到Tier 1融资系统中去。
在TSX Venture交易所，有三种方式为勘查公司进行融资：（1）首次公开发售（Initial public offering IPO )，也有人译为首次公开招股；（2）资本基金公司计划(Capital pool  company program CPC)，也有人译为集资公司计划，或风险资本公司，是指专门针对新创立且急需启动资金的高成长企业，使它们能迅速上市筹集资金的一种风险投资方式；(3)反向收购( Reverse takeover )。此外，TSX Venture交易所也为在其它交易所上市的公共公司提供直接的上市选择:
在加拿大，为促进矿业发展，政府还专门建立了全部通过股票( Flow-through share)机制。这一机制允许公司在相关协议下向纳税人发行股票。
（三）地质信息披露和准入
在加拿大，所有政府机构或公共机构所收集或分析的数据、资料，包括各种地质图、解释性或描述性报告、研究报告、分析数据等，都必须及时向公众进行披露。披露途径包括纸介质发表物、公开文档和网络联线服务。即使在某些情况下，由于与公司签订协议的缘故，相关资料不能及时与公众分享，但在协议期满的半年或1年内，相关地质资料也必须向公众披露。
（四）矿山安全
在加拿大，无论联邦政府还是省政府都十分重视矿山安全，保持矿山安全和劳功力健康是政府矿业管理的首要职责。
根据加拿大宪法，矿山安全和劳动力健康主要是省政府的责任。然而，联邦政府在国家层次上也发挥作用。在联邦政府的煤炭矿山职业安全和健康法规中，就详细规定了所有与煤炭矿山安全与健康相关的各项问题，包括技术标准、操作规则和程序等，为省就矿山安全与健康方面的立法奠定了参考的基础。
在各省，为防止矿山安全事故和职业病的发生，所采取的步骤：首先由劳工、行业和政府三方起草法津；第二，相关安全条款被严格地并明确地加以规定；第三，法律由执法部门严肃地加以执行。不列颠哥伦比业省为保持矿山安全与劳动力健康所采取的做法是：（l）严格的安全检查和法律执行；（2）唤起全社会的安全意识；（3）建立可接受的最低标准；(4)明确矿山管理者履行职责的责任；（5）够格的矿山工人等。
在加拿大主要的矿业省，如不列颠哥伦比亚省、安大略省、魁北克省和马尼托巴省，为规范矿山安全检查制度，都成立了检察官办公室，建立了规则的矿山安全检查机制：每年定期发表检查报告。
（五）矿业土地准入
在加拿大，除私人土地或为土著人保留的土地外，各省或地区的土地都属于皇室土地(皇室土地包括联邦政府所有土地和省政府或地区政府所有土地)。在皇室土地中，绝大部分土地为省政府或地区政府所有，少数为联邦政府所有。任何持有自
由矿工证书(如不列颠哥伦比亚省)的加拿大公民或外国人都有权准入皇室土地和矿权为政府所有的私人土地进行矿业活动(如进行矿产勘查等)。
三、矿产资源与矿业管理
（一）管理体制
在矿产资源和矿业管理方面，总体上，联邦政府主要负责下列方面：（l）联邦矿产征税、联邦投资政策和立法；（2）进行和协调在西北地区和努纳瓦特的池质调查；(3)全国矿产品生产、勘查和采矿活动；（4）全国范围内的矿产品贸易统计；(5)海洋矿产；(6)核矿产。而省政府直接负责各自行政范围内的矿产资源和矿产工业管理，包括省的矿业政策和立法、法律监督和执行、地质调查、矿权登记、采矿租约、省矿业税征收、矿山安全和职业健康、矿山复垦等。
联邦层次上，印第安事务和北方部和自然资源部主要负责联邦管辖范围内的矿业和矿产资源管理。印第安事务和北方部负责除育空地区之外的北纬600以北区域的矿业活动，包括矿产勘查、矿产开发和生产、矿山复垦与管理以及资源税收集等。而自然资源部主要负责石油天然气、天然气水合物、东部海岸、西部海岸、哈得逊湾、北极海岸和省内联邦土地上的矿产资源管理。
一般说来，联邦政府的责任是非常有限和具体的，而省政府的责任是多重和多方面的。也就是，非能源矿产的管理主要是省政府的责任。
(二)政府服务
