形容志同道合的朋友:我国保障性住房管理中的问题和对策

《中国住房》2009年第1期
国务院发展研究中心产业经济研究部  王晓明
随着《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)的发布，我国保障性住房建设进入加速发展的阶段。与之相配套的政策和管理办法也逐步完善，例如，住房和城乡建设部会同民政部制定了《城市低收入家庭资格认定办法》，为保障对象的界定提供了政策依据；《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》、《经济适用住房管理办法》也陆续得到修订完善，为保障性住房政策的落实提供了操作办法。但在实际执行过程中依然存在不少管理方面的问题，需要通过完善体制机制，并进一步加强管理加以解决。
一、各级政府职责化分与管理主体设定
1．各级政府的职责划分
从国际通行的做法来看，发达国家都有专门的政府部门或机构负责居民的住房保障问题。住房保障制度的落实是一个极其复杂的系统工程，涉及计划、财政，金融、税务、土地、规划、司法等许多政府部门。为了能有效地协调各部门的工作，保证有关政策法令的正确执行，一些国家先后设立了高层次的决策协调机构，负责制定解决住房问题的政策和计划，运筹物资、资金、劳动力等资源的分配，协调住房保障体制的运行。
在我国，中央和地方政府在保障性住房方面也有着明确的职责分工。例如对经济适用房和廉租的房管理办法中就提到国务院建设行政主管部门负责指导和实施监督，县级以上地方人民政府建设或房地产行政主管部负责本行政区域内的管理工作。24号文进一步明确了中央和地方政府的职责，提出中央政府承担中国保障性住房的基本政策和全国性规划的职责，省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，并要对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导，而城市人民政府对解决城市低收入家庭的住房问题负重要责任。总体来看，与国外各级政府的职责划分基本一致，既能保证全国性的基本方向，又能在一定程度上消除中央政府在保障性住房管理上存在的信息不对称。
2．管理主体的设定
保障性住房管理主体主要有政府下设机构、非营利性机构和商业化机构三种类型。
我国上世纪90年代住房改革启动后，各地区的公共住房管理长期没有专门机构负责，典型的就是由开发商承担部分经济适用房的管理职能，而作为管理主体的政府缺位，结果造成经济适用房的监管失控，经济适用房的保障性功能丧失。近几年，很多城市已经建立了全市统一的住房保障领导机构，各区县也都设立住房保障办公室，专司保障性住房的建设和分配管理。这表明，我国政府在强化保障性住房管理上，跨出了重要一步，政府“缺位”的问题已经部分得到解决。但目前各地住房保障组织机构多设在各市(县)建设主管部门，存在管理主体“职权低配”问题，结果导致责权不对等、统筹不够、力量分散等问题，难以真正承担起实施住房保障制度这一复杂、庞大的系统工程。另一方面，也要注意保障性住房管理主体单一性的问题，在强调政府管理责任的同时，也应鼓励各地区积极探索以非营利性机构为主体的管理模式，由非营利性机构受政府委托负责保障性住房的建设、分配、管理，政府在土地、税收、金融等方面给予支持，并对其建设、管理过程中的各个环节进行监管。
二、保障性住房的申请资格标准、认证和分配管理
1．保障性住房的申请资格标准
目前来看，各大城市对保障性住房供给范围的标准各有不同，但大多数都是从户籍、家庭年可支配收入、家庭资产情况及人均现有住房面积等四个方面进行界定，以厦门市为例，见表1。
表1  厦门市保障性住房的申请资格标准
户籍 申请人和共同申请人的家庭成员均应具有本市城镇户籍，且至少一人取得本市户籍满三年
住房 人均建筑面积不超过12平方米
收入 按照2005年城镇居民人均可支配月收入标准(1376元)测算出3人及以下户家庭年收入不高于5万元，4-5人户不高于6万元；6人以上户不高于7万元
资产 申请社会保障性租赁房的申请人家庭资产不高于家庭年收入的4倍(申请社会保障性商品房的申请人家庭资产不高于家庭年收入的6倍)
收入作为划分依据因为便于操作而广为使用，但也存在明显缺陷和不足，因为我国目前收入透明性较差，收入的准确把握和衡量比较困难和复杂。增加人均住房面积这一标准，其优点同样是操作简单，但缺点是不能真正体现住房困难程度，因为在家庭中有的必需品是可以共享的，在住房中共享的资源更多，如一人的12平方米住房和夫妇二人的24平方米，都属于住房困难户，但夫妇二人的住房条件则明显优于单身一人。因此，应大胆借鉴和使用世界其他国家和地区的科学方法，如我国香港采用按家庭结构确定住房保障的标准则更为科学，即按照单身成年人、夫妇、 1个子女、第2个子女等分类，确定不同的标准。
