跨界喜剧王杨树林集锦:科学导入垃圾处理产业体系，协调有序推进垃圾处理同城化

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》把“同城化”作为实现珠三角发展一体化的突破口，凸显同城化的重要性。同城化是在自愿、平等、统筹原则下实现政治、法规、文化、经济和社会的全面互动和融合的过程，其动力是梯度扩散，其核心是城市自治权的自愿让渡，其目标是实现资源互补、产业相依、人文相亲、合作共赢和区位一体，其手段是规划同编、基础设施同建、信息同网、产业同布、生态同治和公共服务同享。同城化是城市化的深化，是改革开放基础上创新发展的使然，涉及社会经济的各个领域，待解决的关键问题是“资源如何共享，产业如何共兴和市场如何共建。”同城化包含导入、扩散、发展和融合等子过程，政府主导下的导入过程至关重要，导入什么内容，导入时序如何等直接关系到同城化进度和效果。本文以生活垃圾处理为对象探讨同城化途径。

一、科学导入垃圾处理产业体系是推动垃圾处理同城化的基础

垃圾处理的重要性是社会经济加速发展后才凸显出来的，目前一城同化目标尚未达成，主要原因就是垃圾和垃圾处理设施是典型的邻避物。如何以垃圾处理同城化为契机一举解决一城同化和多城同化，尤其是城乡一体化问题是垃圾处理同城化的主要内容。传统的垃圾处理作业系指收集、转运、中处理和处置等，这是典型的单一式单元作业模式。2005年前，广佛肇只能提供填埋服务，被动地解决垃圾出路问题；2005之后，广州市投产了日处理1000吨的垃圾焚烧发电厂，提供电力加垃圾处理服务。政府高度重视垃圾处理，但不能摆脱“源头产生，末端处理”等传统思维，对政府职能转换和垃圾处理产业体系的认识片面，加之片面追求经济增长，做出被动应付垃圾出路这样不完善的决策，致使市场不完备、体系不健全、处理方法简单和产品单一。至于有用垃圾回收则主要依赖自发形成的废物回收点（站），回收主力是拾荒者。拾荒者及居民将有用垃圾卖给回收点（站），回收点（站）再将有用垃圾卖给用户。回收什么垃圾、怎样分类和价格多少等完全由市场调节，价格高的有用垃圾得到较好回收，价格低的有用垃圾却未被回收，致使有用垃圾回收率较低。中国废纸回收率仅30%左右，低于世界平均水平。回收点（站）多由私人所有，规模较小，缺少有用垃圾加工手段，难以提高有用垃圾的使用价值，较难形成规模效率和高附加值。显然，这种局面不能满足社会经济可持续发展需要。填埋占用大量土地，且隐藏长达200年的环境污染风险，焚烧产生大气、噪声等污染，尤其存在世纪剧毒二噁英污染的可能性，没有哪个城市或行政区愿意接受外地垃圾来本地填埋和焚烧，甚至自己产生的垃圾也希望运往外地处理处置；至于有用垃圾回收利用因效益较低且管理难度大也不能引起地方政府足够重视。

这就提出一个问题：构建怎样的垃圾处理产业体系才能吸引地方政府重视。毫无疑问，只有能为社会经济可持续发展服务的垃圾处理产业体系才能达到此目的，也只有如此才可能推动垃圾处理一城同化和多城同化。

垃圾处理同城化需要克服的障碍不少，但垃圾处理同城化也有很强的可操作性和紧迫性。垃圾来源比较清楚且垃圾是可视物体，便于计量和监测监控；垃圾中含有大量有用资源，而资源紧缺是目前生产面临的一大问题，且资源跨域（城）流动总是受欢迎的，这是垃圾处理同城化的客观基础，提供了垃圾处理成为同城化优先对象的可能性。只要跳出以末端处理为核心的传统模式，构建以有用垃圾回收利用为核心的垃圾处理产业体系，向社会提供公益服务、环境资源(环境容量)和物质资源（包括能量），将垃圾处理产业由公益服务业转化成物质生产的基础产业，如果这样，垃圾处理将不仅能够消除邻避效应，还将产生迎臂效应（人见人爱），这正是推动同城化的前提。可见，科学导入垃圾处理产业体系是垃圾处理同城化的基础或先决条件。

