哈萨克斯坦人和中国人:实行专业化税源管理条件下如何掌控县域税源分布状况初探

税源是依据税收法律、法规规定计算出社会经济总量中的税收数量概念或具体数值。强化税源管理是新时期税收征管的核心。县（市）局作为基层税务机关，完整、真实地掌握县域税源的分布及构成状况，是全面提高征管质效的前提，确保圆满完成年度税收计划的基础，具有十分重要的现实意义。目前，如何顺应税源管理专业化由“管户”为主向“管事”分岗管理为主转变的形势需要，充分发挥税源管理中枢作用和一体化专业协作的职能作用，全面掌控县域税源分布，保障税收任务的完成，已经成为当前税收工作的一项重要课题。那么如何才能准确掌控县域税源分布及构成状况呢？下面，结合莱州地税局的实践与探索，谈几点我们粗浅的认识和看法：

一、充分发挥各级税源管理部门的中枢作用，全面掌控重点税源企业信息

①因地制宜制定实施方案。按照省、市局“关于推进税源管理专业化工作初步意见”的要求，根据税源构成和管理状况，科学制定了《莱州市地方税务局税源管理专业化实施方案》（试行），落实省局“抓大控中定小”的征管思路，以税源科学分类管理为核心，调整税源管理机构职能，合理搭配管理人员，全面推行专业化税源管理。

②充实一线评估力量。为更好地发挥税源管理部门的中枢作用，明确税源管理办公室的职责，主要发挥税源管理部门的纵向管理指导作用和横向统筹协调作用，突出发挥对重点税源的纳税评估职能和对整体税源的分析预测、宏观监控职能。优化人力资源配置，元旦前，经过层层选拔、考评和党组评议，集中全市10名经验丰富、有纳税评估专长的业务能手，充实税源管理办公室人员力量，结合岗位轮换和工作需要，适时组织纳税评估培训需求问卷调查，提报培训需求计划，培养专业评估人才，为税源管理专业化提供人才保障。

③科学分类税源。根据莱州的税源结构和征管现状，兼顾规模、行业、税种等因素，坚持“因地制宜，科学效率”的原则，科学合理地分行业、分规模划分税源。在管理目标上，税源管理部门评估管理的重点为2009年纳税额100万元以上的201户企业和房地产、施工等重点行业，占年度纳税总额的86%。通过科学分类税源，主要是加强对重点税源的全面、及时、有效的监控，以点带面，做到全面掌控税源状况，适时进行动态监控，全面评估和科学预测，确保税款应收尽收。

④合理确定年度工作重点和工作思路。根据信息管税和税源管理专业化实施方案的要求，充分发挥信息化支撑作用，在全面完成省局、市局纳税评估平台、税费比对、票税比对等工作任务的基础上，做到纳税评估和数据整改同步；重点加强对重点税源企业、重点税源行业和重要税收疑点的评估核查，将现有人员进行合理搭配，分为四个评估核查组，每组两人，对纳税排名前200名的重点税源企业（或年纳税50万元以上的企业）、银行、房地产企业、建筑企业、有重大评估疑点的其他企业（列入稽查局稽查计划的除外）列入评估核查计划，每组采取随机抽样方式确定评估的业户名单，自行进行案头分析、约谈、文书出具和税款追缴，并结合行业管理现状，分组下达评估任务，每组评估核查情况与个人动态能级奖金挂钩，充分调动现有评估人员的工作积极性和主动性，做到纳税评估、规范行业管理与强化分税种管理同步，充分发挥重点税源的骨干拉动作用。

二、建立基层一线专业化管理的分局布局，全面掌控重点税源行业信息

①科学设置基层分局布局。2009年12月28日，莱州地税局根据辖区实际，针对纳税人规模和行业特点，组建了四类税源管理机构，即专业化税源管理分局（1个）、重点税源管理分局（1个）、城区税源管理分局（1个）和镇街税源管理分局（13个）。

