类似死亡岛的游戏:村民自治的发展走向

卢福营
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内容提要： 20世纪80年代推行的村民自治是在民主、平等的取向下建构的农村基层治理制度，体现了群众自治、直接民主、普遍平等、基层自主等重要原则。作为一项空前的民主政治实验，村民自治在实施过程中受到了具体、复杂的农村治理环境影响，出现了种种实际运作与理想制度偏离的现象。出现偏离制度的事实表明，村民自治制度有待改革和扩展，特别是要：创新和拓展村民有序参与的民主形式，重构和整合村庄社区组织，规范和完善村民自治的运行机制，实现和促进村民自治原则一致性与形式多样性的有机统一。
关键词：村民自治；制度；运作；偏离；发展
村民自治是中国农民建设中国特色社会主义基层民主的一项伟大创造，也是中国政府促进社会主义民主政治建设的一场空前实验。20多年来，村民自治在实施和发展中取得了卓越的成绩，但也面临种种新的情况，出现了一系列实践与制度偏离的现象。
实践出现偏离村民自治制度的事实表明，村民自治制度有待改革和扩展。需要根据农村经济社会的发展，不断地对村民自治制度做出适应性调整和提升，逐步实现农村基层政治的民主化、制度化。
事实上，村民自治制度实施20多年来，党和国家、各级政府、村级组织和村民群众等为完善村民自治制度、创新村民自治形式做出了积极努力。随着农村经济社会的发展和国家民主政治建设的进展，党和国家陆续出台了一系列的政策和法律法规，进一步完善了村民自治制度体系。
各级地方政府在贯彻和实施村民自治制度的过程中，创造性结合本地实际，对村民自治制度进行了一系列的创新和改革。形成了诸如海选、两票制、两推一选、一肩挑、一制三化、秘密投票、村务监督委员会制度、民主恳谈等村民自治的典型经验，丰富和发展了村民自治制度。村级组织和村民群众则从村庄实际和村民利益考虑，选择策略性变通、理性抗争等手段和方式，疏通村民自治的渠道，探索村民自治的现实形式，促进了村民自治的创新和扩展。
然而，“政治体制改革必须坚持正确的政治方向，必须随着经济社会发展不断推进，努力与我国人民政治参与的积极性不断提高相适应。”改革村民自治制度，扩展村民自治形式，必须坚持中国特色社会主义政治道路，以政治文明建设和村民自治发展的目标为导向，科学认识其路径依赖，正确选择符合新阶段农村经济社会发展实际的现实进路。
一、创新和拓展村民有序参与的民主形式
发展基层民主，保证人民依法直接行使民主权利，是发展中国特色社会主义政治文明的要求和任务。我们注意到，党的十七大首次将“基层群众自治制度”纳入了中国特色社会主义政治制度范畴。无疑，这是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现，更进一步地明确了村民自治的定位和走向。
根据村民自治的原则和精神，村民自治是农村基层群众自治。所以，这项改革不只是放权到村，更重要的是要放权给民。然而，实证研究表明，当前中国农村大多数村庄的村民自治仍处在能人治理阶段。农村能人特别是村干部在村庄公共权力体系中居于支配地位，控制着村民自治的实际运作过程，普通村民对村庄公共生活的参与和影响度极低，村庄公共权力的运作缺乏监督、制度化程度低。应当肯定，这种治理模式权力集中、运作效率高，有利于充分发挥能人效应，创造了卓越的治理绩效。但我们不能因此而忽视其固有的局限：村庄公共权力资源为极少数人特别是主要干部所控制，容易导致村干部的谋利型管理；村庄公共权力缺乏制约，容易造成违规型管理；村庄公共权力的运作缺乏制度规范和程序约制，容易形成人治型管理。这些局限和负面效应降低了村民自治的治理效能，也意味着村民自治需要根据农村经济社会的发展要求做出适应性调整和提升，实现新的发展。
