公平还是效率，不再是个问题？ ----《公共行政的精神》读书笔记
1968年9月，一群青年学者在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会场举行研讨会，目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学:明诺布鲁克观点》为书名集结出版，宣告了新公共行政学的诞生。
一、新公共行政学产生的历史背景
1．新公共行政学产生的社会背景：
20世纪六七十年代，西方发达资本主义国家经济逐渐衰退，尤其是经过1973—1975年的经济危机之后，经济陷入"滞胀"状态，即经济停滞和高通胀并存，资本主义主要矛盾进一步激化。特别是在美国，反对越南战争，但对贫困和反对种族歧视的斗争交织在一起，斗争浪潮日益高涨。至此，以政治--行政二分原则和官僚制为理论基础的、以效率为中心目标的传统公共行政学已不适应解决时代问题的需要。于是，以倡导社会公平为中心目标的新公共行政学应运而生。由此可见，新公共行政学的产生具有深刻的社会根源，也可以说它是20世纪六七十年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回音。
2. 新公共行政学产生的理论背景
公共行政学是从政治学分离出来而成为一门独立的学科的，但其发展与演进以及研究方法仍不可避免的受到政治学研究的理论和方法论的影响。20世纪五十年代，西方政治学界兴起了行为主义研究，注重定量研究，强调事实与价值的分离，力求使政治学"科学化"。传统公共行政研究主张政治—行政二分原则，倡导价值中立以及以效率为最高目标，这一研究方法无疑是深受政治行为主义影响的。但政治行为主义在六七十年代遇到了严峻的挑战，一方面是由于西方发达国家的深刻的社会危机，另一方面由于行为主义方法过于醉心于定量研究和技术手段的运用，使得它只能解决一些可以量化的细小问题，而对许多难以量化的重大的规范性价值问题无能为力。正是在此背景下，后行为主义兴起，它重新肯定了理论研究在政治学研究中的地位和作用，主张要更关心价值问题。后行为主义直接影响了公共行政学的研究方法，新公共行政运动主张应将道德价值观念引入行政过程分析，行政活动要更多的关注社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题。
二、从《公共行政的精神》看新公共行政学的主要理论观点
乔治·弗雷德里克森是“新公共行政”的代表人物。他一直以入世的精神、批评的精神、人文主义精神关注公共行政领域的变化和发展，发表了系列著作，阐述了新公共行政学理论的主要观点。《公共行政的精神》是其中最重要的一本。
弗雷德里克森对公共行政精神的分析，是以对公共行政之“公共性”的界定为基础的。他认为，在现代社会，“公共性”集中体现了公共行政的的核心价值和现代意蕴，不对“公共性”作出正确的界定，就无法解释公共行政精神的内涵。弗雷德里克森认为，现代语境中的“公共”，是建立在宪法、公民精神、回应性、乐善好施与爱心的基础之上。
（一）宪法
弗雷德里克森认为，“公共”的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及联邦宪法和州宪法中的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不可动摇的。
弗雷德里克森的这一观点实质上在理论上赋予了公共管理者较大的行政裁量权。他进一步强调，平等的参与过程能培养出有教养的、积极的和有道德公民。通过治理和管理的方法，我们不仅创造了公共政策，而且还塑造了我们自己。这一观点不仅赋予了公共管理者行政裁量权，也真正赋予了最一般民众参与行政管理的权力。
（二）品德崇高的公民
“公共”的第二个要件是，它必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上。公共权力的施用过程本身就包含着培育品德崇高的公民的责任，而品德高尚的公民则应当尊重、关心和爱护公共服务。
弗雷德里克森继承哈特的观点，指出，品德崇高的公民有四个方面的特征。首先，公民要能够理解立国的重要文件，能够“实现道德的哲学”，即能够对那些促进公民一般利益和特殊利益的公共政策进行判断。
信念是品德崇高的公民的第二个特征。公民必须坚信美国政体的价值是真实和正确的，这些价值并非仅仅是一些能够在心理上令人满意的或者是被大多数人所接受了的观念。哲学家将这些价值称为“天赋人权”。
品德崇高的公民的第三个特征是公民能够承担起个人的道德责任。不论何时何地，当政体的价值遭到损害时，品德崇高的公民都必须行动起来，捍卫政体的价值。因此，在碰到种族主义、性别歧视、侵犯隐私权、违背正当法律程序的情况时，公民应当奋起反对。这可以激励公民，使他们不仅仅关注政府的渎职与腐败问题，而且要使我们所有的人都要对其他人的基本权利承担个人的道德责任。
最后，哈特认为操守是品德崇高的公民的一个重要特征。公民操守的第一个方面是容忍，这就是说，公民要能够理解：公共的规则无法强迫人们拥有美德，这些规则和要求应该维持在最低限度，这样不至于损害人们的自由，人们不能对人类的制度抱有过高的期望。宽容是操守的第二个方面。在宽容中，我们理解到，观念像是公民市场的硬币，人们是不可能通过道德的对话来压制观念的表达的。但是，行动则是另外一回事了。人们必须禁止任何损害政体价值的行为。
