小妹二胡红尘情歌:中国环境保护的现状与前景

中国环境保护的现状与前景

作者：思　源（北京思源兼并与破产咨询事务所所长）

小学识字课本告诉我们，中国有960万平方公里。但是，最新信息告诉我们，在生态破坏、环境污染的重重侵袭之下，我们这960万平方公里遍体鳞伤，完好的肌肤所剩无几，生态环境脆弱区已占国土面积的60%以上。如果不奋起救治，国将不国！
　　 一、灾难就在前头
　　我国的生态环境灾难主要来自三个方面。
　　1. 沙漠可能吞没中国
　　土地沙化是我国特别是西北地区当前最为严重的生态环境问题。不断加剧的沙尘暴、不断扩展的沙化土地使得生态环境问题越来越严重，给国民经济和社会发展造成了极大危害。建国以来，我国沙漠面积已由15亿亩扩大到25亿亩，全国已有66.7万公顷耕地、235万公顷草地和639万公顷林地变成流沙。荒漠化年均扩展速率达4％以上。由于风沙的影响，许多地方人畜已失去生存条件，农牧民被迫迁往他乡，成为“生态难民”。
　　现在我国从西北、华北北部到东北平原的西部，分布着沙漠、戈壁和荒漠化土地200多万平方公里，已是国土面积的1/4。而且土地沙漠化面积还在继续扩大，上世纪50年代末至70年代中期每年扩大1560平方公里，70年代中期至80年代后期每年扩大2100平方公里，90年代末每年扩大3460平方公里。绵延万里的沙漠正在向中华腹地进军，最近的沙漠距天安门仅70公里，以致一些人发出了迁都的呼声。
　　近几年来，我国对荒漠土地治理工作虽然取得了举世瞩目的成绩，但总的形势依然非常严峻，每年新增的荒漠化面积相当于丢失一个中等县。过去几十年里，国家对沙漠化防治工作投入了大量人力物力，但研究显示，仅有约10%的沙漠化土地得到了治理，12%的沙漠化土地得到了不同程度的恢复，“局部治理，整体恶化”的状态并没有得到根本改变。最近在对40年来中国681个气象站气象实测资料综合分析后，中国科学家发现，青藏高原已成为新的风沙策源地。青藏高原荒漠化土地已达到50多万平方公里，占青藏高原总面积的二成，比上世纪70年代净增近4万平方公里，增长率超过8%。青海湖已在日渐浓缩，趋向干涸。如不能采取有效措施阻止整个青海湖干涸，西北、华北、东北地区和整个青藏高原乃至大半个中国全变成沙漠就指日可待了。

2. 水资源缺乏且严重污染
　　虽然中国水资源总量居世界第二，但人均占有量只有世界平均水平的33%。中国面临着水资源的严重缺乏，特别是北方地区，其农业占全国的66%，而水资源供给的80%却在南方，主要在长江流域。 中国的粮食生产严重依赖水资源，大约80%的粮食产自水浇地。从1982年到2000年，黄河每年有2／3的时间干涸。与20世纪50年代初相比，全国湖泊面积减少15%，长江中下游的湖泊数量减少一半以上。全国每年平均消失20个天然湖泊。建国以来，已有1000个湖泊干涸。
　　中国北方的蓄水层被消耗的速度要快于它能得到补给的速度。海河流域的水位线下降了50至90米，许多城市，如天津和济南发生了严重的地表沉降。中国水资源使用效率很低。有专家估计中国用来灌溉的水资源的60%由于种种原因而浪费掉了。中国也长期受到洪水的困扰。2003年7月的洪水影响了中国南方、东部和中部的一亿人口。对长江流域和黄河流域森林的过度采伐加剧了洪水的发生。从20世纪80年代起，这些流域森林覆盖率减少了30%。
　　据环境保护总局发布的《2006年中国环境状况公报》，全国近14万公里河流的水质评价：近40%的河水受到了严重污染；全国七大江河水系中，劣五类水质占41%。在被统计的我国131条流经城市的河流中，严重污染的有36条，重度污染的有21条，中度污染的有38条。污染率达到总水系面积的87%。