从现阶段农村的实践看，村民自治发展的障碍和问题主要在于村民群众的参与不足，致使群众自治和直接民主发生了不同程度的异变。村民有序参与缺乏，特别是村级民主决策、民主监督环节的相对薄弱，是导致目前村民自治效能不理想的关键因素。因此，改革和完善村级民主决策和民主监督制度，是提升村民自治，扩大农村基层民主的现实路径之一。
改革和完善村级民主决策制度，在现阶段至关重要地是要加强村民代表会议制度的建设。根据村民自治制度的理想安排，村民会议和村民代表会议是村级权力机关，重要村务须由村民会议或村民代表会议决定。但是，实际运作中，决策性村民会议几乎不存在，村民代表会议一般也
只有在遇到特别重大村务决策时才召集。之所以形成如此现实，其中有传统行政式村庄管理的路径依赖，也有当下中国农村的客观社会基础。
鉴于现阶段中国农村的具体社会基础，广泛实行重要村务的村民会议决策难以落实。比如：村民职业的多元化、人口的多向流动，以及村庄经济去集体化后的村级财政困难等，致使难以召集全体村民会议、难以承受大规模的会议费用。所以现阶段村级民主决策的现实选择就是实行重大村务的村民代表会议决策制度。对于村民代表会议的重要村务决策权，《村组法》已做出了明确规定。余下的问题是要切实地将相关法律规定具体化、可操作化，真正落实到村民自治的实际运作过程之中。其中最重要的工作是：
第一，通过制度建设，保证村民代表会议的决策地位。村民代表会议的法定决策地位之所以没有在村庄治理的实际运作中充分兑现，与其制度不完善、不配套密切相关。现行法律法规明确规定村民代表会议具有决定重要村务的权力，并规定村民代表会议由村委会召集，但没有具体规定村委会不召集村民代表会议，以及重要村务决策不经过村民代表会议讨论、决定该怎么办。制度的缺陷给村干部留下了较大的弹性空间，致使村民代表会议的决策权力在村庄治理实践中受到侵害。因此，必须进一步完善村民代表会议决策制度，既在法律中规定重要村务必须经村民代表会议决策，又明确规定重要村务未经村民代表会议讨论、决定则无效。在此基础上，进一步构建一套预防和惩治违法、违规决策的具体制度。并建立相应的权利救济机制，当村民代表会议的民主决策权利受到地方政府和村干部等强势人物侵害时，可以诉诸法律等途径获得救济。运用法律和制度，保障村民代表会议的民主决策权力，进一步提高其在村庄治理中的地位。
第二，通过制度创新，完善村民代表会议的运作机制。应当肯定，村民代表会议制度已经在中国农村初步建立。同时也应当承认，村民代表会议的运行机制很不完善，其实际运作还带有相当的随意性，而且各个村庄的村民代表会议运作情况存在着极大的差异，致使村民代表会议的活动处在一定程度的无序状态，难以发挥应有的民主功能和治理效能。故此，急切需要完善村民代表会议的运行机制。现阶段的重点：一是创新村民代表选举制度。像村民委员会选举那样制定一部较完备的村民代表选举办法，具体规定村民代表选举的程序和要求。二是要健全村民代表会议的议事规则和程序。制度的好坏关键在于是否适合实际，是否切实有效。因此，应当从各地农村村庄治理的实际出发，在国家宏观法律制度的指导下，由地方政府部门结合本地实际，构建切合当前当地农村、农民实际，具有可操作性的村民代表会议议事机制。通过制度和机制，保障村民代表会议的有效运作，充分发挥其在村庄治理中的作用。
