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“十一五”方案谋破售电垄断，世行报告力挺电监会主导权

“十一”前夕，一份旨在推进“十一五”电力体制改革的方案正等待国务院常务会议讨论通过。

上海证券报记者获悉，这份由 国家电力体制改革办公室提交的方案，其核心内容是在发电侧竞争格局的基础上，进一步打破售电侧垄断。

2002年，原国家电力公司按“厂网分开”原则组建了五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。三年多来，发电侧已形成投资多元化的竞争格局。目前全国约有六七十家独立发电企业已进入市场，期间电力装机容量近乎翻番。

专家亦同时指出，在各自范围内，国家电网公司和南方电网公司控制着购电、输配及供电，成为具有垄断地位的单一购买主体。

据参与制定上述方案的人士介绍，“十一五”电力体制改革正试图建立所谓“放开两头，管住中间”的电价机制。即最终发电侧上网电价与售电侧销售电价形成竞争格局，而输配环节电价由政府制定。

据称，改革将以放开购售电主体为切入点，鼓励多个配电企业与大用户直接向发电商购电，并结合农村电力投资多元化改革，最终形成多个购售电主体竞争的格局。

当此敏感时刻，一份由世界银行出资援助、历时两年完成的《中国电力监管机构能力建设最终报告》于9月19日公开发布。报告提出，当前电力监管的主要问题是缺乏一个统一的监管机构集中行使监管权力。而监管权力的分散和不明确等问题无疑对民营投资者投资该领域构成了障碍。

国家电力监管委员会（下称电监会）的电力改革主导权问题就此再成焦点。

世行报告：电改决策机制“效率不会很高”

世行报告认为，国家发改委承担着制定能源或电力行业综合政策的职能，又负责具体投资项目的核准，后者占用其主要甚至全部精力，因此项目投资与电力成本、系统可靠性等与用户利益直接相关的事项，可由电力监管机构负责执行。

据透露，目前，售电侧由电网公司下属供电局独家在辖区内售电。下一步，要放开购售电主体，形成多个购售电主体竞争的格局。最终形成多个配电企业与大用户直接向发电商购电。即今后发电商可以把电力卖给大用户、独立交易商或者电网公司。

购售电主体多元化将与推进农村电力体制改革相结合。在明晰县级供电企业产权关系的基础上，把县级供电企业逐步改制为有限责任公司或股份有限公司，培育为独立的购售电主体；鼓励各类投资者参与供电企业改制、改组。

按照电改上报方案，“十一五”期间，将开展对输配分开改革的研究，适时选择部分地区积极开展输配分开试点工作，稳步推进输配分开改革。

“这份报告既有对电力监管体制历史、现状的深入翔实剖析，又有对将来改革方向的大胆建议，是一份有分量的研究报告，相信会对我国的电力监管体制改革和电力监管机构建设发挥应有作用。”

9月19日至20日，电监会与财政部、世界银行共同召开了电力市场化改革与中国电力监管机构能力建设国际研讨会。会上，电监会副主席史玉波如此评价上述世行报告。

这份报告由国际咨询机构NERA及其联合体出具。从中国电力监管的现状、存在问题及竞争性电力市场的监管等多个方面进行了详细阐述。

除电力监管机构缺位的大胆表述之外，报告称：“三年多来，电力体制改革工作小组似乎不太活跃。电力体制改革小组组长由国家发改委主任担任，改革工作小组办公室主任由电监会副主席担任，这种将组长单位与办公室主任单位分属不同部门的安排，可能使政策制定与执行的效率不会很高。”

报告称：“电力体制改革小组办公室设在电监会，但电监会在电力体制改革中不具主导地位，除电力市场设计外，电监会不负责设计和领导整体改革进程，也不负责电价改革等核心内容的改革设计和执行。”