2．保障性住房的资格认证管理
保障性住房的资格认证管理主要包括入住社会保障性住房的申请条件、申请和审批程序、受理和审批机构工作程序等。借鉴厦门市的做法，社会保障性住房的申请操作程序主要包括：社会保障性住房申请建立严格的市区联动的“五审、二监督、二公示”的审核制度(即：居委会、街道办、区民政局、公房中心、国土房产局五级审核，监察局和信访局全程监督，由居委会组织在社区、国土房产局组织在全市二次公示)，金融、建设、房产、工商、公安等各职能管理部门依职责做好协助调查工作。
随着各地区保障性住房认证管理工作的进行，目前反映出来的主要问题：一是收入状况审查难度大，存在“搭便车”的现象。目前我国居民就业的多样化和居民收入的多元化，居民的隐形收入无法统计，加上我国的个人及家庭收入信息制度还不健全等原因，使得家庭收入的统计审查难以准确。信息上的不对称导致一些居民采取虚报瞒报收入的手段去骗取社会保障性租赁房，出现社会保障性租赁房“搭便车”的现象。二是审核力度不够，监督机制亟待完善。一方面依靠社区审核，使审核机制易流于形式，由于社区、居委会对所在社区、居委会情况比较熟悉，往往依申请对象提供的材料进行审核，缺乏进一步审核把关，使之审核存在不全面和不真实的现象。另一方面房管部门承担着社会保障性租赁房复核、选房配租和监督管理的各项工作，由于人手不足，难以组织力量入户调查，无论是定期还是不定期的抽查都相对缺乏，使得对租赁户的动态调整监管成效低下。
三、保障性住房的退出和流通管理
1．保障性住房的退出管理
2005年建设部、民政部联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》中，明确规定了住房保障对象退出的条件：(1)未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的保障家庭；(2)家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租住房确定的收入标准的保障家庭；(3)因家庭人数减少或住房面积增加，人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准的保障家庭；(4)擅自改变房屋用途的保障家庭；(5)将承租的廉租住房的转借、转租的保障家庭；(6)连续六个月以上未在廉租住房居住的保障家庭。享受保障性住房的家庭存在上述情况之一的，应由房地产行政主管部门做出取消保障资格的决定，收回承租的廉租住房、停止发放租赁补贴或者停止租金核减。从表一中我们可以归纳出各大城市参照上述文件制定的廉租房的退出机制，主要包括退出标准、退出方式、罚则三部分。
根据各地反映的情况，我国现行廉租房退出管理，主要存在以下几个问题：一是申请人条件发生变化时难以有效监督。在保障性住房的回收和流通管理过程中，由于没有完全建立个人信用制度和个人收入申报制度，当申请人入住社会保障性住房后条件发生变化时，只能依靠社会保障性住户自行申报，房管部门难以有效监督。正是由于政府和申请者的信息不对称问题的存在，在出现诸如家庭成员发生变化，收入发生变化时，保障性住房的回收问题存在很大困难。二是约束体系不健全。各地廉租房强制退出的过程中主要是采取累退租金优惠或者累进缴纳自付比例租金，而廉租户的经济实力本来就有限，对其进行罚款往往达不到制度设计的初衷，因为一旦廉租户由于经济困难拒缴，退出程序必将陷入僵局。三是奖惩力度相对缺乏。当前对虚报或瞒报家庭人口、收入、住房情况骗租的个人和家庭惩罚的力度不大，最严厉的惩罚也不过是取消其资格，因而出现了一部分人采取弄虚作假的手段，大量这种现象的出现直接加重了保障性住房的回收负担。另一方面，对于该退不退的“钉子户”和未能如期缴纳甚至故意拖欠租金或物业管理费的租赁户，因缺乏有效惩罚机制而未能得到有效的规避，大量该回收的住房也无法实现。
2．保障性住房的流通管理
保障性住房分配到申请人后，仍然存在着两种情况，使它重新进入流通环节：第一个是原申请人在满足保障性资格的情况下自愿搬出保障性住房；另一个是申请人不再满足享受保障性住房的资格，在退出机制的作用下强制搬出保障性住房。在上述两种情况下，保障性住房都面临着重新流通带来的问题。一方面，原申请人退回保障性住房时故意隐瞒信息，并不向政府管理主体进行报告或者登记，而是私自将保障性住房拿到市场上进行转让，这样就忽视了政府管理主体的地位，达不到保障性的原则；另一方面，在退出机制发生作用时，由于保障性住房供求信息的不对称，住房的流通存在阻碍，会导致住房资源在某种程度上的浪费。