创新和发展村级民主监督制度是提升村民自治的重要路径。历史经验表明，缺乏制约的权力容易造成权力的滥用和异变。近年来，党和国家对村级民主监督给予了特别关注。但是，中央出台的一系列民主监督制度，并未在广大农村得到切实有效的落实，民主监督制度在实施中出现了形式化、虚置化的现象。一些农村基层政府和农民群众也逐渐意识到了民主监督的重要性，他们从自身的工作经验和需要出发，依据相关法律和制度的精神，结合当地农村实际，积极探索切实的民主监督新途径，并取得了相当的成效。在当前，我们应当客观总结民主监督制度建设的经验教训，从村庄这一“熟人社会”的特殊实际出发，借鉴而不照抄西方的民主监督以及行政运作中的权力监督经验，积极探索和创新当今中国村级民主监督的有效途径和方式。
应当理性地认识到，当今中国农村既是一个“熟人社会”，又是一个伦理社会。试图借助建立专门的村级监督机构，构建权力制约机制，实现对村级公共权力的监督，恐怕难以获得理想的效果。实践证明，试图通过建立村务监督小组、村务监督委员会之类村级监督组织，对村庄公共权力的运行实施民主监督的做法，不仅没有能够达到制度设计的理想功能，而且有可能增加农民的负担。
我们认为，在法律和制度对地方政府和村干部，以及村民群众行为的约束刚性明显不足的现实情况下，村级民主监督制度的创新和发展，不仅要努力构建以权力制约权力为取向的有效制约机制，更需要从当前农村社会的现实出发，积极探索符合乡土社会和村民自治实际的可行监督方式。其中，以下方面值得关注：
群众舆论评价的民主监督功能。当今中国农村社会，依然受到乡土社会传统的深刻影响，村民比较注重“面子”，在乎他人的评价。民众舆论对干部的行为具有天然的约束功能，从而为构建村社区舆论监督机制奠定了客观的社会基础。有关部门应当就此做出积极探索。一要设法扩大村民群众的知情权。可考虑在法律规定的村务公开要求和程序基础上，结合村庄实际创新村务公开的方式。比如：通过村务简报定期公开村治制度、村务管理过程和结果等。又如：建立通报和质询制度，要求村干部定期、不定期地向村民代表、群众组织等通报村务管理情况，村民代表和群众组织则有权对干部的村务管理活动提出质询。二要积极开展村民民主评议村干部的制度创新。在“熟人社会”背景下，村干部的民主评议要有面对面的当场评议，更需要建立一种背对背的秘密评议。只有在不为人知的环境下，村民群众才能毫无顾虑地对村干部展开公正的评价。为此，应当构建村民秘密投票评议村干部的机制。诸如对干部进行排名评比，进行“最受群众好评的村干部”、“最不受欢迎的村干部”之类的评选活动。同时，也可考虑构建村干部历史评价机制。比如：通过村庄治理大事记等方式，将每一年村庄发生的重要变化和干部政绩载入村志等，方便村民群众对村干部进行比较，由此形成舆论约束。促使村干部为不丢自己和子孙的面子而勤政廉洁，努力工作。
总之，我们的思路是，根据农村经济社会发展的要求和提供的条件，不断创新村民参与的民主形式，调整村民自治的各个环节，逐步扩大村民的民主参与范围和程度，实现村民自治的动态平衡和良性运作。
二、重构和整合村庄社区组织
组织是权力运行的依托，组织分化则是现代性的一个重要标志。1980年代以来，随着中国农村逐渐由人民公社时期的“总体性社会”向“分化性社会”转变， 村级组织开始分化，出现了性质和功能不同的多种组织。从一定意义上说，一个村庄的治理和发展，很大程度上依靠村庄社区组织。而村庄社区组织的强弱，关键在于组织成员之间的团结，以及核心人物的权威和整合能力。村庄社区组织如若具有较高的整合度，那么有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而充分实现组织的治理功能。当前，相当部分村庄的自我管理、自我教育、自我服务没有达到村民群众和政府部门满意的状态，客观上与村庄社区组织建设薄弱密切相关。因此，提升村民自治和发展农村社会，有待村庄社区组织的重构和整合。在近期，需要重点关注：
