偶看新闻什么是公路分类标准:中国开发区管理体制存在的问题及出路
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/05/09 11:04:50
中国开发区管理体制存在的问题及出路作者：王养潮 来源：新浪 添加日期：07年08月07日 由于工作关系,我较早接触了西安开发区申请执法委托的一些问题。当今天开发区越来越多，执法量越来越大，执法问题越来越多的时候，我们应该反思中国目前问题较多的开发区管理体制问题。
首先，开发区管委会的法律地位问题。全国除浦东新区等少数开发区成立或合并于区政府外，大部分为某某开发区管委会。这些开发区管委会，只是开发区招商引资等服务机构，没有政府职能。如西安的高新、经济曲江新区等大的开发区，被定位为市政府派出机构，事业单位。记得10年前讨论《西安高新区条例》（草稿，名称后改为《西安开发区条例》出台）时，当时的市长助理、西安高新技术产业开发区管委会主任张龙虎说，“高新区是什么？用崔书记（时任西安市委书记）的话说，不是驴，不是马，是骡子。”这个精辟的比喻，道出了中国开发区非行政机关、非事业单位（传统意义上的事业单位）、非企业的尴尬地位。不知西方发达国家开发区行政机制是如何设置，它和地方政府的关系如何，又是如何运做？
其次，开发区管理人员的身份问题。在西安开发区，管委会主任、副主任由市委任命，中层以下实行聘任制，一般一年签一次合同，一般工作人员一次签三年合同。相信全国开发区人员管理体制大同小异。管理中，实行末位淘汰制。这种身份，与政府机关中公务员和事业干部身份不同，也与《行政许可法》《行政处罚法》等行政管理法的要求不符。在建设法治政府的过程中，国家对执法者身份要求越来越严，对执法程序要求越细微的情况下,开发区执法人员的身份问题面临尴尬，并成为建设法治政府中被忽视并且问题较多的地方。
第三，开发区执法的法律后果问题。由于开发区本身不是一个法定行政主体，需通过立法或者行政委托的形式，才可获得行政主体资格。在西安，出台了《西安开发区条例》，授权西安高新技术开发区、西安经济技术开发区管委会（该条例仅适用于这两个开发区）在辖区内行使土地、规划、建设、工商、税务等权力，甚至开发区辖区内的农村管理工作也予以授权。地方人大有无权力改变国家法律已经明确的土地、规划、建设等行政主管部门的职权划分，暂且不论，当然这方面的问题很严重。记得大约1997年，《西安高新区条例》草稿讨论时，市政府各部门众口一词，认为应该维护国家法制的统一。而后来，出台了《西安开发区条例》，直接立法授权开发区在辖区内诸多市一级政府职能。西安高新区、经济技术开发区俨然成为两个市政府。其他开发区，如曲江新区、阎良航空基地、产灞河治理开发区管委会，则通过市政府职能部门委托授权的形式，行使行政管理权。去年新成立的西安航天基地管委会目前正在申请委托授权。行政授权委托的问题在于，受委托机关要以委托机关的名义执法，对开发区这样标榜高效率和简化办事程序的机构来说，嫌麻烦，所以难免出现违反行政委托权限不以委托机关的名义，而以自己的自己名义执法，或者先斩后奏的情况，造成事实上的违法行政。对委托机关而言，权力和义务不对等，开发区行使权力，作出委托的政府部门承担法律责任，这显然违背法律中权利和义务对等的原则。
今后解决开发区体制问题的出路在哪里？。
一是开发区全部政府化。开发区管委会统统设立成某某政府，或者和就近的区政府合并，这样可以避免的执法主体不合法问题，也可解决聘用人员执法资格不合格问题。但这样容易产生弊端，一个是公务员队伍的庞大，二是市设区的面积缩小和数量的增多，也会降级开发区在本地及区域中的地位和影响。
二是设立政府部门的分局。在开发区成立政府职能部门的分局，作为独立的办事窗口，提高办事效率，同样可避免目前开发区管理模式下的法律问题。在西安的“四区”设立了市规划、工商、公安、城管等分局，对开发区进行行政管理。这样的缺点是，可能很难得到有扩权想法的开发区管委会的拥护。