加拿大政府的服务观念是根深蒂固的。无论是联邦政府还是省政府，都把服务置于政府工作的首位。对矿业投资来说，加拿大政府的服务包括：提供政府所收集的所有相关矿业信息和资料;；积极研究和解决矿业投资过程巾的障碍和问题；积极回应投资者提出的各种问题；了解投资者的需求；提供必要的信息和技术帮助等。
(三)矿业权获取和矿业权转让程序
在加拿大，矿业权的获得由各省政府批准。以不列颠哥伦比亚省为例，为了获得矿产权，你只需要是自由矿工证书（Free Miner Certificate)的持有者。为了获得自由矿工证书，个人只需要是加拿大的永久居民，每年在加拿大居住半年以上，年满18岁。对外国人来说，只需要得到加拿大联邦政府授权可在加拿大工作，如是加拿大矿业公司的雇员，可在加拿大工作一段时间等。满足上述条件的任何人都能被发给自由矿工证书。对公司来说，可申请获得公司自由矿工证书，条件是根据不列颠哥伦比亚省的经营公司法或信托公司法或保险法进行注册登记。
对矿业权转让，几乎没有任何限制。矿业权可以转让给任何持有自由矿工证书的人。转让在网上进行，快捷便利。
(四)法律执行与监督
加拿大的法律执行与监督是严格的。任何人违反法律都将受到惩罚。有关矿山的法律执行与监督通常是由矿山检查官或区域检查官(Mine Inspectoror Regional Inspector)进行的。其职责和权力由法律明确规定。以不列颠哥伦比亚省为例。如果违规是严重的话，矿山检察官有权关闭矿山。如果是小的违规，则矿山检察官写信给矿山管理者责令其在合理的时间范围内改正相关错误或疏忽之处。根据不列颠哥伦比亚省矿山法，违法或违规可导致最高达10万加元的罚款或1年的监禁。
加拿大的法律执行监督也是规范的。如政府公务员(如矿山检查官)被发现滥用职权将受到包括开除在内的纪律处分，并有可能受到联邦刑事调查。
(五)投诉机制
加拿大有健全的投诉机制。在各省或地区的矿业管理部门、都设有专门的机构处理投诉问题，此外，各省还专门设有被称为监察专员办公室的准司法机构来处理相关的投诉问题。通常，投诉先向政府部门提出，若不满意政府的决定再向监察专员办公室投诉。
监察专员办公审是独立的机构，依相关法律成立、监察专员办公室有权调查各种投诉问题监察专员办公室管辖范围广泛，包括省政府各部、市或地区政府，政府理事会，皇室公司.自律行业等（监察专员办公室不能调查联邦政府决定)。当监察专员办公室收到投诉时，将进行不偏不倚的、秘密的调查以了解政府机构是否是不公正地对待了投诉者，如果发现政府错了，将要求政府部门进行改正并给予补偿。
监察专员办公室的负责人是省立法机构的官员，独立于政府和党派，负责了解公共机构(政府机构)的管理行为是否是公平、合理、恰当和一视同仁。其职位相当于副部长，任期为6年，可连任2期，也可因错误被停职。
(六)争端调解
在多数私人拥有的土地，地表权和地下矿产权是分离的。土地所有者和矿业权拥有者有时会产生矛盾。为了解决这种矛盾，加拿大各省通常在矿业管理部门都设有争端调解委员会。以不列颠哥伦比亚省为例，在其负责矿产资源和矿业管理的能源、矿山和石油资源部就设有调解与仲裁委员会( Mediation and Arbitration Board )。该委员会依法设立，是一个准司法机构，它有权解决各种土地所有者和矿权所有者之间的问题和矛盾。调解或仲裁结果对争议双方都有约束作用。尽管该委员会在处理问题或裁决案件时是独立的，但在资源利用上对部长负责。
四、对我国的借鉴意义
尽管加拿大的国情与我国有较大不同，但上述加拿大的许多做法和实践仍然有值得我们学习、研究和参考的地方。
（一)在吸引国内外投资上，联邦政府和省政府均发挥作用
由于加拿大实行分权的管理体制，在吸引国内外投资和促进矿业发展上，联邦政府和省政府都能发挥独立的作用。联邦政府利用税政策、融资政策等吸引国内外投资者对加拿大进行矿业投资。然而联邦政府管理的是全加拿大，其相关政策只能对各省等同的一般性政策，这对促进矿业发展和吸引外国投资来说有时是不足够的。因为矿业是高风险产业，矿业投资能否成功不仅取决于能否发现矿床，还取决于基础设施状况，如电力、交通、水和各种自然条件等）。这就需要各省或地区再根据自己的特点制定专门的政策或措施来吸引国内外投资。