第一，整合村级领导集团。任何一个社会的公共权力运行，均需要一个强有力的领导核心。在现行的村民自治制度和实践中，村域内同时设立村党支部委员会、村民委员会，浙江等地农村还设立村集体经济合作社管委会。二、三个村级组织同时并列，共同构成村庄领导集团。这些组织职能交叉重叠，不可避免地会造成组织之间的权力角逐，发生摩擦和冲突，致使村级领导集团的组织功能受到消耗和削弱。故此，整合村级领导集团，对于提高村级领导集团的组织功能和村民自治的效能，具有现实的必要性。
长远地看，要从根本上解决现有村级组织之间的矛盾和冲突，需要借助农村组织设置的调整，实现村级领导集团的合一化。但是，受多种因素制约，在现阶段中国农村尚无法实现这一目标。我们认为，当前，急切需要从现实的农村组织建构出发，积极探索村两委或村三委协调、合作的有效方式。在现实的乡村治理实践中，相当部分村庄自发地选择了村级组织“一体化”运行模式。他们从村情民意出发，以治理绩效为目的，采取村支委会和村委会，或村支委会、村委会、经济合作社管委会“多块牌子、一套班子、统一分工、共同管理”。故此，地方政府和村民群众习惯地称之为“村两委”或“村三委”，甚至干脆叫“村班子”。视其为一个统一的村务管理机构。一些地方政府也积极鼓励党支委与村委会成员之间的相互兼职和党支部书记、村委会主任“一肩挑”，以降低村干部人数及其经济负担，减少矛盾和冲突。尽管这些探索还存在着种种问题，人们也有不同的看法。但实践证明，类似的一些“结合型”村级组织模式，具有明显的治理成效，而且呈现出强大的生命力。有关部门应当尊重农村社会的实际，尊重农民群众的创造，尊重地方政府的创新，总结和提升各地经验，与时俱进地深化村级组织制度的改革和创新，逐渐建立和完善新型的农村领导机构和村级领导制度。
在进行村级领导组织制度创新时，一方面，应当依据现阶段农村社会发展非均衡、多样化的实际，给予地方政府和村民群众较为充分的自主权力，充分调动地方和群众的主动性、创造性。允许不同地区的村庄领导机构和领导制度具有不同的形式，凸现各地的区域特色，甚至于不同村庄的村域特色。另一方面，中央政府需要建构一个具有宏观指导性意义的村级组织设置原则，以便在各地多样性基础上实现原则性统一。从当前乡村治理的实际运作经验来看，可以考虑在现有村组织设置的基础上，以村书记为核心整合村级组织，建立一个统一分工、职责分明、一体化运作的村级领导集团，构成为村庄公共权力的核心，共同实施村庄社会的管理。
第二，重构村级配套组织。村级配套组织是村庄社区组织体系的重要组成部分，是村民群众直接参与村务管理的重要依托。在现有的农村社区组织体系中，村级配套组织大致分如下类型：一是传统沿习的群众组织。主要有共青团、民兵连、妇代会等。二是根据村民自治制度新设的自治组织。主要有村民会议、村民代表大会、村务监督小组、村民小组、治保委员会、调解委员会等。三是根据农村经济社会发展的内生需求新兴的民间组织。如：老年人协会、专业合作经济组织等。上述村级配套组织性质不同，在现阶段村民自治运作中扮演的角色和发挥的功能有异，而且在不同地区不同村庄又有不同的表现。有关部门应当在充分调查和理性分析的基础上，进行村级配套组织设置的调整，实现组织重构。
在村级配套组织重构过程中，务必注意做好以下几点：
首先，需要在调整现有农村组织设置的基础上重构村级配套组织结构。对于现存的村级配套组织，有关部门应当根据其在乡村治理实践中的表现和结果，从有利于农村社会和谐发展出发，以实践为标准，做出分门别类的处理。对于那些应特殊需要而建立的农村组织，因其面临的社会实际的改变和工作任务的完成，其组织功能逐渐消失，目前事实已经处于虚设状态，需要根据新时期农村社会发展的实际做出改造。对于那些在村民自治实践中事实不发挥作用的组织，不论其是传统的还是现代的，都应当作出调整。或改组、或撤销、或合并。同时，要不断发现农村社会的新需求，积极培育内生性的新型农村社会组织。在此基础上，构建一个适应新阶段农村发展实际的村级配套组织结构。