（三）对集体的和非集体的公共的回应
“公共”的第三个要件是发展和维持这样一种制度和程序，它能够听到集体和非集体的公共的利益要求，并能够对他们的要求做出回应。一般而言，集体性的公共（利益集团）能够找到表达和追求自己观点的机制，例如听证、论证、监督专员、救济程序、阳光法案以及诸如此类的做法。
当然，更为困难的工作是如何代表不发达的公共的利益和福利。依据宪法所要求的，每一位公民毕竟都有资格享有法律平等对待的权利。毫无疑问，这就意味着，在施用公共权力的过程中，必须平等对待所有公民。公共物品分配中所存在的明显的不公平，或者就业机会上所存在的明显不公平，是人们所不能容忍的。现代社会存在着一种直接民主的诉求，认为充满活力的公民（谙熟宪法、热心公共事务、见多识广）和有效的公共行政是相辅相成的，这就意味着国家与公民之间对话协商的制度安排，也意味着要打破贤人治国体制下国家与公民的互动屏障。
（四）乐善好施与爱心
弗雷德里克森认为，“公共”的最后一个要件是这种理论必须建立在乐善好施与爱心的基础之上。乐善好施，或者对他人的爱心，是关键。他引用了史密斯的话：“在一般情况下，对国家的爱包括两个不同的原则，首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏；其次是一种要尽我们所能竭力争取使自己的同胞过上安全的、体面的和幸福的生活的强烈愿望。不尊重法律、拒绝遵从政府管理的人不是一个好公民；不愿意竭尽全力促进全社会的共同福利的人，不是一个好公民”。
政府的目的就是把政体价值的保护范围扩大到所有的公民。拥有一种建立在乐善好施基础上的公共的观念，是公共权力的根本指向。乐善好施所要体现的是一种服务的意识，这种意识长期以来一直与公共权力的施用密切相关。同样地，为大多数人的利益而承担的责任和义务并为此而献身于公共领域的信念也是十分重要的。
弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书的第四章、第五章和第六章继续探讨了他认为“本书的关键议题”，即“公平与公平问题”。第四章和第五章描述了社会公平概念的发展和应用。在第六章特别讨论了代际公平的问题。
长期以来，效率和经济是美国公共行政理论和实践的两大支柱。弗雷德里克森认为，把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的，但仅仅限于此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。
在第四章中，面对诸多对弗氏把社会公平作为公共行政的第三个支柱的批评，他回应了最为尖锐的批评：即公共管理者不应当拥有将社会公平作为政策实施的指导方针，因为这样做的结果将会从民选的制定法律的官员那里“窃取公民的主权”。弗氏从西方传统中的两种普遍的哲学观点——执行社会的公共决定和配置公共资源开始，分析了柏拉图传统和亚里士多德传统的差异，并明确赞同亚里士多德的传统，而反对柏拉图传统。从而论证了行政自由裁量权是政府和非营利组织的生命，并说明了社会公平应该与效率和经济一起，作为自由裁量权的指导方针。
在第五章中，弗雷德里克森探讨了公共行政理论和实践中有关公正和社会正义的一些具体问题。弗氏提到，在过去的25年中，“社会公平”一词成为公共行政领域研究者借以描述分析框架中的变数符号，成为公共行政哲学中的一个概念，成为公务员伦理行为的指南。首先，弗氏探讨了社会公平在哲学以及理论上的发展，并提出了“社会公平的复合理论”，认为社会公平包括以下几种类型：单纯的个人公平，分部化的公平，集团公平、公平的领域、机会的公平和公平的价值。接着，他论述了社会公平应用于实践时需要注意的几个问题。最后，他得出结论：社会公平已经成为（美国）政策判断和公共行动的标准，平衡效率、经济和公平的要求是公务员的职责所在；更为重要的是，公共行政人员愿意致力于实践社会公平。自从20世纪70年代以来的20年的发展过程中，“社会公平原则指导着我们对公共行政精神的理解，它要求我们既要高效，又要公平。”
弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰·罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚定的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰·罗尔斯的《一种正义理论》可以提供指导。
弗氏认为，尽管罗尔斯意图为所有社会提供一种正义的理论，他的方法却特别适应于我们这样一个庞大的、复杂的社会。罗尔斯认为，社会结构和社会政策应该这样建构：它们允许存在的任何不平等有利于社会地位低下的群体。罗尔斯认为，如果将我们当中的任何人至于一种“原始状态”而没有意识到我们在社会中所处的特定地位（其他事情除外），我们将选择这个原则作为建构社会结构和政策的指导。我们之所以选择这个原则，是因为如果我们最终成为社会的弱势群体，我们将希望社会按照这种方式建构起来。罗尔斯利用我们自己的理性自利的本性，诱导我们与社会弱势群体站在同一立场并同情他们。