报告提出，电力监管的三个主要内容包括：价格、质量、投资，而目前，国家发改委承担了电价制定和投资审批两项权力。

由此，出具报告者认为，国家发改委承担着制定能源或电力行业综合政策的职能，又负责具体投资项目的核准，后者占用其主要甚至全部精力，因此项目投资与电力成本、系统可靠性等与用户利益直接相关的事项，可由电力监管机构负责执行。

报告同时称，电价监管本是电力监管机构的核心职能，这一职能由国家发改委承担，将直接导致电力工业宏观政策制定和行业规划能力严重弱化；令国家发改委与电监会职能交叉重叠，降低了监管效率。

争议：“三级电力交易中心”

在一些业内人士看来，上述世行报告的公开发布，体现了电监会在电力改革实施三年多来再次主张其监管权和改革主导权的积极姿态。

另有人士则指出，这种姿态背后的一个现实因素，是围绕国家电网公司成立三级电力交易中心的一场争议。

此前的9月1日，国家电网公司宣布，在公司总部、区域电网公司和省（自治区、直辖市）电力公司实施市场交易与电网调度职能分开，分别设立三级电力交易中心。各级电力交易中心主要负责所辖范围内的电力市场建设和市场交易工作。

按国网公司办公室主任、新闻发言人王敏的说法，三级交易中心的设立，顺应了建设国家、区域、省级三级电力市场的需要，将使得三级电力市场建设的步伐加快。

但此举随即遭到业内质疑，被认为是国网公司方面意图“弱化区域电网”。

2002年国务院下发《电力体制改革方案》（下简称“5号文”），被视为电力体制改革开端的标志，其中明确提出的主要任务之一为“初步建立竞争、开放的区域电力市场”。

为此，在电监会主导下，国内先后成立了东北电力调度交易中心和华东电力调度交易中心，分别在东北、华东区域进行电力交易的试点。

当时确定的体制框架下，国网公司管辖范围内，设立了东北、华北、华东、华中和西北五大区域电网。南方电网公司则在5省区域内将原省级电力公司改组为分公司或子公司。

按2002年的改革方案，区域电网公司主要负责区域电网发展，培育区域电力市场，进行电力调度。国网公司负责各区域电网之间电力交易和调度。参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。

我国电网建设以省为基础，区域之间是弱连接。据估算，在国网万亿资产中，区域之间电网资产不到5%，区域之间电力交易也非常少。

按现有政策和状况，一旦区域电力成熟，国网与区域电网“分家”，国网公司能够调配的输配电资产，电能交易非常有限。

“提出建国家级、省级电力市场，其实就是弱化区域电网。”一位不愿具名的电力专家认为，设立电力交易市场，关系到电力体制改革，关系到电力交易模式，不是哪个企业能决定的。国务院“五号文”要求和目前政府在推进的，都是建立区域电力市场。

这位电力专家还表示，这一两年来，国网公司一直在弱化区域电网，包括上收各省电网主要资产；全力建设联结各大区域电网的特高压线路。

国网公司总经理刘振亚此前在媒体上撰文称，到2020年，国家电网跨区输送容量将超过2亿千瓦，占全国总装机容量的20%左右。

“投入华东区域电力市场交易的人、财、物已经大为减少。”华东电网公司一位从事电力交易的人士坦承，现在对电力市场建设有不同理解，存在争论，基层也在观望，不敢贸然进退。

据记者了解，电力体制改革领导小组办公室(简称“电改办”)此前曾书面致函国家电网公司，要求提供有关建设三级电力市场的书面报告，并对这些行为“做出解释”。但一直到其对外宣称三级电力市场成立，国网方面未予答复。

“十一五”方案：放开售电环节

北京市西城区西长安街86号，是原国家电力公司的办公楼，现在归国网公司，电改后成立的电监会在此借地办公。

低头不见抬头见，用来描述国网公司与电监会两家或许恰当不过。而电监会所主导的电力体制改革，目标直指国家电网公司的拆分。

据一位参与电改方案制定的人士透露，根据上报国务院的方案，“十一五”期间，将坚持“5号文”明确的改革方向和目标，将通过进一步打破垄断，“放开两头，管住中间”，形成合理的电价机制。即最终发电侧上网电价与售电侧销售电价竞争形成，而输配环节电价由政府制定。