总之，开发区作为中国经济发展的引擎，曾经发挥了重大作用。今天，开发区的法律地位等问题所反映的问题，成为困绕中国法制统一性的问题，也成为制约开发区健康发展的问题。希望此问题能引起高层及地方政府、开发区的关注。 （王养潮，2007.7.21西安）
首先，开发区管委会的法律地位问题。全国除浦东新区等少数开发区成立或合并于区政府外，大部分为某某开发区管委会。这些开发区管委会，只是开发区招商引资等服务机构，没有政府职能。如西安的高新、经济曲江新区等大的开发区，被定位为市政府派出机构，事业单位。记得10年前讨论《西安高新区条例》（草稿，名称后改为《西安开发区条例》出台）时，当时的市长助理、西安高新技术产业开发区管委会主任张龙虎说，“高新区是什么？用崔书记（时任西安市委书记）的话说，不是驴，不是马，是骡子。”这个精辟的比喻，道出了中国开发区非行政机关、非事业单位（传统意义上的事业单位）、非企业的尴尬地位。不知西方发达国家开发区行政机制是如何设置，它和地方政府的关系如何，又是如何运做？
其次，开发区管理人员的身份问题。在西安开发区，管委会主任、副主任由市委任命，中层以下实行聘任制，一般一年签一次合同，一般工作人员一次签三年合同。相信全国开发区人员管理体制大同小异。管理中，实行末位淘汰制。这种身份，与政府机关中公务员和事业干部身份不同，也与《行政许可法》《行政处罚法》等行政管理法的要求不符。在建设法治政府的过程中，国家对执法者身份要求越来越严，对执法程序要求越细微的情况下,开发区执法人员的身份问题面临尴尬，并成为建设法治政府中被忽视并且问题较多的地方。
第三，开发区执法的法律后果问题。由于开发区本身不是一个法定行政主体，需通过立法或者行政委托的形式，才可获得行政主体资格。在西安，出台了《西安开发区条例》，授权西安高新技术开发区、西安经济技术开发区管委会（该条例仅适用于这两个开发区）在辖区内行使土地、规划、建设、工商、税务等权力，甚至开发区辖区内的农村管理工作也予以授权。地方人大有无权力改变国家法律已经明确的土地、规划、建设等行政主管部门的职权划分，暂且不论，当然这方面的问题很严重。记得大约1997年，《西安高新区条例》草稿讨论时，市政府各部门众口一词，认为应该维护国家法制的统一。而后来，出台了《西安开发区条例》，直接立法授权开发区在辖区内诸多市一级政府职能。西安高新区、经济技术开发区俨然成为两个市政府。其他开发区，如曲江新区、阎良航空基地、产灞河治理开发区管委会，则通过市政府职能部门委托授权的形式，行使行政管理权。去年新成立的西安航天基地管委会目前正在申请委托授权。行政授权委托的问题在于，受委托机关要以委托机关的名义执法，对开发区这样标榜高效率和简化办事程序的机构来说，嫌麻烦，所以难免出现违反行政委托权限不以委托机关的名义，而以自己的自己名义执法，或者先斩后奏的情况，造成事实上的违法行政。对委托机关而言，权力和义务不对等，开发区行使权力，作出委托的政府部门承担法律责任，这显然违背法律中权利和义务对等的原则。
今后解决开发区体制问题的出路在哪里？。
一是开发区全部政府化。开发区管委会统统设立成某某政府，或者和就近的区政府合并，这样可以避免的执法主体不合法问题，也可解决聘用人员执法资格不合格问题。但这样容易产生弊端，一个是公务员队伍的庞大，二是市设区的面积缩小和数量的增多，也会降级开发区在本地及区域中的地位和影响。
二是设立政府部门的分局。在开发区成立政府职能部门的分局，作为独立的办事窗口，提高办事效率，同样可避免目前开发区管理模式下的法律问题。在西安的“四区”设立了市规划、工商、公安、城管等分局，对开发区进行行政管理。这样的缺点是，可能很难得到有扩权想法的开发区管委会的拥护。
总之，开发区作为中国经济发展的引擎，曾经发挥了重大作用。今天，开发区的法律地位等问题所反映的问题，成为困绕中国法制统一性的问题，也成为制约开发区健康发展的问题。希望此问题能引起高层及地方政府、开发区的关注。 （王养潮，2007.7.21西安）
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