②明确管理重点。永安分局作为专业化税源管理分局，专门负责全市房地产、建筑业等行业的专业化税源管理；直属分局作为重点税源管理分局，负责市属以上黄金、电业、金融保险、交通运输、邮政电信等重点税源企业和全市行政事业单位涉税事项的税收管理；文昌分局作为城区税源管理分局，负责城区内除上述重点行业、重点税源企业以外纳税人的税收管理；除上述三个分局外，其他分局作为镇街税源管理分局，实行属地化和流程化专业管理，负责各镇街一般税源和小税源的属地管理，其中：夏邱、柞村分局以石材和石材机械为管理主体、土山分局以盐及盐化工为管理主体、三山岛分局以临港物流和临港服务业为管理主体，以上分局同时负责辖区内其他的零散税收管理。

③建立行业税负预警管理制度。在全面加强基础数据管理的基础上，对数据信息资料进行筛选和归集，利用信息化手段实现征管手段与征管基础资料的自动化管理和实时方便调用、信息资源共享。结合本地税源状况，在总结行业管理经验的基础上，通过深入企业收集信息、典型调查等形式，了解不同企业的生产经营规模、工艺流程、投入产出比、能源耗用、财务核算信息以及行业标准等，在典型调查、实际测算、分析对比的基础上，筛选出具有行业规律性的、与企业生产经营关联度较强的信息指标。在继续完善房地产行业数学模型的基础上，逐步探讨建立建筑业、金融保险业、黄金采掘业等行业评估数学模型，并筛选该行业若干个税负偏低的企业进行评估核查，查找实际税源与潜在税源之间存在的差距，进行强化薄弱环节的管理，有效堵塞税收漏洞。

④改革完善收入绩效考核办法。实行税源管理专业化后，在当前过渡期，主要做好以下三个方面工作：第一，将全年税收任务90%的总量分解落实到专业化税源管理分局和重点税源管理分局，其余的由税源管理部门通过强化重点税源的评估核查，评估增收，同时稽查局发挥稽查职能作用，堵漏增收，确保全面完成税收任务。第二，对城区税源管理分局和镇街税源管理分局以往年度税收计划为基数，下达指导性税收计划，不把指令性税收计划作为计划管理考核的目标，而把税源监控质量和依法治税水平作为收入管理考核目标，管理考核的重点：一是登记率＝〔实际办理税务登记户数÷（领取营业执照应办理税务登记户数＋其他不需领取营业执照但应办理税务登记的户）〕×100％；二是当期申报应纳税款入库率＝当期申报实际征收入库的税款÷当期申报应缴纳税款×100％；三是欠税增减率＝〔（期末欠税余额－期初欠税余额）÷期初欠税余额〕×100％；四是查补率＝查补税款÷（已入库税款+查补税款）。第三，条件成熟后，要将以往层层分解、管理分局背任务的方式，改为充分发挥税源管理中枢部门中枢作用和业务部门一体的专业化协作作用，通过税源综合预测、征管质量评价、纳税评估和税务稽查认定等多种方式落实年度税收任务，通过全方位的作用发挥，形成税收计划科学预测机制和税收任务落实机制，保障税收任务的完成。

⑤完善干部绩效考核管理办法。针对按事设岗、分岗管事方式下分工精细的特点，在基层管理分局，明确工作分工，细化工作责任，将责任落实到岗位、到人员。年初出台《莱州市地方税务局能级管理实施意见》，实行固定能级与动态能级相结合的办法，实现人员、能级与岗责的有机结合，做到以能定岗、按能定级，完善税收管理员分级分类管理办法，跟进工作考核，依据工作绩效落实奖惩，增强干部职工的责任意识，提高税源管理工作的积极性、主动性。

三、建立各业务科室一体化专业协作的布局，全面掌控地方税收分税种信息

①明确各业务科室的管理职责。按照职责明确、业务关联、衔接紧密的原则，出台《税源管理专业化各业务部门职责》，合理界定税源管理办公室、征收管理科、政策法规科、计划财务科、纳税服务中心、信息管理科、稽查局七个业务部门的税源管理职责，通过机制的互联互动、业务的统分结合，明晰职责和协作程序，实现管理资源的有机整合和管理环节的互联互通，构建起业务科室间分工协作的“一体化”专业协作布局。