其次，努力构建村级配套组织的良性运行机制。根据村级配套组织的结构性调整，整合村级配套组织系统的功能。按系统分工，对各类村级配套组织进行定性和定位，在此基础上明确每一个组织的职责和功能，制定相应的运作规范。逐渐建立一套职责分明、功能分化、运行协调的村级配套组织运行机制，将村民的组织参与导向制度化。
最后，主动规范和整合农村其他组织。这里所指的其他组织主要是未被政府纳入村级配套组织体系的农村组织。大致包括两类：一类是得到国家法律承认的农村组织。如：农村宗教组织。另一类是没有被现行国家法律和制度承认的非正式组织。随着农村经济社会的发展，宗族等传统组织重新恢复，不同程度地影响着各地的村庄治理过程。同时，一些新型非正式组织陆续在农村社会中形成、发展。上述组织在相当部分村庄客观存在，并事实对村庄治理的运作发生影响。但是，在现行的法律和制度体系中，均未得到明确承认，因而也没有受到国家制度的有效规范。它们游于乡村治理正式制度之外，作为非正式组织参与村庄治理活动，构成为乡村治理运作中的一种隐性机制。这些组织如若长期游离在制度外，有可能形成一股庞大的非正式力量，导致乡村治理中非制度化参与和无序参与的扩大。故此，有关部门应当正视农村组织发展中的客观事实，积极、主动地将其纳入农村组织制度建设之中，尽快制定出相应的法律和制度。一方面，通过制度建设，承认并引导这些农村组织的参与和发展；另一方面，借助制度规制，规范和整合这些组织的行为。
三、规范和完善村民自治的运行机制
村民自治势必逐步走向制度化。村民自治的制度化，就是要通过中央、地方、村庄等各建制主体的建章立制，制定一整套村庄治理的制度规范，并依据法律和制度实施村庄公共事务的决策和管理。不可否认，村民自治还没有形成一套完善的法律和制度，部分事务尚处在无制可依的境况。同时，即使制定了相关的法律和制度，有制不依、违规不究的现象也普遍存在。在这种治理环境下，一些人会利用制度不完善带给的“方便”，通过无序性博弈，扩大自己的利益，甚至侵害村民群众和村庄集体的利益。所以，加强农村法治建设，逐渐规范和完善村民自治的运行机制，使村民参与有序，办事有据，这是提升村民自治的治本之策。在当前，至关重要地是：
第一，重视建章立制工作。中央、地方、村庄各级建制主体都要高度重视村民自治的立法建制工作，特别是地方和村庄应当根据当地和本村的实际，制定一系列切实可行的、具有较强可操作性的村民自治规章制度，努力实现有制可依，以政治制度化的方式，逐渐将村庄治理导入制度化轨道。当然，各级建制主体在村民自治制度建设中应当有所分工、有所侧重、有所区别。在中国农村地域辽阔、情况复杂、发展多样的现实背景下，中央政府应当重在制定宏观指导性的村民自治原则和规范，通过立法建制，逐渐构建村民自治的国家法律制度体系。在建制过程中，要注意给地方制度创新留下较大的自由空间。地方政府则应重在构建村民自治运行的程序性制度和操作性规范，形成一套切实可行的实施办法。在制度建设过程中，要把国家法律、中央政策与本地农村实际相结合，从当地实际出发，制定出具有地方特色的村民自治地方性规范。村庄则需要切实地结合本村实际，制定相关的村规民约。在村规民约建设过程中务必注意： (1)村规民约不能与国家法律相抵触，也不应当与符合国家法律的地方政策相违背； (2)地方和基层政府在村规民约建设过程中要提供必要的指导，但应当尊重农村发展多样化的客观事实，不能做强制性、一致性的规定，不应要求各个村庄使用政府提供的统一文本； (3)必须尊重村民群众的民主权利，尊重农民的创造，强调村规民约建设中的村民自主性。
