长沙第一次会战:官僚制：理性、效率与民主

【摘  要】官僚制作为传统公共行政模式的典范，对其研究是公共行政学的重点。论文追溯了社会学家马克斯·韦伯的官僚制理论，认为官僚制作为一种“理想类型”，是现代社会理性化发展趋势的产物，其核心是“理性”。论文分析了公共选择理论、新公共管理理论和新公共服务理论等批评官僚制的观点，认为公共行政学界所提出的一系列的“后官僚制范式”对韦伯理性官僚制所进行的效率和民主的质疑与否定，曲解了理性官僚制的本质，但是对官僚机构如何有效运行的改良。

【关键词】官僚制  理性  效率  民主

一、问题的缘起

官僚制作为传统公共行政模式的典范，对其研究是公共行政学的重点。社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）最早阐释了现代官僚制理论，尽管“作为一种实践的官僚制，在韦伯把它阐释为一种理论之前，就已经牢固确立了”^[1]P24。韦伯认为官僚制是现代社会所有领域内存在的组织形式，毫无疑问这种组织形式在公共行政领域发挥到了极致。

公共行政学界对官僚制的批评主要集中在对官僚制的效率和民主的质疑与否定，代表理论包括尼斯坎南的“官僚预算最大化模型”、奥斯本和盖布勒的“企业家政府”理论、登哈特夫妇的“新公共服务”理论等。随着以西方国家新公共管理运动的深入，“后官僚制范式”成为政府管理的新愿景^[2]。

面对政府机构的改革实践和理论界对官僚制的质疑与否定，官僚制真的要“终结”了吗？种种“后官僚制范式”对官僚制的批评是否合适？或者说韦伯所提出的官僚制的核心究竟是什么？回答这些问题需要我们重新回归韦伯对官僚制的阐释。

二、韦伯对官僚制的阐释

（一）“理想类型”概念的提出

作为一名社会学家，韦伯倡导“价值中立”（value free）的社会科学研究，但他认识到价值观念在社会科学中发挥着重要作用，这种观念成为韦伯建立其社会理论的方法。韦伯认为，“社会学应该称之为一门想解释性地理解社会行为、并且通过过这种办法在社会行为的过程和影响上说明其原因的科学”^[3]上册P40。基于此，韦伯认为对一个历史情境的解释和说明需要为这一目的勾画出某种概念结构，由此韦伯提出了“理想类型”（ideal-type）概念。

吉登斯（Anthony Giddens）在分析韦伯的“理想类型”概念论述道：“理想类型是通过对不确定因素的抽象和组合后建构起来的，这些因素存在于现实之中，但极少或根本未曾以这种特定的形式呈现过”，“这种理想类型既不是对现实中任何特定方面的‘描述’，也不是一种假说，但对描述和解释却有帮助作用”，“理想类型的建立本身并不是目的，某种理想类型的应用效果只有与一个或一系列具体问题联系在一起时才能得到评估，而建构它的惟一目的是便于对经验问题作出分析”^[4]P162。

（二）三种类型的权威

韦伯是在探讨统治类型的背景下对官僚制展开论述的。韦伯认为，“统治”是指“在一个可标明的人群里，让具体的命令得到服从的机会”^{[3]上册P238}，而统治的维系除利用经济手段（物质利益）等因素外，不可或缺的一个因素是“对合法性的信仰”^{[3]上册P239}。韦伯认为根据所要求的合法性种类的不同，实施统治的特点也是根本不同的，因此“根据它们典型的合法性要求来区分统治的种类是恰当的”^{[3]上册P239}。由此韦伯提出了合法性权威的三种“纯粹的类型”^[5]P32：（1）法理型权威，它建立在对特定的法律形式和规范的认同的基础之上，并承认出于法定权威地位的人的统治权力；（2）传统性权威，这种权威基于对持续性传统的重要意义的信仰，基于对按此传统进行统治的人的信任；（3）超凡魅力（克里斯玛）型权威，它源于对特定个人的情感依附和精神奉献。