电力专家陈望祥称，现有格局下, 国家电网公司和南方电网公司在各自范围内控制着购电、输配及供电，成为具有垄断地位的单一购买主体。

“电力紧缺时，单一购买体制没有大的问题。但现在电力富余了，单一购买者就可能会照顾网内的发电企业，同时压低外部发电厂的电价。但任何一家发电企业都不敢得罪它。” 陈望祥说。

出于电力安全等考虑，电力体制改革过渡期，留给国网公司的发电资产容量超过2000万千瓦，留给南网公司的可控容量为372万千瓦。

上述世行报告认为，中国电力改革处于“半生不熟”状态。这种状态影响电力效率，中国主要电力企业劳动生产率不到世界先进水平的1/3。

正在酝酿的“十一五”电力体制改革方案，正着眼于打破这种单一购买，电力运行效率低下的局面。

据透露，目前，售电侧由电网公司下属供电局独家在辖区内售电。下一步，要放开购售电主体，形成多个购售电主体竞争的格局。最终形成多个配电企业与大用户直接向发电商购电。即今后发电商可以把电力卖给大用户、独立交易商或者电网公司。

购售电主体多元化将与推进农村电力体制改革相结合。在明晰县级供电企业产权关系的基础上，把县级供电企业逐步改制为有限责任公司或股份有限公司，培育为独立的购售电主体；鼓励各类投资者参与供电企业改制、改组。

大力推进大用户直购电工作，同样是售电侧改革的一部分。所谓“直购电”，就是发电企业与大用户之间直接供电协议。这项改革“十五”期间曾在吉林进行过试点，“十一五”期间，将大力推进大用户直接购电，逐步扩大大用户直购电试点范围，完善试点内容。

一位电监会人士介绍，用户侧放开，将采用从大用户至小用户逐步放开的方式，但也不是所有用户都参与直购电，一些居民类小用户还得通过售电中介机构采购。

“输配分开”难题

在电监会，大用户直购电试点工作由输电部副主任黄学农负责。在他看来，由于涉及过网费，推进大用户直购电，取决于输配分开，而这是一个非常难的工作。

2005年3月，吉林炭素有限责任公司（下称吉林炭素）同吉林龙华热电股份有限公司签订了《电量直接购售合同》，成为中国首个直购电用户。去年，吉林炭素（000928）“过网直购”电量4．2亿度，每度电便宜了五分七厘，一年节省了2000多万元。

“十五”期间，吉林炭素为全国唯一直购电试点。个中原因最主要的是输配电价尚未形成，无法大规模推开。

电力环节包括发、输、配、售。由于目前除发电之外的环节均在电网公司，政府方面仅制定发电价格和销售价格，电网收入即两者差价。购电方与发电谈妥购电价格，使售电环节脱离了电网，电网公司在其中仅起电力输送的作用。由于国内尚无独立的输配电服务，如何收取电力过网费成为一大难题。

当时，吉林炭素、龙华热电、电监会和国家发改委四家商量，以吉林销售电价减去平均上网电价为基础，核算形成输配电价。

“但是，如果全面辅开，这条路走不通的。”黄学农表示，不同的用户个体，由于其所处的电压等级不同，其接受电网服务的长短距离不同，如果用平均法计算过网费，显然对部分用户不公平。

要形成输配价格，首先要主辅分离，剥离非电网资产，这是一项非常复杂、牵涉面极广的工作；其次要输配分开，意味着肢解国网公司，这项工作同样艰难而工程浩大，并且，这意味着电力系统现有利益格局将全部打破。

