改革政绩考核体系引导发展方式转变

日期：2011-10-24 作者：朱启贵 来源：文汇报
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    朱启贵
    
一、忆往昔：发展方式转变不到位
    
    由于我国政绩考核体系中凸显GDP，以超额完成GDP增长目标作为政绩，使经济增长速度一直居高不下，造成经济发展方式转变的效果不显著。“十五”计划将经济增长速度目标设定为7%，旨在把经济增长速度降下来，但实际增长是9.5%。“十一五”规划将经济增长速度目标设定为7.5%，但每年经济增长计划目标都是8%左右，实际增长是年均11.2%。
    
    由于长期实行粗放型经济增长，我国国民经济发展已面临严峻的挑战和压力，主要表现在：一是人均能源资源拥有量低于世界水平。2007年，我国人均原油和液化天然气可开采储量不到世界平均水平的1/10，仅相当于美国的15%，巴西的21%；人均可再生的淡水资源总量为世界平均水平的1/3左右，相当于美国的23%，日本的63%。二是能源消费量大。2009年，我国GDP占世界的8.6%，但能源消费总量却占世界的19.5%。一些重化工行业单位产品能耗比世界先进水平高10%－50%。2010年中国一次能源消费总量为24.32亿吨标准油，超过美国22.86亿吨标准油的消费量，成为世界第一大能源消费国。三是生态环境问题严重。我国单位GDP二氧化碳、二氧化硫等主要污染物的排放高于世界平均水平，造成严重的空气污染、水污染、土壤污染。四是投资拉动型的经济增长模式难以为继。2003年以来，我国的资本形成率一直维持在40%以上，2009年高达47.7%，超过世界平均水平的2倍。最终消费率却不断下降，2009年仅为48.0%，比2000年下降14.3个百分点，远低于世界平均水平。这种低消费、高投资的经济增长模式难以长期持续。
    
二、看当下：发展方式转变不乐观
    
    “十二五”规划顺应各族人民过上更美好生活的新期待，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，强调保障和改善民生，旨在建设绿色中国、和谐中国。规划将GDP增长速度预期目标定为7%。但是，从地方“十二五”规划来看，地方政府雄心勃勃，大干快上热情旺盛，有9个省提出了要在“十二五”期间GDP翻一番的目标。就今年而言，各省市区GDP增长速度计划低于10%的仅5个，等于10%的有10个，超过10%的有16个。今年上半年统计数据表明，31个省市区上半年GDP总和约为22.7万亿元，比国家统计局公布的全国204459亿元多出2万多亿元。除北京、上海外，29个省份上半年GDP增速均超过全国9.6%的水平，28个省份增速超过10%。按照这样的增长势头，我国“十二五”时期的GDP增长速度会高于预期目标，经济发展方式难以有效转变。
    
    地方经济增长的冲动在于政绩考核体系不科学。事实证明，在“唯GDP论”引导下，不少领导干部片面追求经济指标。有些领导干部往往违背客观规律，不顾文化建设、社会建设、生态建设和民生改善，一味追求GDP的数量，大搞“面子工程”、“形象工程”。结果是，一些地方的GDP数字上升了，但民生没有得到有效改善，贫富差距扩大、社会保障严重匮乏和生态环境日益恶化等问题未能有效解决，严重地损害了人民群众的利益，影响了经济社会科学发展。
    
    如果地方政府不顾全大局，思维不变、思路不改，按照“GDP——地方财政——政绩”的路径走下去，那么中央政府淡化“唯GDP论”的愿望将难以实现。如果地方经济增长不放缓，那么经济发展方式转变难以到位，资源环境将无法支撑经济和社会的可持续发展。
    
三、谋良策：政绩考核体系要改革
    
    胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话中提出“五个更加注重、三个加快、两个促进、两个不断”，即“我们要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重改革开放，更加注重保障和改善民生，加快经济结构战略性调整，加快科技进步和创新，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进社会公平正义，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，不断在生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路上取得新的更大的成绩，不断为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴打下更为坚实的基础。”我们要改革政绩考核体系，引导经济发展方式转变。改革的主要工作包括三个方面：一是改革政绩考核指标体系，二是建立科学合理的权重体系，三是健全考核机制。政绩考核指标体系要由“五个建设、一个创新、一个发展、一个和谐”八个方面指标构成：第一，经济建设指标包括经济水平、经济结构、经济效益、收入分配、现代农业、城镇化和经济创新能力等；第二，政治建设指标包括政治建设、法治建设、反腐倡廉建设、政府文明行政和管理、国民参政议政、政府执行力和公信力等；第三，文化建设指标包括社会诚信度、民族凝聚力、全民族思想道德素质、文化创新、文化事业和文化产业发展等；第四，社会建设指标包括社会管理机制、社区自治、社会组织、群众权益、食品安全、公共服务、公共安全、社会保障和社会稳定等；第五，生态建设包括自然资源利用、环境污染、节能减排、循环经济、清洁能源、生物多样化、环境保护等；第六，科技创新指标包括科技投入、科技水平和能力、科技发明、科技贡献率等；第七，教育发展指标包括教育投入、教育公平、教育普及、全民学习、终身学习、科学文化素养等；第八，社会和谐指标包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、科技创新和教育发展之间协调状况等方面。
    
    指标的权重要根据每个指标在政绩中的重要程度，应用统计学方法进行科学而又合理地确定。考核机制必须改变上级政府考核下级政府的单一做法，建立政府考核与公众评议、专家评价相结合的机制，充分发挥政绩考核体系对推动科学发展的导向和激励作用。要健全对行政权力的监督制度，强化审计监督。推行行政问责制，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府的执行力和公信力。
    
    （作者为上海交通大学教授、国际与公共事务学院党委书记）