　　淮河是中国投入最多、开展污染治理最早的河流，但如今仍是受污染最严重的河流。10年前，淮河还生长着60多种鱼类资源，如今在当地却有句民谣：“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水质变坏，八十年代鱼虾绝代，九十年代身心受害。”淮河流域许多地区癌发病率比正常地区高出十几倍到上百倍，一些村庄2／3的人肝肿大，让人闻之莫不心酸。

水污染直接危害的是百姓饮水安全。国家水利部披露出一组令人惊心的数字：目前全国有3.2亿农村人口喝不上符合标准的饮用水，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用水有害物质含量超标。据中国科学院发布的国情研究报告称：我国符合饮用水卫生标准的水仅占10%，基本符合标准的占20%，不符合饮用水标准的达70%。

3. 大气污染会杀人
　　中国已成为世界上大气污染最严重的国家之一，国际通行的衡量空气污染的标准，是测量每立方米空气中所含的悬浮微细粒子。世界卫生组织的标准是20微克。中国只有1%的城市居民生活在40微克的标准以下，有58%的城市居民生活在100微克标准以上的空气中。
　　工业发展超过环境负荷，珠三角从机械污染、化学污染过渡到多种污染并存局面。世界发达国家完成这一污染过程花了200年，我们只花了30年。城市密集成群，减少了以前存在于城乡结合部的空气污染缓冲区，一方面造成污染物不易扩散，另一方面也把很多城市连成污染的整体。
　　大气污染引起的居民健康经济损失不容忽视。2004年，中国城市由于空气污染共造成35万多人死亡，约64万人因呼吸和循环系统疾病住院，25.6万人新发慢性支气管炎病，造成的经济损失高达1527.4亿元。国家环保专家进一步证实，“近年的数据与2004年大体相似”。
　  2007年7月17日公布了关于中国环境政策的报告书《OECD中国环境绩效评估》，并在北京与中国政府签订了备忘录。报告认为，虽然中国是世界第四大经济体，但中国的环境标准，更接近某些最贫穷的国家。 我国的生态环境危机之深重，可以概括为“经过多年累积，中国现在已经形成了世界上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏，越来越逼近环境安全的底线。”（2008年3月《绿叶》月刊第3期第71页）即：灾难就在前头。
　　环境问题在中国已不是单一的经济问题，随着民众环境意识的觉醒，环境问题正在变成严重的社会问题，并且很可能演化为有损社会和谐的社会危机。更为严重的是，如果环境污染在中国造成的危害过大，很可能全面颠覆中国多年改革获得的小康成果，而成为一个具有爆炸性的政治问题。
　　 二、软约束难治硬污染
　　自有环境污染以来就有环境保护工作，环保工作也并非没有一点成就，但生态环境形势整体上却在恶化，每况愈下。生态保护的速度与生态破坏的速度之比，犹如龟兔赛跑。原因何在？说透了，就是我们抓生态环境保护的这一手很软，谓之“软约束”；而人家搞破坏生态、污染环境的那一手却很硬。软约束碰上了硬污染，哪有不败之理？
　　“软约束”主要表现在5个方面。
　　1. 行政处罚上限太低
　　当前我国环保立法存在的首要问题，是法律上设定的行政处罚上限太低，致使环境违法成本低，守法执法成本高。
　　有关部门统计，我国环境违法的平均罚款不及治理成本的l0％，不及危害代价的20％。一个每天排放5000—6000吨废水的中小型企业，按照每吨水处理费用2元的标准计算，一年就需花费污水处理费300多万元，而有的大型企业治污设施每天运行费用就在10万元左右，一年则高达3000多万元。对污染大户来说，闲置污染防治设施一天就可以节省几万甚至十多万元。据报道，前不久广州的一次强制查封排污企业的过程遭到违法者的抵触，一家工厂负责人理直气壮地说：“我们宁可继续生产也不愿治污，大不了继续受罚，反正环保罚款的钱远远不如停业整顿的损失和环保设备的购置维护费多。”