在村民自治制度建设中，需要特别关注两个方面：一是注重制度自身的完整性、体系化。一个有效运作的制度往往是一系列具有有机联系的制度元素联结起来的闭合系统，应当内在地包含组织制度、管理制度、监督制度，以及救济制度等。目前尤其要加强民主监督制度和权利救济制度的建设，逐步把村民自治中的规范性制度与惩诫性制度结合起来，实现行为模式与救济机制的统一。二是注重制度的更新和发展。有关部门应当不断地发现农村经济社会发展的新情况、新问题，不断地进行制度调整和创新，及时将农村社会中出现的新生事物纳入到制度规范之中。
第二，重视依制治村工作。制度建立后如若不执行也是徒劳无益。因此，在农村法治建设过程中，不仅需要加强制度建设，构建一个完善的村民自治制度体系，而且需要强调依制治村工作，切实把法治精神落到村庄治理的实处。在当前，一要加强对农村管理者的教育和监督，引导和规范其治村行为，让管理者真正懂得依制治村的意义，自觉接受法律和制度的刚性约束。二要加强对村民群众的法制宣传和教育，提高村民的法治素质，引导和规范村民的公共参与行为，让他们真正懂得依制治村的必要性，自觉遵守法律和制度。同时，学会使用法律和制度的武器保护自身利益，制约管理者行为的知识和技能。
此外，在现有的宏观政治体制背景下，地方政府也应当在推动依制治村过程中发挥其独特的主导作用，特别是要在促进农村管理者依制治村中发挥重要的指导和监督作用。充分认识基层群众自治制度在中国特色政治发展中的特殊意义，自觉转换角色，转变传统的行政化管理方式，扮演好村民自治、依制治村的指导者、促进者的角色。
四、实现和促进村民自治原则一致性与形式多样性的有机统一
村民自治是政府主动推动的过程。1980年代初，根据国家制度的统一安排，村民自治在全国数十万个村庄普遍推行。20多年来，中国农村在改革和发展中发生了分化，形成了各不相同的社区发展模式，呈现出明显的非均衡性和多样性，导致了村民自治模式的多样化格局。正如有的学者指出：“人民公社体制废除后，由于经济社会的发展和转型，中国农村村级治理正在发生重大变化，并开始形成不同的类型和模式。”①可以预料，随着农村经济社会的非均衡化推进，村民自治的发展将进一步朝着多样化的方向演进。不仅如此，随着村民自治赖以存在的特殊条件的逐渐转化，村庄治理的形式势必发生相应变化，发展到一定的阶段，就有可能最终突破原有的社区格局和村民自治的框架、原则，实现由村民自治向新的治理形式的创造性转换。在现阶段，主要表现为以下几种趋向：
第一，由村民自治向居民自治过渡。随着我国经济社会的发展，特别是城市化进程的有力推进，一些原来的村庄被纳入城市区域，演变为城市的一部分；另有一部分村庄在自身经济社会发展过程中实现社区形式的创造性转换，即由过去的乡村成长为现代农村小城镇。相应地，社区内的居民也将随着户籍制度等的配套改革逐步由原来的村民变成为城镇居民。一旦条件成熟，这些社区将逐渐与城市一样实行居民自治。
第二，由村民自治体制向社区和公司相对独立的治理体制转变。在改革以来的农村发展过程中，一些村通过村办集体企业的迅速发展实现了社区经济和村民的工业化、再集体化。随着村办集体企业的发展，村社区的经济结构由家庭承包农业为主逐渐转向以集体非农产业为主，相应地，原来的家庭承包农民也通过身份转换变成为集体企业工人；以传统农业为主的农村社区变为以现代工业或第三产业为主的社区。村民实现了非农化和再集体化，并与村集体经济组织联系紧密。这些村虽然也按有关国家法律规定建立了村民自治组织，但其功能和作用微弱。