而加拿大分权的管理体制恰恰迎合、满足了这种需要。即各省可独立地制定属于自己权力范围内的投资政策、税收政策、管理政策等来吸引投资者，以进一步促进国内外矿产资本在本省的投资。联邦政府与省政府在投资政策和管理措施上相互作用、相互补允有力地吸引了外国资本在加拿大的矿业投资，从而也有力地促进了加拿大的矿业发展。我国可借鉴加拿大经验，研究出适合我国自己特点的分权管理模式。
(二)有竞争力的税制
加拿大的净综合公司所得税率为27~34%（联邦公司所得税21.39%+省公司所得税6~30%），在世界上属于中等水平(在发达国家中属最低的)，但加拿大有多重税优惠措施，包括前述的联邦政府的勘查投资的税收抵免、资源耗竭补贴、加速的资本成本补贴，(不同财政年度的)盈亏相抵等和省政府的新矿山税减低、资本成本扣除、折旧补贴、勘探和开发费用扣除、边远矿山税减低、矿山关闭期税收减免等，所有这些都有效地降低了加拿大矿业可征税的基数，使加拿大成为世界上矿业税率最低的国家之一。
(三)多样化的和灵活的矿业融资政策
为了鼓励矿业发展和便利矿亚融资，加拿大所建立的多样化和灵活的矿业融资政策或措施值得我们参考、学习。第一，矿业融资条件容易满足，特别是在TSX Venture交易所的层2融资系统，使加拿大小矿业公司如勘查公司也能容易地准入加拿大资金市场，募集勘查项目资金。第二，融资途径多样。矿业公司既可以通过证券交易所发行股票，也可通过发行所谓的全部通过股票而募集资金。第三，触资方式灵活，矿业公司可根据不同阶段对资金的不同需求，选择不同的融资方式，如首次公开发售或风险资本项目或反向收购等，这不仅为矿业公司解决了最重要的资金来源问题，还为矿业公司融资提供了多种选择，降低了融资风险。
此外，加拿大专门建立的TSX Venture交易所事实上是更多考虑了小矿业公司的条件和融资要求，为加拿大勘查业的发展创造了条件。
（四）便利的地质信息准入
众所周知，在矿业投资中，透明，开放的地质信息是十分重要的。没有可得的地质资料，投资者很难作出投资决断。加拿大正是通过自由、开放、公开、方便、均等的地质信息准人，为投资者提供了大量的、全方位的、真实的投资信息，既为投资者提供了有用的地质信息，同时又使投资者可低成本地或无成本地的获得这些资料，这就为投资者在加拿大进行矿业投资敞开了方便之门和提供了便利信息支持。表面上，政府为投资者提供免费的地质信息减少了政府的某此收入，但事实上，所吸引来的外来投资收益和社会效益远远大于政府减少的收入。
（五）高效、透明的政府服务
政府的信誉和效率是投资者建立信心、进行投资的一个重要评判标准：在加拿大，无论是联邦政府还是省政府，通过高效、规范的服务，负责任的态度，处处为投资者着想的观念，树立了加拿大政府良好的信誉和形象，使加拿大成为国际矿业投资的焦点国家之一。
（六）规范、严格的法律执行
在执行法律、维护矿山安全方面，加拿大在矿业管理部门设有矿山检察官或区域检察官并实行定期检查制度有值得我们借鉴的地方。
在矿业乃至任何行业管理中，不光要有法津的制定。更要有法律的执打。要有效执行法律，必须要职责到位，责任到人。这不仅对矿业管理重要，对矿山运作安全也显得十分重要。
加拿人矿山检察官每年对经营矿山进行大量的实地检查，对检查的问题或安全隐患责令矿山管理者立刻改进，否则将而临处罚或被勒令关闭。矿山检察官每年要向部长提交矿山检查报告，或日曰作报告，这一机制事实上也是对矿山检察官工作的督促和监督。
加拿大矿山检察官都是由有经验的工程师、地质学家、土壤学家等组成，对检查工作十分专业，可称是检查工作的专业化。另一方而，这些人员都持有相关的专业执照，如工作马虎，将可能被吊销执照，从而丢掉工作，这一机制也使任何一位检查人员必须认真对待检查上作。