　　2007年吉林石化发生爆炸案后，国家环保总局对中石油吉林石化分公司处以100万元的行政罚款，并没有要求公司承担修复受损生态环境的责任。而国家却投入了大量的物力人力对松花江水质实施实时监测、消除污染对流域的影响。
　　2. 一事不再罚原则造成违法漏洞
　　《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”也就是人们所说的“一事不再罚款原则”。在环境行政执法中经常出现这种情况：环保部门发现企业违法，依法给予了责令改正和罚款处罚，但几天后或者一个月后再去检查，该企业丝毫未改，照样违法。如果环保部门再给予处罚，该企业就认为环保部门违反了一事不再罚款的原则，诉讼到法院，法院也往往支持企业。这样，环保部门对企业处罚一次以后，就不敢再进行第二次处罚。
　　其实，在西方发达国家，法律很少对罚款的次数及上限作出明确规定，而是依据污染环境所造成的实际经济和社会损失，测算出具体的处罚额度，此举意在增加违法者的经济成本和心理成本，从而提高威慑力，迫使公民和企业严格遵守法律。
　　比如，美国根据《综合犯罪控制法》起草的《判决指南》规定，造成水体污染、大气污染、有毒废物处置等7个方面的环境犯罪的等级及其刑事责任，可以处以每天2.5万美元(后又改为2.75万美元)的罚金，这种罚金根据违法天数而定，并没有最高限制。除了罚款还有更严厉的监禁处罚，最高是违法一天判一年监禁，对再犯者还将加重处罚。这一规定在现实中得到严格执行：美国最大的煤炭电力公司——美国电力公司，由于发电燃烧煤炭排放的废气长期以来制造环境污染，被告上法庭，被判支付高达46亿美元罚款。（2007年12期《上海经济》第44页）
　　面对如此天文数字般的违法成本，哪怕是实力强大无比的大企业，也都会胆战心惊，这就是巨额惩罚的威慑力量。
　　3. 限改令变成“保护令”
　　据《新京报》2007年6月26日报道：长江荆州段多家造纸企业长期违法将生产废水直排长江，严重威胁下游取用水安全。今年3月，荆州市要求这些企业限期实现达标排放，否则将被强制关停。然而，“限改令”发出后，这些企业利用“限改令”大限之前的时间抓紧生产公开排污。一名纸厂老板直言，出台“限改令”其实还不错，起码这一两年生产排污没人干扰。
　  国家环保总局环境检察局长陆新元也表示，目前一些地区对污染事件处理过轻、过慢，成为中国环境保护工作的瓶颈。
　　4.一些地方政府对一些重点企业实行所谓的“挂牌保护”

确立“挂牌保护”制度，本是地方政府出于治理乱罚款、乱收费、乱摊派的考虑而采取的一种行政保护。但地方政府的“好心”并没有被企业“领情”，一些企业想的却是借这块“金”字招牌，从事违法活动，赚取非法利润。地方政府的“挂牌保护”实际上成了企业违法的“保护伞”。
　　河南新安县洛新经济工业开发区的100多家企业中绝大多数没有污染防治设施，园区生产生活废水多年来直接排入黄河支流涧河。据国家环保总局和监察部调查，新安县政府2002年以来多次出台有关政策，明确规定对工业园区实行封闭管理，进区企业实行“挂牌保护”，拒绝环保部门的监管。
　　5 .司法部门阻挠司法服务
　　2004年2月11日到3月2日，四川化工股份有限公司（以下简称川化公司）违规技改，设备出现故障，导致未经处理的废水直接进入沱江。废水先污染了沱江下游的资阳、简阳、内江等地后流入长江，造成近百万群众饮用水暂停供应、工厂暂时停产、电站水库被迫放水、农作物大量受损、鱼类大量死亡的严重后果。据核查认定，沱江污染直接经济损失为2.19亿元人民币，生态环境恢复需5年时间。据2004年9月24日《天府早报》报道，沱江污染事故发生后，资阳市雁江区司法局下发了《关于办理涉及沱江特大污染事故赔偿案件有关问题的通知》（区司发［2004］19号）。通知要求：区内“各律师事务所、法律服务所不应受理涉及沱江特大污染事故索赔一方的委托代理；推辞不了的委托代理，只能代理其非诉讼活动，不准收取代理费。”这一官方文件公然非法取消了司法服务机构的正常工作，间接侵犯了受害者的环境诉讼权，保护污染制造者逃避经济赔偿责任，引起了四川省社会各界和人大代表的纷纷质疑。