垃圾处理产业体系包括：上游设备开发制造产业体系、垃圾处理作业体系、下游市场推广与服务体系、支撑体系，从功能上垃圾处理产业体系可分为：（1）规划、决策、战略环评及咨询体系；（2）处理设施招投标、设计、建设、运营及其监管体系；（3）财政补贴、排放权交易等政策管理体系；（4）处理工艺技术研发、生产、销售及维修服务体系；（5）处理设备（产品）研发、生产、销售及维修服务体系；（6）排放权交易体系；（7）垃圾产量抑制体系（源头减量体系）；（8） 垃圾收集、转运、分类与回收体系；（9）二次原料转运、生产、销售及维修服务体系；（10）二次原料转运、利用体系；（11）无用垃圾填埋处置体系和（12）垃圾处理产业产品应用推广与服务。垃圾处理产业体系的核心是垃圾处理作业体系，因此，构建垃圾处理作业体系便是同城化的重中之重。

二、构建以资源回收利用为核心的作业体系是同城化的重点

垃圾处理产业的作业体系的构建是垃圾处理产业化，也是垃圾处理同城化的关键导入内容。导入新技术、新产品、新流程、新组织等要素形成产业体系，不仅决定了产业化和同城化顺利与否，还决定了将来产业的发展空间和影响度。构建垃圾处理产业体系应坚持可持续发展的指导思想，充分发挥政府的推动作用，坚持“无害化、减量化、资源化”原则，融资源节约与集约利用体系、生态环保体系和支撑体系于一体，高起点地构建。

垃圾处理作业体系可分为三大类：垃圾排放权交易、资源回收与二次原料开发利用和垃圾处置（卫生填埋）。排放权交易是源头作业，其主要目的是控制垃圾总量。填埋处置是末端作业，将目前技术与市场条件下不能利用的垃圾卫生填埋以待来日开发利用。资源回收与二次原料开发利用是垃圾处理作业体系的核心，其成败关系到垃圾处理产业由服务业转向物质生产的基础产业的成败，遗憾的是资源回收与二次原料开发利用目前是中国垃圾处理业最薄弱的环节。垃圾处理作业体系应围绕资源回收与二次原料开发利用体系理性构建，统筹规划，渐进实施，只有这样，才能缩短垃圾转运流程，构建起闭式生态产业链，提高垃圾处理产业的经济效益，实现垃圾资源化处理目标。

资源回收与二次原料开发利用作业包含三种作业类型：垃圾产量抑制作业、分类与回收作业、有用垃圾开发利用作业。垃圾产量抑制作业是源头减量作业。分类与回收是垃圾前处理，将垃圾收集起来并将垃圾分为有用垃圾和无用垃圾。有用垃圾流入有用垃圾开发利用作业体系（企业）加以开发利用，无用垃圾则流入填埋场处置。垃圾分类回收、二次原料开发利用和垃圾产量抑制形成一闭环，确保垃圾资源化利用和源头减量。

三、优先构建垃圾排放权交易体系，推动跨域垃圾处理

垃圾排放权交易体系融政府干预和市场机制调节于一体，便于启动和加速同城化，应优先构建。政府根据本地的环境容量确定排放总量并发放排污许可证，这样排放权便可进入交易市场交易，甚至跨域交易，而且，构建垃圾排放权交易体系有助于形成以排放权为主辅之以垃圾收费、公共补偿和生态产品认证等补偿方法的生态补偿体系，有利于推动区域合作和跨区域协调治理，促进垃圾处理同城化。此外，交易市场的建立将促进信息中心的建立，促进垃圾处理产业产品、技术和资本的集聚，这不仅有利于企业融资，也有利于形成统一的排放权的市场指导价格，提升现代服务产业，这也是同城化必不可少的条件和内容。

垃圾排放权交易是指在“分区、分级、分期、分类”控制垃圾排放总量前提下，垃圾生产者（交易主体）之间通过货币交换的方式相互调剂垃圾排放量。减排者作为排放权的卖方将节约出来的剩余排放权出售并获得经济回报，这实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；相反，那些无法按照政府规定减排或认为减排代价过高而不愿减排的超排者只得作为排放权的买方，不得不去交易市场购买其必须减排的排放权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。可见，排放权交易有助于平衡公平与效益矛盾，达到控制垃圾排放总量、降低垃圾管理成本和促进生产与消费可持续发展等目的。

垃圾排放权交易体系的构建大致需要六步，即社会经济与生态环境调查、环境压力与环境安全分析、环境容量测算、排放总量控制、排放权初始分配和排放权交易市场建设。社会经济与生态环境调查是确定垃圾排放总量的基础，而社会经济与生态环境主要指区域空间形态、经济功能分区、产业布局和企业分布、生态与环境现状、生活垃圾产生与处理现状及社会经济发展规划等六个方面，其中空间形态、经济功能分区和社会经济发展规划对垃圾产生与垃圾处理设施布局影响较大，如空间形态直接影响设施建设征地，经济功能分区影响设施建设规划。垃圾排放权交易离不开严格的监督与监测，应在社会经济和生态环境调查基础上制定严格的监督监测办法。

