志丹人民政府 张晓玲:深入推进农村治理机制创新

翁鸣
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我国是一个农业大国，九亿农民占全国人口的大多数，农村民主政治建设是我国社会主义民主政治的重要组织部分。坚持农村民主政治发展的正确方向，就是将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，并且具体落实到农村基层工作实践中，形成一种有效的农村治理机制，使之适应新时期农村发展的要求。从这个意义上讲，农村治理机制创新是深入推进农村民主政治建设的关键。
一、实践提出的问题
村民自治是我国农村基层群众自治制度的主要形式，它关系到农村基层民主政治的发育和发展。农村改革开始不久，广西宜山市合寨、果地等村农民率先进行村民自治实践，这很快受到了中央高层的关注和重视，1982年我国宪法确认了村民自治的做法，1987年《村民委员会组织法》（试行）和1998年《村民委员会组织法》对村民自治进行了规范。村民自治对我国农村民主政治建设发挥了重要作用，并为进一步深化政治体制改革提供了基础和条件。同时，我们也应该承认村民自治的发展现状不仅与农民群众当家作主的要求有一定差距，而且尚未达到20年以前国家法律对村民自治提出的规范要求。
在我国村民自治实践过程中，暴露出来的典型问题有：
一是农村基层党支部与村委会的矛盾，一些党支部与村委会各自为政，分别强调自身的合法性、权威性和领导地位，在工作中缺少互相支持、协调和配合。有的村党支部习惯于传统的领导方式和方法，包揽应该由村委会管理的事务，忽视村民自治；有的村委会片面认为村民自治就是村委会说了算，不能正确处理坚持党的领导与村民自治的关系。
二是有的农村地区虽然通过民主选举出村干部，但由于缺少有效的民主管理、民主决策和民主监督机制，农民群众不仅无法真正地参与管理和决策，而且无法监督某些村干部的不法行为，使村民自治流于形式。有的村干部以权谋私侵犯群众利益，或违背群众意愿、违反科学规律瞎指挥，造成干群关系紧张，甚至引发农民群众与地方党政部门的矛盾。
三是某些农村地区没有认真实行村民自治，造成党组织的威信和战斗力下降，党在当地农村的执政基础受到削弱，一些打着宗教团体旗号的地下教会、农村宗族势力，甚至黑社会势力等乘虚而入，成为当地农村社会的主导力量，这种情况比较严重的地方，已经影响到当地经济发展和社会稳定。从长期来看，如果不解决我国农村存在的上述问题，不仅难以顺利地推进社会主义新农村建设，而且还会动摇我们党在农村的执政基础和国家的长治久安。
如何在新形势、新情况下，将党的路线、方针和政策真正地贯彻到农村基层，解决前进过程中的各种困难和障碍，保证我们党带领亿万农民群众建设社会主义新农村，这是我们面临的一个新的考验。我们认为，现在农村迫切需要解决的一个关键问题，就是要按照党的十七大精神，创立适应新时期我国特点要求的新的农村治理机制，将党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一落实到农村基层，使之成为广大农村干部群众能够实际运用和操作的制度和机制，成为理顺和处理农村社会各种关系的关键性环节，这是巩固党在农村的领导地位和执政能力的现实需要，也是我国农村社会实践提出的新挑战。
二、“青县模式”的创新
在我国农村民主政治建设过程中，一批富有改革精神的党员干部带领农民群众，根据党的路线、方针和国家法律，结合本地区农村的实际情况，通过基层民主管理制度创新，不仅理顺了农村治理关系，充分调动和发挥农民群众当家作主的积极性，而且改善了农村基层党组织的建设，增强了党组织的核心领导作用和活力，有力地推进了社会主义新农村建设。其中，河北青县的改革实验最具有代表性和超前性，被誉为“青县模式”。
“青县模式”的主要经验和做法：
一是通过村民代表会议（村代会）常设制，使其成为负责村政村务的决策和监督机构。村级重要事项都必须经过村民代表集体讨论决定，改变了党支部或村委会包揽村政村务的做法，尤其是改变了村干部个人说了算的做法。
二是实行“议行分离”，建立有效的监督机制。将原来由党支部或村委会负责的村政村务，改变为党支部和村委会提出议案，村代会集体讨论决策，村委会负责实施，党支部和村代会进行监督。
三是发挥党支部的领导核心作用，教育党员发挥先进模范作用，收集村民代表的议题和议案，开好两委班子联席会议，教育引导村民代表积极参政和形成决议，保证党的路线、方针和政策在农村的贯彻执行。四是加强民主管理和监督措施。村代会下设理财小组和监督小组，理财小组监督审查村委会的财务活动和各项收支，监督小组检查村务公开执行的情况。
“青县模式”具有两个鲜明特点：