保障性住房是针对社会特定人群的基本保障居住资源，其保障性的性质就决定了保障性住房的基本用途和功能。围绕着保障性住房的流通问题，有必要明确其在我国住房制度改革中的具体运作流程，以便保证保障性住房制度的有效实施和运转。具体管理措施包括：一、经济适用房用户在付清成本价房款办理产权证后入住，禁止未入住空置转手倒卖出租，家庭成员购买第二套住房和出售经济适用房时应交回个人产权以外收益，住户在户口常住地除非家庭经济收入和住房条件发生大的改变一般不安排供应第二套经济适用房。二、社会保障性住房不得上市转让、转租或空置，除购房按揭外，也不得进行商业性抵押。对社会保障性住房采取封闭式物业管理，发现申请户擅自将社会保障性住房转让、转租、转借或空置的，将依法收回房屋，并依法追究责任。三、保障房租售应实行动态管理，随着经济发展住房条件改善，廉租房经济适用房建设标准入住条件应随之改变，保障房流通管理方式应积极适应情况变化与时俱进，积极更新掌握的信息数据，根据不同时期的情况调整管理政策，做到保障性住房流转畅通、有序。
表2  目前各大城市廉租房退出标准和方式
退出标准 退出方式 罚则
租金补贴 实物配租
北京 连续一年以上超出北京市城镇居民最低收入标准 停止发放 限期6个月内腾退住房 虚报、隐瞒有关情况或伪造有关证明的，经查实，由申请人户口所在地的廉租房管理部门责令其按配租房屋所在地区市场租金标准补足承租期间的房租
上海 连续6个月的人均收入超过本市城镇居民最低生活保障标准 停止发放 6个月的过渡期，前三个月享受原租金补贴的80％，后三个月租金补贴减至原标准的50％ 如虚报情况，则甲方将取消乙方在三年内申请廉租住房的资格
天津 家庭收入提高后，不再具备配租廉租住房条件 停止发放 接到退出通知后的6个月内腾退住房，对不能按时腾退的，从次月起按届时配租租金的200％收取房租，如在第12个月内仍未腾退的，从次月起按配租租金的300％收取房租，如在第24个月内仍未腾退的，向人民法院提起诉讼 虚报、隐瞒收入、人口、住房情况伪造证明的，一经查实，取消其配租资格对已经骗租的廉租住房，由市住房保障管理办公室收回，对情节恶劣的，由房地产行政主管部门按照《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(建设部120号文)的规定，予以处罚
厦门 家庭收入超过当年最低生活保障线标准 停止发放 对不再符合承租条件的承租人超过三个月时间仍未申报退出的，取消其租金补助，并向承租人追缴从不符合条件之日起已补助的租金补助金 对弄虚作假，隐瞒家庭收入、资产、人口和住房情况，骗购、骗租社会保障性住房的，一经查实即取消其申请资格，且五年内不得再申请社会保障性住房
四、完善保障性住房管理制度的对策建议
我国的住房保障制度在改善和解决城市中低收入人群的住房问题上发挥了一定的积极作用，但仍存在着许多管理上的缺陷和漏洞，影响了住房保障制度的实施效果。因此，当前迫切需要构建一个完整、高效、低成本、适合国情且体现社会公平、符合和谐社会要求的保障性住房管理体制。具体建议如下：
一是要加快住房保障法制建设，为住房保障的管理提供法律基础和依据。中国城镇住房保障体系虽然不断改革与发展，但是住房保障领域的立法严重滞后于现实的需要，如经济适用房、廉租房和住房公积金三者在管理制度和财政上都是被分割的，缺乏统一的协调机制，导致政策实施过程中缺乏有效性。实现住房保障体系的有效构建与运转，明确各级政府在住房保障发展过程中的责任，需要建立起统一的住房保障法律体系，为建立新的住房保障管理体系打好制度基础。
二是要进一步明确保障性住房管理主体，落实管理职能。保障性住房管理工作涉及土地、规划、建设、资格认证、分配、退出等多个管理环节，各市、区人民政府应成立专门的管理机构，统筹协调规划、财政、建设、房管、民政、信访等多个部门，落实相关部门的保障住房建设和管理职能，相互配合，按照各自职责，积极做好各项管理和衔接工作，将涉及群众利益的事办好办实。
三是建立保障性住房的申请担保机制和个人信用档案。尝试建立社会保障性住房的申请担保机制，每个申请社会保障性住房的家庭需要有指定的担保人，尤其担保该家庭收入的真实性，一旦政府查出“搭便车”现象，即可处罚该申请家庭及其担保人。申请家庭的个人信用档案从申请之日起开始建立，入住时正式建立，到社会保障性住房退租时结束。然后，为信用评定等级，并在租金以及以后社会保障性住房的申购中给予优惠政策，同时也可以将该信用档案作为日后个人信用档案的一部分。
四是建立和完善保障性住房的监管与退出机制。进一步健全廉租房申请审核制度、公示公告制度、网上备查制度，完善一户一档管理制度，实施动态管理。开展专项检查活动，政府租赁房主管部门组织专人在社区居委会和街道办事处的协助下，抽取一定的比例，对申请人进行社区调查和入户调查。同时引入利益传导机制，从政策上、资金上支持租赁户主动退出，租赁户主动退出社会保障性租赁福利后，能得到政策性优惠诸如提供低息购房贷款、优先购买社会保障性商品房、购房税费减免等。