我国矿山安全缺乏安全检查机制。检查人员缺乏专业素质和责任心是我国矿山安全事故多的大原因。同时，我国也缺乏矿山年度安全检查报告，无人对频繁的安全事故负责实为憾事。
(七)充分保护投资者利益
为了有效保护投资者利益，加拿大各省矿业管理部门都有专门受理投诉的机构，特别是各省都设立有独立于政府的投诉机构—Ombudsman。也有值得我们考虑研究的地方。
联邦的法律和省的法律都是由人去执行的。在执行过程中，难免有考虑不周之处。同时也不能排除政府工作人员有以权谋私或独断专行的现象。设立投诉机构，让百姓或投资者有充分的渠道和途径反映问题或所受的委屈，既有利于化解矛盾，维护投资者利益，维护社会稳定，也有利于政府人员公正执法，维护社会公平与正义。
(八)简便的矿业权获得程序和转让程序
加拿大简便的矿业权获得程序和转让程序也有值得我们参考的地方。如前所述，在加拿大各省或育空地区，要获得矿业权，只需要是自由矿工证的持有者。要获得自由矿工证{蛋、只需要是年满18岁的加拿大公民，每年在加拿大居住超过183天。对外国人来说，只需要得到联邦政府授权，可在加拿大工作，可见条件极为简单。满足上述条件可立刻得到自由矿工证书，不需要任何等待。对矿业公司来说，条件也是同样容易满足，且几乎不需要等待。对矿业权的转让来说，也几乎没有任何限制因素。
我国与加拿大国情不同。不能用加拿大人的办事效率和条件来要求我们。但我国复杂的矿业权获得程序和转让程序似乎有较大改进的空间。
五、建议
我国日前的矿业管理和矿业投资中存在的主要问题是：（1）矿业法律法规不健全、不完善；（2）矿业投资机制和矿业管理体制不合理；(3)矿业融资渠道窄；(4)矿业税费设置不合理；(5)矿业权审批和转让程序复杂；(6)地质信息可准入性差；(7)缺乏权威性的矿业权中介机构；(8)矿业秩序混乱，相关法律执行差；(9)投资者利益保护不力；（10）井下人员安全知识和基本技能缺乏；（11）矿业投资中的地方政府干预和矿业执法中的地方保护主义难去除；（12）矿山安全生产中，缺乏最佳实践范例等。这些问题尽管是多种因素造成的或有其背景条件，如有些是体制转轨过程中遗留下的问题，有些是机制性问题，有些是由基本国情决定的，如农民矿工的低安全观念和低科学素质等。但这些问题中的许多问题事实上并不是不可解决的，只要我们有心去做，认真去做，我们就一定能找出最佳解决的办法，使我国矿业能更快更好地发展。加拿人的做法已经为我们树立了一个成功的范例和榜样，为我们今后的改进和提高提供了有益的参考。
为全面加速我国新时期矿产工业的发展。有效吸引国内外投资，使我国资源管理经济发展的宏伟日标能早日和顺利实现，我国应尽早在下列方面作出进一步改进：
（1）完善我国矿业管理替制。使我国资源管理与产业管理有机地整合起来，使我国资源、产业和投资二者科学地融为一体；
（2）改进我国矿业融资体制，建立适合我国国情的矿业证券交易所，降低矿业融资门槛，让企业和全社会共同分担矿业投资风险和投资收益；使我国矿业股票发行机制和选择多样化，降低个人投资者风险；
（3）提高我国政府投资的地质信息的准人入水平，网上公开真实披露我国基础性地质信息和资料，便利我国矿业投资信息渠道；
（4）简化矿业权审批手续，完善政府服务，透明、公开履行政府服务职能；
（5）建立规范的矿业权交易市场，制定行业自律原则和规则；
（6）加强各级政府和矿业管理部门对矿业法律的执行和监督，设立矿山检察官，建立矿山检察制度；
（7）建立投资者投诉机制，保护投资者利益，维护投资者权益；
（8）简化税目，降低税率，建立多样化的税优惠措施，减轻矿山企业负担、促进资源发现型和资源开发型企业的发展；
（9）建立争端调解与仲裁委员会，用准司法手段代替行政手段解决矿业纠纷，维护社会公平公正；
（10）建立行之有效的矿山安全程序和最佳实践，改善矿山安全，加强矿工职业培训；
（11）对大公司和小公司同等重视。