一是农村基层党组织领导方式和领导途径的创新。县委充分发挥基层党组织的政治优势，党员干部通过合法的民主程序竞选村代会主席、村民代表，合法地当选村代会主席、村民代表，实现党支部依法领导村民自治。这样既增加了农村党员经受竞争考验的忧患意识和廉洁自律的自觉性，激励党员发挥先进模范作用；又形成了党的领导与民主管理的有机结合，增强党支部领导核心的民意基础。党支部的领导核心作用主要是通过提出议案和建议，党员代表在村代会中发挥主导作用来体现，使党组织能够及时、有效地将党的路线、方针和政策贯彻落实。
二是农民群众当家作主的制度切实可行。通过村民代表会议（村代会）常设制，即通过村民会议对村代会的授权，村代会成为决定村政村务的经常性议事组织，村民群众的要求和建议通过村民代表在村代会上及时反映和讨论，从而改变了原来每年召开一次村民会议的被动局面，农民群众参加村政村务管理得到了落实，在村代会这个平台上有效地化解了各种矛盾。这是用制度和机制保证人民群众当家作主的权利，使村民群众真正成为村庄的主人，从而保证了农村社会稳定和发展。
“青县模式”的改革实践带来显著的社会效果。
一是农村党组织有了领导民主的“抓手”，焕发了新的生机与活力。农村党支部通过村代会这个载体，使党的领导名正言顺地融入到村民自治的框架内，党的领导与民主政治由矛盾掣肘变成了共生双赢。在青县345个村中，通过民主选举，306名党支部书记被村民选举兼任了村代会主席或村委会主任，占总数的89%；2622名党员被推选为村民代表，占村民代表总数的41.5%。农村青年申请入党空前踊跃，2002-2007年全县平均每年发展农村党员560多名，比推行“青县模式”前每年入党人数增加近3倍。
二是村民群众有了参政议政的平台，村委会有了依法办事的基础，有效地消除了“两委”矛盾和干群矛盾。通过新的村治模式，农民群众反映民意渠道畅通，群众怨气越来越少。村庄管理还权于村民之后，“两委”无权可争，“两委”矛盾、干群矛盾逐步消除，2003-2006年全县农村信访总量逐年下降，分别比上年下降了11%、26.8%、22.6%、8%，基本上杜绝了赴省进京的集体上访，促进了农村社会稳定。
三是农村基层权力运作有了制衡监督机制，规范了农村干部的行为，增强了农村干部的自律意识。由于“青县模式”有效地建立起职责明确、权限明确的村级组织分权制衡机制，使权力运行始终处于民主监督的环境之中，各种以权谋私和贪污、浪费现象失去了隐蔽的空间，有效地遏制了农村干部的腐败等行为。反映村干部的违纪信访案件占2003年全县信访量的56%，下降至2006年全县信访量的38%。2003-2006年全县查处农村干部经济违法违纪案件大幅下降，比前4年减少80%以上。
四是干部群众心齐气顺。通过推行新的村治模式，村政村务决策和管理集思广益，民意基础好、工作失误少，广大干部群众建设家乡、改变农村面貌的积极性空前高涨起来，一些过去政府出资都办不成的公共设施和福利设施建设，现在农民群众自己建成了。
三、问题的关键
在我国进一步完善村民自治制度的进程中，仍然存在着不少阻力和障碍。
首先，在思想观念上，一些地方干部仍然将党的领导理解为绝对化和片面化，有的人仍然热衷于党支部一元化领导，他们习惯于长期的农村工作方法和经验。他们认为党对农村的领导就是体现为党支部统管一切农村工作，无论是大的方面还是具体村务都需要党支部批准同意，有的人更是将党的领导等同于党支部书记的个人领导，党支部书记的权限被不正常地急剧扩大。在党内民主尚未充分和健全的情况下，这种情况容易产生农村基层腐败和瞎指挥现象。
其次，在制度创新上，完善村民自治制度和实现农村民主管理，在相当程度上需要进行制度变革和制度创新，但是这种变革和创新往往伴随着政治风险，一些勇于改革创新实践的干部曾受到过严厉批评和责难，其结果造成地方领导干部和农村干部不愿意承担这种改革的风险和代价。由此可见，我们党内形成一种解放思想、开拓创新和勇于实践的政治气氛，对推进农村民主政治建设和改革是非常重要的。
再次，在改革主动性上，一些农村干部并不愿意自觉地推进农村民主管理，不愿接受或不习惯于来自于农民群众监督和审查。一个根本原因就是民主管理制度制约了村干部的权力，尤其是限制了农村干部滥用职权和以权谋私，影响了他们的个人利益。因此，推进农村民主管理需要借助于来自于上级党委、政府和人民群众的力量。
随着我国经济和社会的发展，亿万农民对保障自身利益和行使民主权利的需求不断增加，客观上要求我们党准确地、全面地把握我国农村发生的新情况和新的变革，继续解放思想并探索解决农村社会深层次问题。党的十七届三中全会明确提出农村改革发展的目标和任务，其中包括农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障等重要内容。这为进一步推动我国农村民主政治建设和完善村民自治制度，提供了强大的政治动力和历史契机。
来源：学习时报      来源日期：2008-10-20       本站发布时间：2008-10-20