在弗氏看来，罗尔斯的意义在于：他为在技术复杂性阻碍了公共管理者与他们所服务的公民进行真正对话的情况下，讨论对公平原则的需求提供了框架。这个方法鼓励公共管理者特别注意他们的行动对社会弱势群体的影响，以及就形成行政决定进行的正式对话中采取那些社会弱势群体的立场。主张新公共行政的学者认为，公共行政实践中的公平只有通过受到影响的公民的参与才能确定。在他们看来，公共管理者必须努力使社会弱势群体参与有关公共行政的对话，并且必须不时地采取他们的立场。
可见，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派（1）对传统公共行政学“效率至上”进行反思与批判；（2）主张把效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革，认为行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型。
概括起来，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：
1. 主张社会公平和社会正义。
他们认为，传统的公共行政学注重效率、经济目的和管理行为的协调性，这种协调性经常以牺牲社会公平为代价，而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的目的，也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。新公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和基础，认为公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平主张政治与行政的关联性，倡导民主主义的行政模式，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。因此，有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分作为政府基本的价值标准之一。
2. 主张改革。
他们主张，第一，变革，即改革那些妨碍实现社会公平的政策和制度结构。"变革是新公共行政学的基础"；第二，关注政策，即通过入世的、积极进取的科学方式更为普遍的改进影响所有人生活质量的各项政策；第三，典范革命。即对传统行政学的基本假定、理论框架、价值规范、研究范畴、研究方法等进行一次重大的调整，重视"行动理论"
3.主张构建新型的政府组织形态。
新公共行政学认为，传统的官僚主义组织结构已经造就了一种超稳定的能力，政府因此失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众，这就需要寻求不断的灵活性，使变革成为经常的组织形式。与此同时，传统的组织理论只关注公共组织的内部问题，且理论构成过于空洞。这就需要从一种完全不同的角度对行政过程进行分解，通过重新定义分配过程，整合过程，边际交换过程和社会情感过程，构建新型的公共组织，赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。进而实现社会公平。
4. 主张突出政府行政管理的"公共"性质。
新公共行政学认为，"公共"之于政府的重要性意义正在淡化，而公共性质、公共目的、公共利益、公共权力、公共行为等，正是政府公共管理与以产权私有为基础的企业管理的根本性区别。因此不存在适用于一切组织的"全称性管理科学"。为了实现社会公平，必须坚持政府管理的公共性质。
5．主张民主行政，并以此作为新公共行政学的"学术识别系统"。
他们认为，民主行政的核心价值观，在于尊重民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。为此，应当以公众意愿、公共利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众的参与，鼓调政府信息和公共政策的分开性，反对政府自利和代表党派价值，反对专制主义等。
三、新公共行政学对对我国行政改革的启示和意义
第一，弗雷德里克森关于民主参与和政府回应性的主张对我国行政改革意义深远。就我国传统行政生态而言，儒家贤人治国学说中所包含的民本主义、大同思想与新公共行政的核心价值相异。
大同社会的确能够给人以民主的遐想，但是在本质上却与近代以来的共和政治截然不同，传统文化中的民本主义表面上以民为本，其实质则是把人民放在一个被动的位置。上层国家的公共事务如政治制度的确立、公共政策的制订，是一般民众不得与闻的，所谓“天下有道，庶人不议”。
同时，当政者对民众舆论十分惧怕，根本不可能让公众舆论对政策产生影响，更不可能接纳民众参与政治决策过程，他们对民众舆论总是会采取措施予以钳制；而下层民众的自愿组织只能是以自救为目的。所以，它们不太可能服务于社会的公共目的。这些都与“以民为主”的思想有根本的区别。
第二，弗雷德里克森关于公共精神和“宽容”的论述，对我们国家从传统统治模式到民主行政的价值转型有很大启发。首先要借鉴多元的理念，将单纯政治控制转变为社会协调的模式或秩序，强调不同行动主体的自主性、替代性和协调性。更为重要的是，必须要树立“和而不同”的价值观：天下之物，多元多样，可以和谐相处，容各共生，共补互济，但不能苛求同一；在此基础上，通过构建社会主义核心价值体系来引领社会多样思潮，最终从多元走向和谐。
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