②建立各业务科室一体化专业协作的运行机制。闭环管理是指每个具体的“个体”之间既相对独立，又相互联系，独立而不分离，联系而不交叉，共同围绕一个“圆心”运转。执行力是决策工作的生命力，也是基层税务部门效能、作风的重要体现。督查复核是加强税源管理专业化的重要的方式和手段。运用“闭环管理”模型，在构建各业务科室一体化专业协作的运行机制中，税源管理办公室在充分发挥“中枢”作用的同时，我们进一步明确了其在整个运转体系中的“圆心”地位，把纳税评估作为对基层分局税源管理情况的全面检验和对业务科室工作落实效果的跟踪问效的有效手段，赋予其专门的业务督查复核职能，找准督查复核重点，通过对执行方向、执行目标、执行措施、执行效果的过程追踪和督查复核，推动税源管理工作落实到位。创新督查复核方式，做到定期与临时、专项与综合、事中与事后相结合，把督查复核结果与科室、分局负责人的政绩评价和考核奖惩挂钩，对督查复核中发现的问题，及时提出《督查复核工作报告》，上报局党组和相关科室分局，并通过业务督办单的形式限期整改和回复，以有效解决日常管理工作中难免存在的推委扯皮、工作不到位现象，确保税源控管职责落实到位。

③建立税收经济分析、纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”互动机制。纳税评估既是日常管理的延伸，又是稽查选案的环节，是连接管理和稽查的桥梁。第一，要充分发挥税收经济分析的“指导”作用，为纳税评估和税务稽查提供准确方向；第二，要充分发挥纳税评估的“扫描”作用，为税务稽查提供有效案源；第三，要充分发挥税务稽查“防线”作用，严厉打击偷逃税等涉税违法行为；第四，要充分发挥税源监控的“监视器”作用，逐步提升税源管理水平。

④落实数据质量管理职责。数据质量是税收工作的“生命线”。在推进税源管理专业化的过程中，一要加强信息数据采集。充分依托大集中系统平台和社会综合治税网络平台，加大信息交换力度，严把数据入口，建立数据采集、录入工作责任制，着力提高信息的采集质量，构建起以大集中系统数据信息为基础，基层分局及业务科室信息为补充，相关外部信息为参考的上下联动、内外互动的信息数据管理体系，确保了基础数据的真实、完整和规范，为评估分析和日常管理提供了“第一手”资料，促进数据向税源的转化；二要加强信息数据整理。牢固树立“零差错”意识，明确专人负责对各类数据进行常态化、制度化的审核监控、筛选整合，确保数据质量和时效；三是加强信息数据分析。借助各种信息数据资料，认真做好重点税源分析、日常分析、专题分析和前瞻性分析，为领导决策提供参考、为案头评估提供方向、为控管税源奠定基础；四是加强信息数据利用。完善内部信息利用制度，加强对分析成果的增值利用，制定管理措施，防止税收流失；五是加强信息数据质量考核。研究数据过错问责追究办法，将日常检查、纳税评估及各级审计中发现和反馈的数据问题作为问责来源，严格考核追究，切实提高数据质量和管理水平，为税源管理工作提供真实可靠的基础保障。

四、充分发挥社会综合治税网络作用，采集和运用好税源管理第三方信息

①运用“不对称信息”理论，构筑综合治税大格局。现代经济信息学认为，“不对称信息”是指经济活动中某些参与人拥有而另一些参与人不拥有的信息。信息不对称的后果是导致某些参与人出现“逆向选择”和“道德风险”。税务机关始终处于信息劣势地位，如果不能获得对称信息，税源管理专业化目标就难以实现。在推行税源管理专业过程中，要重视税收征管中的信息不对称问题，建立以实现信息对称为目标，以信息化为支撑的税收征管体制。继续深化完善以“政府牵头、财税主管、部门配合、信息共享”为主要特征和基本内涵的综合治税新机制。充分依托政府综合治税工作平台，通过制定信息交换管理制度、联席会议制度，明确各部门涉税信息交换的内容和时间，把协税护税工作纳入政府对各部门、各单位综合考核和领导班子政绩考核的重要内容，形成数据交换畅通、信息充分共享、跨部门间联动协调的长效机制。