（三）官僚制的特征

韦伯认为法理型权威是最理性的统治类型，基于此种权威的现代官僚制的运作方式表现为^{[3]下册P248-281}：（1）存在着固定和法定的管辖范围原则，一般通过法律或行政规则加以规定；（2）存在着职务等级制和权力等级化原则，即有一个上下级安排固定有序的体系，上级监督下级；（3）现代职务的执行建立在保存书面文件（档案）的基础之上，职务工作是与个人生活分离的领域，职位上的财物同官员的私有财产分开；（4）职务工作，至少是一切专门化的职务工作以深入的专业培训为前提；（5）职位得到充分发展时，职务工作要求官员要投入他的整个劳动力；（6）官员职务的执行根据一般的规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可以学习的。

在韦伯的官僚制理论中，官员个人的地位是重要的一个方面。韦伯^{[3]下册P282-286}论述道：（1）现代官员总是力争并且大多数享有一种特别高对的、“等级的”社会评价；（2）官员是由上级权力机关任命的；（3）职位终身制，至少公共官僚机构是如此；（4）官员定期拿到货币报酬，一般采用固定薪金和退休金这种形式；（5）与机构的等级制度相适应，官员的“仕途生涯”从层级较低、不太重要、薪酬较少的职位向较高职位升迁。

（四）官僚制的本质：理性

理性化概念出现在韦伯众多的著作中，从消极意义上来说，理性化的蔓延表现为“世界的祛魅”。韦伯区分了形式理性与实质理性之间的区别，以此对西方世俗理性化进程特别是现代资本主义发展过程作了分析和考察。在韦伯看来，形式理性是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待最为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”；实质理性是指“通过有意识地对一个特定的举止的——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”^[3]上册P56。

根据形式理性，官僚制的理性类型可能是组织的最理性类型。韦伯明确指出“官僚制是‘理性’性质的：规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为”^{[3]下册P324}。吉登斯认为现代资本主义社会官僚制扩展，即使法律、政治和工业理性化的原因，又是其结果。官僚化是行为理性化在行政管理上的具体表现，它渗透到了西方文化的所有领域。西方理性化的总体趋势是众多因素相互作用的结果，而资本主义市场的扩张是最主要的推动力，体现在官僚制组织形式中的理性化，将成为限制人类激情和个人自由的“铁笼”^[4]P206。

三、对官僚制批评

事实上，对官僚制的批评历时已久。默顿（Robert Merton）对官僚制批评道：对规则的忠诚导致规则的绝对化，妨碍了官僚根据具体情况进行相应调试的可能性，会导致无效率的产生；固守规则原先只是一种手段，后来却转化为目标本身，当一种工具性价值变成一种终极价值时，官僚组织便发生了目标置换，表现为形式主义；非人格化造成了官僚的冷漠和迟钝；等级制压制认得自由和首创精神^[6]P110-111。

公共行政学界对官僚制的批评主要集中在对官僚制的效率和民主的质疑与否定，代表理论包括公共选择理论、新公共管理理论和新公共服务理论等。这些理论提出了改进官僚制的措施，并对当代西方国家的行政改革提供了理论指导。

（一）公共选择理论的批评

公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的一个经济学分支。公共选择理论以理性经济人假设为基础，认为官僚与其他人和人一样，并非受到公共利益的激励，而是受到其利己利益的激励；官僚机构居于垄断地位，不受制于利润驱动，造成其浪费成性，毫无效率，不能满足消费者或公民的偏好。公共选择理论研究官僚制组织最富有影响和争议的是尼斯坎南（William Niskanen）的官僚经济学理论。

尼斯坎南^[7]在《官僚制与代议制政府》一书中指出，官僚是理性自利的，追求预期收益的最大化而非公共利益。官僚的效用函数意味着官僚会扩张所在机构并增加预算，这是因为官僚机构扩张能够保障工作安全，增加晋升机会，提高薪金，是上层官吏拥有更大权力和特权等。由此，尼斯坎南建立了其“官僚预算最大化模型”。尼斯坎南集中分析了官僚机构和官僚与国会和国会中政治家之间的互动关系，认为官僚机构作为“代理人”处于垄断代理和信息优势地位，官僚机构追求预算最大化的努力在多数情况下会取得成功。

当然，尼斯坎南的“官僚预算最大化模型”并非没有问题。敦利威^[8]（Patrick Dunleavy）认为尼斯坎南的“官僚预算最大化模型”难以反映官僚机构的真实内在逻辑，对官僚来说，重要的并非官僚机构的规模而是官僚机构的地位。尼斯坎南在《官僚制与公共经济学》一书中对自己的“官僚预算最大化模型”进行了修正，认为“官僚力图使其自由决定的预算最大化”^[9]P275。尼斯坎南的理论提出了具有重要实践价值的市场化改革建议，对新公共管理运动产生了重要影响。