　　三、制度变革救河山
　　生态环境保护领域的低效率再一次证明了，只有制度变革，才能救我河山。在此，我提出4点意见：
　　1. 决不允许吃污染饭
　　从国家环保总局到地方各级环保局，作为政府部门，理应“吃财政饭”，由财政拨给经费。但是现在的离奇景象是，环保部门大部分人员工资和办公经费要靠“自筹”。2007年7月31日《人民日报》报道：据安徽省灵璧县环保局纪检组长刘团结介绍，现在环保局有干部职工94人，其中公务员编制的有8人，他们的工资由县财政全额发放；财政差额拨款的有13人，他们的工资县财政发70％，另外30％由环保局自己解决；剩下的73人都在环境监察大队，他们的工资全部要靠环保局自己解决。
　　环保局自己如何解决？“靠山吃山、靠水吃水”，环保局就靠征收排污费了。灵璧县环保局的有关人员介绍，环保局去年收上来的排污费为99万元，这些钱25％上缴省、中央财政；40％由市、县调控统一安排使用；剩下35％归县环保局支配，环保局基本上把这35％的排污费用于发工资。于是乎，环境监察大队的很多人整天在外面收取排污费，以便给自己发工资。征收排污费，或曰“创收”，成了他们最主要的工作。
　　接下来，问题就麻烦了。如果各排污单位经过整改、污水都作了有效处理，不再排污了，那环保局就收不到“排污费”，就没有钱给大部分干部职工发工资。为了保护“财源”，就只好保留一部分污染源，以便于“污染饭”可以持续地吃下去。只有污染源长盛不衰，环保局才能香火不断，所谓“治污”无非是演戏而已。不过也有人说，环保部门的人员工资和办公经费即使100%到位，在现行政治体制下，也不能杜绝用环保监控权作钱权交易以及滥用职权。如华北某省调查发现，有56个市、县环保部门将国拨污染治理资金3457万元挪用于本部门的经费支出，占财政拨付环保部门污染治理资金总额的50％。
　　问题看清楚了，要解决并不难。关键在于这里需要触动财政制度改革和干部人事制度及选举制度的改革。
　　2. 公众参与要制度化
　　公众是环境的最大利益相关者，世界环保事业的最初推动就来自于公众。我国环境保护多年来效率不高，后果严重，与公众参与权利得不到保障有关。
　　报载位于贵州省铜仁市龙田村的泰源铁合金厂污染严重，为了降低成本，生产时经常不开治污设备，任由污染物向周围大量排放。村民多次抗议无果而断水源，迫使该厂停产。结果是反污染的四位英勇村民杨光均、杨光华、杨国平、罗来富居然被市公安局以“涉嫌聚众扰乱社会秩序罪”刑事拘留，并于2006年8月10日被判处有期徒刑1年，缓刑2年（北京青年报2007年6月10日）。
　　当今世界任何一个法治国家都在其宪法中明文规定了保护公民的健康权。而健康权离不开环境权。环境权是公民要求其所置环境具有基本生态功能的权利。
　　单个公民以散兵游勇的方式行使环境权、参与环保工作，自然势单力薄。如果形成合法的民间团体（NGO）开展工作，效果就大不一样。国务院2006年4月发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，也号召“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。
　　中国民间环保组织近年来逐渐走上社会前台，日趋活跃。中国NGO的数量正在急剧上升，社会团体由1978年以前的6000多个猛增到2001年底的13万个，其中相当一部分是环保组织。民间环保组织的规模日益庞大，其组织性、科学性也不断完善。中国民间环保意识的觉醒，正是从零星的个人自发举动，演变为集体性的家园维护行为。而公益诉讼等一系列法规的逐步健全，也使民间的环保意识与行为，逐步获得法律支撑，形成法律与民众的良性互动。