②重视“二八定律”在税收管理上的应用，加强零散税源的分类管理。“二八定律”认为，一切事物的因和果、努力和收获之间，普遍存在着不平衡关系，典型的情况看：80%的收获来自20%的努力，其他80%的努力只能带来20%的结果。结合当前税收征管工作实际，我们认为，过去被我们忽视的一些小的税源，放松征管的小税种，在推行税源管理专业化后，仍具有较大的增收空间。为此，我们当前应充分利用综合治税网络，确保有效的涉税信息能及时传递到税务机关，为税务机关征收提供科学依据。同时，针对当前因税源监控和管理人员不足，个体工商户房产税与土地使用税管理、商品房装饰装修以及集贸市场等零散税源管理不到位的现状，要按照税收征管法的有关规定，总结运用房屋租赁业管理的成功经验，积极推行代扣代缴、代收代缴、委托代征等模式，通过“借梯上楼”、“借兵打仗”，实行零散税源管理的新突破。

③广泛采集“第三方信息”，为税源管理专业化提供决策支持。要加强税源专业化管理，必须充分增强挖掘第三方信息资源的能力，努力改变信息不对称的局面。我们认为，在当前利用综合治税广泛采集第三方信息的同时，在推行税源管理专业化过程中，应同时重视采集纳税人重大交易信息，产权转移信息、招投标信息、固定资产拍卖信息、重点工程合同信息等，拓宽信息采集范围，加强企业同行业税负率、利润率、投入产出比率、产品单耗原材料及主要能源定额等相关指标的比对，实现对税源即时的动态监控和过程监控。

④运用“第三方信息”，实现税源信息的增值利用。税源数据加工分析是税源管理专业化的重要环节，“第三方信息”只是为增加税源提供了可能，要想成为现实可征的税源信息，必须经过整理、加工、分析和转化。第一，直接比对分析，实现堵漏增收。如与工商、国税、国土等部门户籍登记信息进行直接比对，可以及时发现新开业纳税人、漏征漏管户、股权转让、探矿采矿权转让等信息；第二，综合逻辑分析，实现事后深层监督。运用财务分析、数理分析等方法，对某一行业、规模、经济性质、区域、时间段、税种、具体纳税人的纳税情况进行分析判断，发现税收疑点，进行纳税约谈或实地核查，总结提炼并出台具有针对性、规律性的分行业、分税种管理措施。

五、定期开展税源大普查，全面掌控宏观税源分布及构成状况信息

一是理清税源构成。税源总量包括常量税源、变量税源和存量税源三类。常量税源是指已办理登记的企业与个体户生产经营所产生的税源。变量税源是指由于业户的生产规模、经营项目、财务核算等情况变化而引起税源被动变动的税源。存量税源是指纳税人应缴未缴的那部分税款，如纳税人的欠税、延期缴纳税款和尚未查补的税款。在推行税源管理专业化过程中，为准确摸清税源底数，除了做好常量税源的调查摸底外，更应侧重于做好变量税源和存量税源的调查摸底，因为变量税源和存量税源更加隐蔽，更加难以掌握，更容易流失。

二是税源普查要积极争取地方党委政府的理解和支持。经济是源，税收是流，只有开源，才能增流，税收的稳定持续增长归根结底来源于经济的持续发展和税源的掌控程度。为全面掌控县域宏观税源分布及构成状况，我们认为要积极争取地方党委政府的理解和支持，省局每2-3年可在全省范围内开展一次税源普查活动，以求完整、真实地掌握全省各区域税源的分布及构成状况，确保财税目标任务的完成。同时通过普查，科学预测全省及各地财政收入增长趋势。全省镇（街）以上财务制度健全的纳税企业均应在普查之列，普查内容既可为纳税企业2-3个年度相关税收资料和财务指标数据，还可为单税种的各项涉税信息。税源普查可按照属地原则，由各市、县、区组织实施，跨区域企业由办理税务登记证所在地财政部门组织。根据要求，全省各地可在当年的10月底前完成当地企业普查数据的录入、审核和修改工作。

三是加强税源普查成果的运用。基层税务机关要更新管理理念，高度重视税源普查工作，把税源普查工作作为一项基础性很强的导向性工作，把税源普查成果的运用及转化作为基层税务机关的一项基本职责抓紧抓好，在日常工作中，基层税务机关能够在不同的时段将当时的税源数据准确地进行统计，及时对本区域经济、税收发展趋势进行准确的分析判断，特别是对重点行业、重点税源企业的经营指标与应征、入库信息，运用科学的方法与工具进行计量、模拟和测算，提高税源普查的科学性与精确性。

                      2010年2月12日