三国志12诸葛诞:完善就业促进法律制度 发展和谐劳动关系——就业促进法草案评介__后花园_中国发展观察杂志社

完善就业促进法律制度 发展和谐劳动关系——就业促进法草案评介
发表日期：2007年3月10日      作者：黄　勇　钟真真     【编辑录入：book】
编 者 按:就业是民生之本。促进就业是全社会的责任。2月底首次提请全国人大常委会审议的《就业促进法》值得期待。当然，草案内容还有值得进一步完善的地方。本刊特约请多方面专家进行讨论，希望对今后这部法律的进一步审议修改有所帮助。
就业是民生之本和安国之策。作为一部关系亿万家庭切身利益，事关全面建设小康社会和构建和谐社会大局的重要法律，《就业促进法(草案）》于2007年2月26日首次提请十届全国人大常委会第二十六次会议审议，引起了全社会的广泛关注。全国人大常委会委员长会议还决定，将就业促进法草案向社会全文公布，广泛征求各方面的意见，尤其是基层群众的意见。
我国就业的现状和问题
随着我国经济体制改革的逐步深入，就业制度也进行了相应改革。1998年以来，在结构调整、体制转型、国企改革中出现了大量的国有企业职工集中下岗失业问题，使我国本来就承受着巨大压力的就业形势更加严峻。党中央、国务院高度重视就业特别是国有企业下岗失业人员的再就业问题，将就业和再就业工作作为落实科学发展观的一项重要内容，纳入了经济和发展宏观调控的指标体系，并在总结多年来促进就业和再就业工作实践经验，充分借鉴国际成功做法的基础上，制定实施了积极的就业政策。通过积极努力，我国就业再就业工作取得明显成效，就业规模不断扩大，就业结构进一步改善。到2005年末，全国城乡就业人员达到7.6亿人，其中城镇就业人员达2.7亿多人，比1990年末增加1亿多人；三次产业就业人数分别为3.39亿、1.81亿和2.73亿，第三产业人数所占比例由1990年的18.5%上升到31.4%。“十五”期间，城镇新增就业4200万人，转移农村富余劳动力4000万人，还有效解决了因国有企业改革深化和经济结构调整产生的2800万国有企业下岗失业职工的再就业和基本生活问题，城镇登记失业率始终控制在4.3%以下，保持了就业局势的基本稳定。
应该看到，“十一五”期间乃至今后更长一个时期，我国的就业工作仍然面临着十分严峻的形势，就业压力越来越大，主要表现在劳动力供求总量矛盾与结构性矛盾并存，城镇就业压力大与农村富余劳动力转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业与下岗失业人员再就业问题相互交织。一是供求总量矛盾短期内难以改变。今后几年，城镇需要就业的人数仍将保持在2400万人以上。而在现有经济结构下，每年只能供给1200万个岗位，年度就业岗位缺口1200万个左右，劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。二是供求结构性矛盾突出。一方面，传统行业出现大量下岗失业人员，因其掌握的知识技能过时，大部分成为就业困难群体，再就业难度大；另一方面，新兴的产业、行业和技术性职业所需要的高素质劳动者供不应求，技工短缺现象尤为突出，各个技术等级的求人倍率（需求人数与求职人数之比）都大于1，其中高技能人才的需求增长幅度最大。三是地区之间就业状况不平衡。就业形势总体基本稳定，但在中西部地区、老工业基地、资源枯竭城市、困难行业和关闭破产企业集中的地区，就业困难人员多，岗位供应不足，解决就业问题的难度很大。四是统筹城乡就业面临繁重任务。随着城镇化的发展，有1.5亿农村富余劳动力需要向城镇和非农产业转移就业，改善农民进城就业环境，维护他们的合法权益仍需做大量工作。另外，青年就业问题越来越突出，“十一五”期间，需要就业的高校毕业生将达到2700万，压力持续增大。
积极的就业政策需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制
作为世界上人口和劳动力最多的国家，扩大就业、减少失业，提高就业质量，不仅是我国当前的一项紧迫工作，更是一项长远的战略任务。面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，就必须进一步加大就业工作力度，特别是需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制。
随着就业工作的逐步推进，政策的短期性和不稳定性的弱点不断暴露出来，迫切需要把积极的就业政策中带有长期性、全局性的内容制度化、法律化，形成促进就业的长效机制。
我国积极的就业政策体系在解决就业再就业问题、缓解社会矛盾、维护社会稳定方面发挥了积极作用，但是这套政策体系制定的初衷，主要是针对当时再就业面临的突出矛盾而制定的特殊扶持政策措施，因而它不可避免地具有短期时效性、特定性和区域性的特征，也就决定了这套政策将不断进行调整。而我国的就业工作既带有鲜明的阶段性和区域性，又具有长期性和全局性，尤其是随着经济体制改革逐步深入，就业矛盾逐渐多元化、长期化时，就要求不仅制定和实施积极的就业政策，更要将就业工作中形成的持续有效的政策措施，纳入刚性强、长期有效的法律层面，用法律的形式加以规范和保障，形成制度性的安排。此外，部分地区对就业的重要性认识不足，还存在着政策落实不力，工作进展缓慢等问题，需要通过立法进一步确立就业工作的重要地位。为了进一步做好就业工作，需要通过法律形式确立就业工作的重要地位，具体包括：第一，要将就业稳定和增长目标纳入国民经济和社会发展规划，作为政府业绩的重要考核指标，确立就业工作在国民经济和社会发展中的优先地位。第二，在制定改革、发展措施和确定经济发展速度时，要将对就业形势的影响作为制定和实施的主要评估指标，实现经济发展和扩大就业的良性互动。第三，建立责任报告和责任追究制度，政府要接受人大的监督，定期向其报告就业形势及就业目标的完成情况；政府机关内部要建立问责制度，明确责任主体和责任承担方式，以保证就业目标的真正落实。
宪法、劳动法等法律已有就业促进的法律规定，但解决如此艰巨而复杂的就业问题需要专门立法。