（二）新公共管理的批评

20世纪80年代以来，以英、美、新西兰、澳大利亚等西方国家开展了大规模的政府再造运动，由此形成的新的公共部门管理模式被称之为“新公共管理”。以经济学理论（公共选择理论、委托—代理理论和交易成本理论）和私营部门管理理论为理论基础的新公共管理，对公共部门的抨击主要在三个方面^[1]P11：（1）公共部门规模过大；（2）政府管辖范围过宽；（3）政府的方法（官僚制方法）效率低下。休斯（Owen Hughes）^[1]P41-42认为官僚制的技术性优势不再有效的原因主要有：（1）官僚制的僵化、形式主义较之韦伯所设想的有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯设想的程度，导致了其效率的降低；（2）新的组织行为理论认为，官僚制在效率和效能上不如更具弹性的管理形式。

奥斯本（David Osborne）和盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府》一书中提出了“企业家政府”理论，并对克林顿的政府改革产生了重要影响。在此书中，奥斯本和盖布勒提出了改革政府的十条原则^[10]：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命感的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

（三）民主行政理论的批评

20世纪70年代以来，公共行政学界兴起的新公共行政学对传统行政模式进行了批判，认为官僚制对效率追求是以牺牲社会公平为代价的，主张以社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感等概念工具改造官僚制，实行更具公共性质的民主行政。

登哈特夫妇（Janet Denhardt & Robert Denhardt）的“新公共服务”理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的。所谓“新公共服务”，是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。从理论视角来看，新公共服务摈弃了新公共管理理论特别是“企业家政府”理论的缺陷，提出了一种更加关注民主价值和公共利益、更适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。新公共服务的主要理念包括^[11]：（1）服务于公民，而不是服务于顾客；（2）追求公共利益；（3）重视公民权胜过重视企业家精神；（4）思考要具有战略性，行动要具有民主性；（5）承认责任并不简单；（6）服务，而不是掌舵；（7）重视人，而不只是重视生产率。

四、结论和讨论

马骏、叶娟丽^[12]在《官僚制度的悖论：哈默和古德赛尔的争论》一文中对公共行政学界关于官僚制的持久争论作了介绍和分析。从公共行政学诠释理论和批判理论的视角，哈默（Palph Hummel）在《官僚经验》一书中对官僚制在改变人类生活的社会、文化、心理、语言、认识和政治方面进行了批判。需要指出的是，“对现代性的批判构成了哈默对官僚制度所有批判的基础”^[12]P81。与哈默的观点争锋相对，古德赛尔（Charles Goodsell）在《为官僚制正名》一书中为官僚制进行了辩护。古德赛尔^[13]以美国公共管理体系为例，通过经验数据指出，公民从官僚制中的感受并非很糟，之所以存在诸多的批评源于对官僚制的误解。官僚机构处于两难的境地，解决分散的公共性的存在很多难题，但官僚体制确实为民主政治做出了很大的贡献。

针对这场争论，哈特维（Richard Hartwig）认为哈默和古德赛尔争论“官僚制”并非同一件事情^[12]P88：哈默谈论的是现代性和作为特定组织形式官僚制；而古德赛尔讨论的是美国的公共行政机构。由于对官僚制的概念不清，哈默“夸张地认为”多有根据现代性原则形成的现代组织都是有害的，而古德赛尔只是看到了美国公共行政机构运行良好。

哈默和古德赛尔关于官僚制的争论以及哈特维对这场争论的评价，启示我们对“官僚制”概念及其本质的重新认识。根据韦伯的观点，官僚制是现代社会理性化的产物，其核心本质是“理性”。作为一种“理想类型”，韦伯明确的指出法理性权威（官僚制）和其他两种权威类型“在历史上没有没有任何一个真正以‘纯粹’的形式出现过”^{[3]上册P242}；官僚制所带来的对“效率”和“民主”的影响只是“理性”本质的附属物。笔者认为，公共行政学界所提出的一系列的“后官僚制范式”对韦伯理性官僚制所进行的效率和民主的质疑与否定，曲解了理性官僚制的本质。从某种意义上，公共选择理论、新公共管理理论和新公共服务理论等理论对官僚制的批评实际上是指对“作为现实存在的官僚机构或政府”的批评，这种批评“从经验事实入手, 以经验观察的结果来指责概念建构对经验世界的偏离。这严重偏离了韦伯的‘理想类型’方法论, 而官僚制研究正是在这一方法论之下展开的, 因而在某种程度上批评也是不负责任的”^[14]P52。