建立多城同享的垃圾排放权交易市场有三个前提：其一，政府要在一定区域内通过一定的方式确定该区域内垃圾排放权交易的总量；其二，将排放权交易的总量进行初始分配；其三，保证参与排放权交易的各方获得充足的市场信息。区域垃圾排放总量是制定交易主体排放权分配额的基础，也关系到区域经济的发展等社会经济问题，关系到功能区之间，如工业区、商业区和休闲旅游区等之间排放权及相关利益的合理分配等，因而，慎重确定区域排放总量是必要的。排放权初始分配涉及面广且难度大，必须综合考虑新老企业、污染程度不一的企业及不同产业与生产性质的企业的利益均衡等问题，而且，还必须充分考虑区域发展规划的约束。同城化涉及的每个城市政府应自愿让渡权利，既维护各自城市的利益，又顾全大局；当然，欲顺利推进同城化，需要建立起合理的生态补偿机制，对那些失去发展机会的城市予以适度补偿。

四、构建垃圾处理产业的支撑体系，为垃圾处理同城化保驾护航

垃圾处理产业的支撑体系是垃圾处理同城化有序推进的保障，包括法律法规与执行标准、经济激励机制、排放权管理和技术服务等内容。法律法规和执行标准是同城化必须遵循的原则，经济激励是同城化的动力之一，排放权管理是约束城市政府与公众（包括企事业单位）以积极与科学态度处理垃圾的有效方法，技术服务则是加速产业化和同城化进程和提升产业发展水平的捷径。切实加强政府的职能领导、完善法律法规与执行标准，科学规划与战略环评，根据本地实情制定经济激励政策，重点扶持排放权交易和一批资源利用项目、鼓励体制创新和科技创新、加强宣传教育，调动公众参与的积极性，为垃圾处理产业的健康发展提供强有力的支撑保障，确保垃圾处理同城化有序推进。

政府是垃圾处理的责任主体，是垃圾处理产业的推动者、引导者、规范者和监督者，同时也是重要的参与者，这决定了政府在垃圾处理同城化实践中的不可取代的作用。政府应完善法制，制定中长期垃圾管理规划，建立生态补偿机制，承担起垃圾处理同城化的规范、引导、监督和仲裁责任，实现垃圾管理法治化和最优化。同时，为了保证垃圾处理同城化有效推进，政府可以毫不避嫌地参与垃圾处理作业，向社会提供优质服务。“公共物品”理论认为，准公共物品可以由私人部门参与生产，但实践表明，政府必须对垃圾处理产业加强规划、行政强制、激励和监督等作用，甚至以公私合营模式直接参与垃圾处理作业。发达国家走过了一条“从私到公，再到公私合营”的曲折反复道路。19世纪后期和20世纪初期，英美等发达国家的城市政府希望以私人部门为主提供城市基础设施服务，通过长期合同，把城市基础设施的建设与运营委托给私人公司，但不久，这种模式就出现了规模不经济性、服务价格高、服务质量差等问题，不能满足人们，尤其是经济较落后地区人们，对基础设施与服务的需求，并导致政治腐败。为克服这些弊端，英美等国地方政府和公共部门承担起了为社会提供基础设施服务的绝大部分责任。然而，这种模式又很快暴露出了政府财政负担过大和建设运营效率低下等新问题。于是，从20世纪80年代起，工业化国家开始走公私合营道路，倡导私人部门参与基础设施建设与运营（简称PFI），建立起公共部门与私人部门合营的伙伴关系（简称新PPP模式），打破了基础设施服务要么由私人部门垄断要么由公共部门垄断的格局，政府加强了统筹规划、战略环评、经济激励、法律法规约束和监督管理力度，促进了社会、经济和环境的协调发展。政府应承担起责任主体重任，成为垃圾处理产业体系构建的引导者和参与者，主导垃圾处理同城化方向，加速同城化进程，确保社会、经济和环境的协调发展。

垃圾处理必须服务于社会发展。妥善处理垃圾，确保100%垃圾无害化处理，并尽可能回收资源，保护资源环境，不仅为生产、消费解决后顾之忧，且为生产、消费提供二次原料，促进社会发展；其次，垃圾处理产业应有助于消除社会发展不平衡，尤其应有助于解决城乡二元体制问题，促进社会公正与和谐。垃圾处理同城化应有助于上述目标的实现，也只有满足上述要求，垃圾处理同城化方能推进和实现。(熊孟清)