目前，我国关于促进就业的法律法规正逐步完善。《中华人民共和国宪法》明确规定国家促进就业数量和提高就业质量的责任。《中华人民共和国劳动法》对政府促进就业的具体措施做出了明确规定。此外，《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国兵役法》、《台湾和香港、澳门居民在内地就业管理规定》、《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》、《外国人在中国就业管理规定》、《境外就业中介管理规定》、《劳动力市场管理规定》、《招用技术工种从业人员规定》、《就业训练规定》等又对促进就业做了专门规定。为解决我国长期、艰巨而复杂的就业问题，不仅需要有综合性法律的原则性要求，而且需要专门的有具体规定的就业促进立法。一是通过就业立法，将实践中证明行之有效的促进就业政策上升为法律规范，将促进就业措施明确为法律上的职责，为促进就业投入提供稳定的制度保证，形成促进就业的长效机制。二是由于促进就业涉及的主体非常广泛，不仅涉及宏观经济和社会政策制定的部门，也涉及了微观的劳动力市场管理服务机构；不仅是政府有关部门的职责，也要求全社会共同努力；不仅涉及企事业单位用人主体，也涉及劳动者就业主体。就业工作的这些特性，决定了就业促进立法必须采取综合性的、高位阶的立法模式，制定就业促进法是最佳的选择。目前，经过首次审议的就业促进法将集上述有关规定之大成，从法律上确立新的市场经济条件下的就业促进机制。
促进就业的资金投入机制需要通过立法进一步健全和巩固。
2002年以来，中央投入了大量的就业资金，各地也普遍加大对促进就业的资金投入，并列入财政预算，为就业再就业工作的顺利开展提供了坚实保证。近三年来，仅中央财政支出分别为183亿、209亿、251亿元，各地也都相应拨付了配套资金；全国每年新增就业岗位900多万个，加上弥补自然减员200多万个，实际解决了1100多万人的就业问题，其中资金支持发挥了重要作用，尤其是其中有200多万个就业岗位，是直接靠财政投入及税收优惠等政策创造和解决的。鉴于我国就业形势长期严峻的实际，为做好就业再就业工作，有必要进一步明确各级人民政府应当多渠道筹集促进就业的资金，并明确筹集资金的具体渠道。其中各级人民政府对促进就业的财政投入，对就业促进工作起着决定性的基础作用，需要通过立法建立长期的、稳定的财政投入机制。
市场导向的就业机制需要通过立法加以确立。
劳动力市场是劳动者求职与用人单位招用人员的场所和机制。在市场经济条件下，劳动力资源的配置主要通过劳动力市场来实现，因而促进和扩大就业也要在劳动力市场平台上得以完成，市场导向的就业机制是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。当前，“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的机制初步确立，并已经开始在劳动力资源配置中发挥作用。但是，劳动力市场分割仍然存在，传统的干部人事制度仍然较大程度地影响着劳动者的自由流动就业；同时，政府在市场就业机制下的职能缺位，市场监管不力，职业中介制度不规范，就业歧视现象突出。应当根据转变政府职能、加强对市场监管的改革方向，通过法律形式确立统一的劳动力市场，反对就业歧视等制度，规范市场秩序，建立充满活力的劳动力市场，促进劳动者通过市场实现就业。

用法律手段促进就业是许多国家和地区的成功经验，立法成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。
目前，国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识，促进就业普遍成为各国政府施政纲领的重要内容。伴随着就业问题的日渐突出和就业工作的日渐重要，立法已成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。当然，立法模式根据各国法律体系和立法传统也是有所不同的。有的国家把促进就业的内容进行专门立法，如《俄罗斯居民就业法》(1996年)、《德国就业促进法》(1969年)、《秘鲁就业促进法》(1993年)和韩国《基本就业政策法》(1993年)等；有的国家通过综合立法，把促进就业的内容纳入综合性的劳动法典之中，如法国；有的国家通过分散立法，把促进就业的具体内容分别纳入不同的专项立法中，如美国的《综合就业与培训法》(1980年)、英国的《就业机构法》(1973年)等。尽管形式有所不同，但其规范的主要内容是类似的，包括国家的宏观就业政策、反对就业歧视、职业培训、就业服务、就业援助、经费保障和雇主促进就业的措施等七个方面。各国的实践证明，立法对促进就业发挥了积极作用。
就业促进法草案的主要内容与不足
就业促进法草案主要包括了促进就业的原则、方针和工作机制，建立政策支持体系，规范市场秩序，职业教育和培训以及就业服务和就业援助等方面的内容。
明确了促进就业的原则、方针和工作机制，规定了政府和有关社会组织在促进就业工作中的职责。
一是坚持经济发展同扩大就业良性互动，实现社会和谐稳定；国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业，逐步实现社会就业比较充分的目标；县级以上人民政府把扩大就业作为经济发展和调整经济结构的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。二是国务院建立研究就业工作重大问题、协调推动全国促进就业工作的协调工作机制，国务院劳动保障部门具体负责全国的促进就业工作；省、自治区、直辖市人民政府根据工作需要，建立协调解决本行政区域就业工作重大问题的促进就业工作协调机制；县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作；同时，草案还对各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制度以及考核、监督等作出具体规定，并对政府接受人大监督作出规定。三是工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。
确定了促进就业的支持政策。