韦伯认为官僚制组织广泛传播的决定性原因，是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，再由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、他别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果”^{[3]下册P296}。

批评官僚制的观点认为官僚制的形式与缺乏效率密切相关，韦伯对这种观点是清楚地。韦伯指出“官僚体制的机构反过来也可能产生、而且实际上也产生某些障碍，不能适应独特个案，具体的解决事务”，但官僚制“完成任务首先意味着解决事务‘不看人办事’，而是根据可预计的规则”^{[3]下册P297}。吉登斯认为“非人格化”和“可预测性”体现了“官僚制作为理性化结构的性质”^[4]P181，官僚制是能够应对现代资本主义所必须协调的大量工作的惟一组织形式。

韦伯认为在现代民主国家中，广大民众不间断地参与运用权力是不可能的，“直接”民主只有在小型的社区内才有可能施行，而当代西方国家的“民主”只能是以选举为主要形式的代议制民主。韦伯认为“同小的同类单位的民主自治管理相反，官僚体制组织是现代群众民主的不可避免的伴随现象”^{[3]下册P305}。法律面前人人平等的民主化要求必须有复杂的行政和法律措施来防止特权的干预，民主权利的扩大离开官僚制不可能实现，但民主与官僚制之间存在着根本的对立。在韦伯看来，这种对立有可能是存在于社会行为的形式理性与实质理性之间的各种矛盾中最为尖锐的一种：“有助于消除其本身特权的抽象法律程序的发展，重又引入了一种受到保护的新的垄断形式，从某些方面来说，这种垄断形式比原先存在的更加武断和自主”^[4]P204。

韦伯认为官僚制是现代社会世俗理性化的产物，但民主与官僚制之间存在着根本的对立；官僚制一旦建立就十分牢靠，并越来越将人们带入某种“铁笼”。可以看出，韦伯对官僚制的看法是矛盾的。“莫非官僚制度真的是一种‘必不可少的罪恶’，是人类在理性化过程中必须付出的代价”^[12]P89？克罗齐埃（Michel Crozier）认为我们无法抛弃科层制（官僚制）的原因在于“对于最高效率和最大自由的同时追求需要科层体系为在严格等级制控制下的人们提供一种自由的保障和争夺权力的空间,这就是科层组织体系得以存在并将继续存在的原因”^[15]P235。如果说我们不能抛弃官僚制，那么从如何改善“作为现实存在的官僚机构或政府”这个角度来说，针对官僚制（官僚机构）批评所提出的改进措施可以看作是对官僚机构如何有效运行的改良。

参考文献：

[1] 欧文·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社.2007

[2] 麦克尔·巴泽雷.突破官僚制：政府管理的新愿景.北京：中国人民大学出版社.2002

[3] 马克斯·韦伯.经济与社会（上、下册）.北京：商务印书馆.1997

[4] 安东尼·吉登斯.资本主义与现代社会理论.上海：上海译文出版社.2007

[5] 罗伯特·登哈特.公共组织理论. 北京：中国人民大学出版社.2003

[6] 赵成根.新公共管理改革.北京：北京大学出版社.2007

[7] 威廉·尼斯坎南.官僚制与代议制政府.北京：中国青年出版社.2004

[8] 帕特里克·敦利威.民主、官僚制与公共选择. 北京：中国青年出版社.2004

[9] 威廉·尼斯坎南.官僚制与公共经济学.北京：中国青年出版社.2004

[10] 戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府.上海：上海译文出版社.2006

[11] 珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特.新公共服务. 北京：中国人民大学出版社.2004

[12] 马骏、叶娟丽.西方公共行政学理论前沿.北京：中国社会科学出版社.2004

[13] 查尔斯·葛德赛尔.为官僚制正名.上海：复旦大学出版社.2007

[14] 黄小勇.韦伯理性官僚制范畴的再认识.清华大学学报（哲学社会科学版）.2002（2）

[15] 杨甜甜.从“权力”到“文化”:双重视野下的科层制.社会学研究.2006（5）