按照国家关于分离企业办社会职能的要求，现各级电网企业所属电力规划、施工、修造、燃料供应等辅助性业务单位和三产、多种经营企业，医院、学校等单位均要与电网企业脱钩。目前，中国电力行业厂网分开的资产划转移交工作尚未完成，主辅分离尚未到位，输电、配电资产不清，成本根本无法核算。

一位电监会人士告诉记者，电改办已经启动了预留在电网公司的920万千瓦发电资产变现工作，所获资金用于辅业人员的分流安置。下一步将变现另外647万千瓦发电资产。

按照上述电改上报方案，“十一五”期间，将开展对输配分开改革的研究，适时选择部分地区积极开展输配分开试点工作，稳步推进输配分开改革。

对电网而言，将依功能、等级不同分为输电网和配电网。其中，将众多电源连接起来的主干网及联接不同电网之间的网架为输电网；将电力分配至用户并提供配电服务的支网为配电网。

与输电网纯粹输送电力不同，连着用户的配电主体可承担独立购电主体。我国约有1/3的电量通过配电商批发。这部分电力可以转售给零售商，因而需要核定独立输电价格；而对零售商来说，需要独立配电价格。

分析人士认为， 用“试点”来表述，说明改革核心环节输配分开将从点到面逐步推进，真正到全面放开，将有一个漫长的过程。整个电力体制改革的进程也会因此受影响。

再提“能源部”

据记者了解，此次上报方案中，对电力系统的行政体制改革未有太多新鲜表述，只是提到“加快政府职能转变”、“完善行业规划体制和产业政策”、“减少和规范行政审批”和“完善电力行业管理体系和监督机构职责”。

2002年，根据“五号文”，电监会成立。作为是电力监管和主导电力改革的机构，其主要职责是制定电力市场运行规划，监管市场运行，处理电力市场纠纷等。

但有外界评价，除电力安全外，电监会对电力市场没发挥多少作用。当电力交易出现压低电价收购等违规现象时，很少听到裁判的“口哨”声。

上述世行报告就此认为，电监会没有被授予必要的监管职权。

世界银行东亚太平洋地区能源部主任吴君辉称，下一步，除了明确改革目标，形成高效定价框架，制定良好的法律外，应该赋于电监会更大权利。

世行报告建议，在国家发改委能源局的基础上，尽快成立一个能源政策机构———能源部，其主要职责为制定能源政策、规划和战略；负责起草电力法规，制定电价政策等。另外，应更明确地界定发展规划与投资监管各自的责任。

世行报告甚至提出了所谓责任重新界定的新方案：电力规划应由电网公司根据国家发改委宏观经济预测的基础上编制，电监会负责监督电力企业实施规划；由于电监会负责电力安全，投资所需达到的安全水平的决定权应归电监会，但需要与国家发改委协商。

报告称，电价监管是电力监管的核心内容，这一职责应该划归电监会。现阶段，国家发改委可以逐渐放弃对电力行业进行具体定价的监管角色。

一位业内人士称，今年6、7月间，电监会主席柴松岳曾上书国务院谏言电力监管体制改革。据透露，这封信中，涉及电价监管与行政审批的权力重新划定等问题。

首都经贸大学刘纪鹏教授则认为，电力垄断包括企业垄断和行政垄断。过去的电力改革，只是对企业组织垄断进行拆分，但行政垄断却没有改变，是“改体不改制”。电力体制改革下一步打破垄断的首要任务是打破行政性垄断，即打破政府部门对电价和电源项目的行政审批，政府部门必须放弃对电价的行政审批权。

“行政体制改革方向是减少审批，电力监管的目标不应用一个机构取代另一个机构的行政审批。” 刘纪鹏说。

在9月20日的研讨会上，国家发改委经济研究所副所长刘树杰提出了与刘纪鹏相左的观点，他认为， 电力体制改革需要的是整体设计，而不是简单的放开定价权和审批权。

世行报告则提出：“中国的电力体制改革若想取得成功，必须由最高层领导人或其授权的高层决策者亲自领导和强力推动。”