为了切实解决劳动力供求总量矛盾和劳动力结构性矛盾突出的问题，充分发挥国家宏观经济社会政策在促进就业工作中的重要作用，草案规定：一是国家实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等。具体包括：县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要因素考虑，统筹协调产业政策与就业政策；国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业；鼓励发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位；国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽劳动者就业渠道；县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和建设项目带动就业的作用；县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作；国家实行有利于促进就业的税收政策，鼓励企业增加就业岗位，鼓励劳动者自主创业，扶持失业人员再就业；国家实行有利于促进就业的信贷政策，鼓励金融机构改进金融服务，支持增加就业，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持；县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，在维护国家财政税收、信贷政策统一的前提下，可以制定有利于促进就业的具体政策措施等。二是国家实行统筹城乡和区域的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度，促进和引导农村劳动者有序转移就业，鼓励区域协作。三是各级人民政府应当统筹做好城镇新增劳动者就业、农村富余劳动者转移就业、失业人员再就业工作；应当根据妇女、残疾人、高等学校和中等职业学校毕业生、退役军人等不同就业群体的特点，鼓励社会各方面开展创业培训、就业服务等活动，提高其就业能力和创业能力。
规范了劳动力市场秩序。
为了规范人才和劳动力市场秩序，促进劳动者通过市场实现就业，草案规定：县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业；用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利；县级以上人民政府及其有关部门应当加强对职业中介机构的管理，提高职业中介机构的服务质量，并对职业中介机构设立的条件、程序，以及职业中介机构从事职业中介活动的原则作出规定；企业成规模裁减人员，应当遵守有关法律、法规的规定；县级以上人民政府应当建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。
建立鼓励职业教育和培训的有关制度。
草案规定：国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，县级以上人民政府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，加强对劳动者的职业技能操作训练；鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训；各级人民政府应当组织和引导进城就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为进城就业的农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力。
设立公共就业服务机构，建立健全就业服务和就业援助。
草案规定：县级以上人民政府应当完善公共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率，并明确规定了政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供的服务项目；各级人民政府应当建立健全就业与再就业援助制度，将就业援助与解决就业困难人员的生产生活结合起来，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助；政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员；国家鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业；上级人民政府应当对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，给予必要的扶持和帮助；县级以上地方人民政府应当加强基层就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。
从总体看，就业促进法草案的内容比较全面，措施基本可行，但也存在一些不足。一是对增加促进就业工作的财政投入规定不够具体。促进就业的一个重要方面是要加大投入，目前实施的财政扶持政策力度不够，职业培训补贴、小额担保贷款贴息、军队转业干部安置支出等应作为长期措施在法律中作出规定。二是对于企业按照规定吸收特定人员（如残疾人）就业和失业人员自谋职业的税收优惠，对于零就业家庭人员就业的特殊照顾规定得不够明确。三是需要出台具体措施引导、鼓励高校毕业生到基层和国家需要的地区工作。四是中小企业、劳动密集型产业对吸纳就业具有明显作用，应在法律中体现出对中小企业的扶持。
实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系，不仅是一个重要的经济问题，也是一个重要的社会问题。由于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾，统筹兼顾各方面利益任务艰巨而繁重。在现阶段，完善就业促进法律制度，实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系，有助于化解社会矛盾，维护社会稳定，增强全社会的创造活力，促进经济社会协调发展和和谐社会建设。
作者单位：对外经济贸易大学法学院

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