按法律规定本应由村民自治组织承担的社区公共决策和管理功能，相当一部分已由村集体经济组织所取代。在这一背景下，一方面，这些村已难以像其他大多数农村那样实行完全意义上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那样实行居民自治，造成了经济社会结构与政治结构的错位。这种错位现象势必影响村庄的管理和发展，迫切要求实现村级治理模式的突破，对治理结构和运行机制进行适应性调整。比如：实行村、企财务分开。企业有独立的经营权和财权，向村庄交纳一定费用，由村委会统一兴办社区公共福利事业和管理公共事务。村党组织按企业和社区分别设置，分别以企业和社区为载体开展活动，行使领导权，等等。可以预见，随着村办集体企业的进一步发展，社区与企业将进一步分开，各自成为相对独立的农村公共权力组织。
第三，由封闭型的村民自治向开放型的村民自治转换。在现有的农村基层政治体制下，村民自治具有一定的封闭性，村民自治是由本村村民按照法律规定在农村基层社会事务中实行自我管理、自我教育和自我服务。然而，改革以来，随着限制农民流动的制度闸门的打开，农民的社会流动日益增多，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入，对村民自治的现行治理方式形成了冲击。
面对农民的急剧流动和农村社区的开放性格局，现行的村民自治制度明显存在着一些无法克服的难题。最为典型的是： (1)流动农民不能充分参与流入地公共管理活动和民主政治生活等，法律赋予的民主权利难以实现的问题。(2)流入地的社区公共权力组织缺乏管理外来人员的权限，户籍所在地的社区公共权力组织拥有管理本村外流农民的权限但鞭长莫及，流动农民几乎处在“无人管理”状态的行为失控问题。所以，迫切要求村民自治的形式及有关规定做出相应调整和变化。如：外来人员也应享受参与流入地的村务管理和民主生活的某些权利，国家法律也需赋予村庄公共权力组织管理和调控外来人员行为的权限，从而把流动农民有机地纳入流入地的政治体系。由此势必突破村民自治原有的封闭性，向开放型村民自治转换。村民自治模式的多样化和村治形式的创造性转换是一种客观趋势。唯其如此，在未来的发展过程中，为实现有效的农村基层治理，促进农村经济社会的和谐发展，在政策抉择上必须高度重视以下基本原则：
首先，必须承认并充分保障农民的自主权，调动农民群众的主动性和积极性。“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，任何事情上，都必须遵循这个基本准则。”②有关部门要努力发挥广大农民群众的主人翁精神，鼓励他们积极参与村庄治理活动，从村情现状和变迁的实际出发，自主抉择，探寻村庄治理的有效形式和途径。
其次，必须充分尊重农民的首创精神。政府部门及其干部要相信农民群众，依靠农民群众。对于各地农民在村民自治实践中的新探索，乡村治理中出现的新现象、新方式，不宜简单地从制度规定和原则出发加以否定，而应从农村实际出发，依据农民群众的意愿和实践的成效来判断是非得失。要鼓励试、允许看，及时总结经验，加强指导，引导村民自治沿着科学的轨道前进。
最后，必须求真务实、开拓创新，促进村民自治的发展和完善。要解放思想，从已经变化了的农村经济社会实际出发，及时地对村民自治制度做出适应性调整和改革，推动村民自治日臻完善。对于那些因经济和社会迅速发展，确已失去村民自治赖以存在的条件和环境的村庄，应允许和鼓励当地群众自主选择新的基层群众自治方式，及时实现基层治理形式的创造性转换。
来源：政治学研究 2008.1      来源日期：2008-7-9       本站发布时间：2008-7-9