　　3. 信息公开化要落实
　　公众参与环境保护有一个重要条件，就是环境信息要公开化。其实这也是一个现代国家的普遍原则。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”一切权力，当然包括知情权。宪法同一条还规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公民不知情，如何管理？不知情，如何评价委托管理者即国家机关公务人员的工作态度和工作水平？
　　在环保工作中，一些地方政府往往立足于“家丑不可外扬”，本能地捂盖子，还美其名曰“污染的信息不能随便传播，以免公众恐慌”。以至于2007年松花江污染事件中，在长达8天的时间里，地方政府都没有向社会公布真相。后来在记者的追问之下，一位堂堂的省长居然自我解嘲说是“善意的谎言”。国家的主人可不希望公仆来这种“善意”！
　　促使政府切实执行信息公开条例的真正动力在很大程度上要靠每个公民、NGO和新闻媒体的广泛参与，包括对违背信息公开条例的机构和官员进行揭发、批评和追究。姑息，就会惯坏了我们的公仆！
　　4. 加快林业私有化，提高森林覆盖率
　　众所周知，森林是生态环境保护的绿色长城。森林可以涵养水土、调节气候并在光合作用下吸收大量的二氧化碳，减缓全球变暖。因此，积极植树造林、切实保护森林、努力提高森林覆盖率，并不仅仅关系林业工作，而且关系人类生态环境的全局。
　　我国森林覆盖率在半个多世纪以来大幅下降、损失惊人、后果惨重。原因何在？根本原因就在于长期以来集体林业产权归属不清、权利责任不明、利益分配失调。在那种情况下，广大林农的思想是“林不归我，我不爱林；利不连我，我不管林”，林农没有经营林业的主体地位和发展林业的积极性和主动性。而不法分子对于形同“无主”的集体山林进行乱砍滥伐倒是肆无忌惮。历史已经沉痛地宣告：这种荒唐的“集体所有、人人没有”的林业体制，使中国林业生产力受到了空前严重的破坏。
　　截止到2000年底，中国森林面积只剩下15.8亿公顷，森林覆盖率16.55%，仅相当于世界森林覆盖率27%的61.3%。

全国各地的林农们有着共同的改革需求：希望产权到手，盼望林地回家。中共十一届三中全会之后，全国数浙江分田最快、最坚决、最彻底；同时，浙江还坚决、彻底地分山林。浙江分山林，使用权、经营权、处置权、收益权一步到位，老爷子置下的林产，儿孙可以继承。如此情势，谁家还上山去乱砍滥伐——森林覆盖率咋不会年年新增呢？上世纪80年代分山林前，浙江森林覆盖率排国内倒数几位，短短20多年时间浙江全省披绿，中国统计信息网统计显示2000年浙江省的森林覆盖率达54.6%，2006年高达60.5%，2008年已达62.9%，一切能种树的地方皆为绿色覆盖。
　　实践再次证明：必须让耕者有其山，还山于民、还林于民。惟有实行林权改革，林业才有希望。
　　以浙江为榜样的集体林权制度改革在江西也拉开了帷幕。2004年9月试点，2005年4月全省全面铺开。2006年6月，全省转入配套改革阶段。截至2006年底，全省林地总面积的85%以上已通过改革明晰产权，其中分山到户率达到80%以上。以前全家年收入不过几千元的林农，而今收入翻了几番，农民造林的热情空前高涨。山区农民正在实现“由绿起来到富起来”的跨越，林业进入了良性发展的轨道。森林覆盖率达60.05%，由于产权明晰，人心稳定，林区秩序井然，全省没有出现一起群体性乱砍滥伐事件。
　　中国林业私有化改革的成功开展，不仅救了25亿亩林地，救了数亿林农，而且在相当大的程度上可能挽救整个中国的生态环境。