政府工作人员未完成招商任务而作为代理任职

　　沭阳招商：奖得让人心动，罚得让人心痛

　　在沭阳，招商引资不仅引发了官司，还引发了一系列奇特的现象。

　　中国青年报记者在翻看2010年5月编印的沭阳县政府部门工作人员电话号码本时，看到了一个奇特的现象：许多政府工作人员的职务前被加上了“代理”二字，如乡镇代理党委书记、代理局长等，原因就在于该县2009年出台了《招商引资第一责任人“代理负责”制度实施细则》——被冠以“代理”名义的官员都是因为未完成招商引资任务而被“代理”的。

　　姜大成告诉记者，他刚到沭阳时就见识到了这种处分，这么多年一直存在。他说，曾担任沭阳招商局局长的杨金国在担任胡集镇党委书记时，就几次因未完成招商引资任务而被停职，只有在引进项目达到复职标准后，才能复职。

　　杨金国也向中国青年报记者承认，这种处分确实存在。但他表示：“组织上并不是真的要处分谁，主要还是为了施加招商引资的压力。”

　　姜大成说，沭阳招商引资的热潮始自仇和主政沭阳。1996年至2000年，仇和在沭阳担任了4年县委书记，其间强力推进了一系列超常规的激进改革，并以其极为个性化的方式施政，引起了全社会的广泛关注。

　　记者查阅相关资料发现，在沭阳主政期间，仇和推进的最有争议的改革举措之一就是招商引资。他把各级干部都推上了招商引资第一线，推行“无人不招商、无时不招商、无事不招商、无处不招商”的理念，甚至提出“招商引资是第一政绩”的口号，颇受社会注目。1998年，沭阳县甚至还给教师下达了“招商引资”任务，结果引发集体罢课，被中央电视台《焦点访谈》栏目报道。

　　2002年，姜大成来到沭阳投资的时候，仇和已带着巨大的政绩和争议升任宿迁市委书记，但此时，沭阳各级干部招商引资的压力并没有减小，如果没有完成任务就要被处分。

　　姜大成说，他刚到沭阳的时候，结识的干部都有在招商引资压力下的烦恼，很多干部头一年没完成招商任务，第二年不准上岗，继续招商，完成了任务才能回到岗位上。而且，招商引资的指标和单位划分得很细，并层层下达，几乎每个干部都被摊派了招商任务。“我刚到沭阳的时候，几乎是全员招商，连法院和检察院也有招商引资的任务，只是因为争议太大，他们的任务才在随后不久被取消了。”姜大成说。

　　据报道，仇和在招商引资上有句著名的口号：“奖要奖得让人心动，罚要罚得让人心痛”。这一点在沭阳也体现得非常明显。

　　为了加大招商引资力度，沭阳县先后出台了各种奖励办法。2004年1月出台的《沭阳县招商引资项目引进人奖励办法》正是姜大成起诉沭阳县政府的依据。记者看到，该文件除了规定现金奖励外，第九条还规定：引进固定资产投入5000万元以上工业项目，除物质奖励外，“项目引进人属公务员或全拨事业单位人员的，根据个人情况予以提拔重用，贡献突出的，可安排1名直系亲属进事业单位工作，并在子女入学等方面优先照顾。”

　　每年年初，沭阳县会对全县各单位公布前一年招商引资工作考核奖罚决定，对招商引资工作先进单位和个人进行表彰奖励，对未完成任务的单位和个人予以惩处。

　　记者获得的材料显示，2005年，因招商工作不力，沭阳县有李恒镇、妇联、气象局等15个单位主要负责人被书面诫勉，单位主要负责人和分管领导该年度考核不得评优；同时，这些单位被全员取消奖励工资，对于已经发放的，也要予以扣除。这一年，还有90名招商不力的人员被通报批评，同时规定这些人不得被列为提拔对象，属后备干部的也要取消后备干部资格。2006年，同样因招商引资不力，有21个单位主要负责人被通报批评，但在这一年，因引进项目达到复职标准，胡集镇、李恒镇等单位主要负责人得以复职。

　　这种招商引资造成了一些不良后果，比如，有些政府工作人员为了完成任务，进行假招商，引进一些毫无实力的投资者，结果造成占了大片土地、建了大片厂房却无工可开的情况。据《经济参考报》2010年8月报道，在沭阳，整个经济开发区至少有10处闲置的地块，而闲置的土地累计至少在千亩以上。

　　姜大成也称，就他在沭阳观察所见，虽然有很多企业被招进去了，但有些搞的是假的，空的厂房很多，有些闲置厂房还被整体拍卖了，“我介绍的浙江天能集团的项目真正建起来了，而且规模很大，天能公司是当地最大的几个纳税大户之一。”

　　但为了击败山东省高唐县，让天能公司落户沭阳，沭阳县也作出了很大的让步。记者从沭阳县政府与浙江天能公司签订的投资意向书上看到，沭阳出让的600亩土地，土地出让金每亩仅1.16万元。投资意向书还载明，如果天能公司首期投入厂房的面积达到3万平方米后，沭阳即返还首期用地土地出让金给天能公司。沭阳免收天能公司所有行政事业规费，并负责架设双回路电源到项目内。

　　此外，双方还约定，对于增值税，沭阳将第1年到第5年的地方留成部分全额奖励给天能公司，第6年到第12年地方留成部分减半奖给天能公司。企业所得税的处理办法也类似。个人所得税则约定10年内地方留成部分全额奖励给天能公司。可以说，沭阳县政府为了这一招商引资，向天能公司提供了非常优惠的政策。

　　然而，杨金国却认为，尽管外界对沭阳招商引资的操作方式有很多质疑，但是，“没有特殊的时期就没有特殊的发展”。

　　他认为，沭阳从贫穷落后的苏北倒数第一县，到成为苏北经济总量第一县，没有大规模招商引资是不可能实现的，“如果都不招商，我们的工资从哪里来？经济怎么发展？老百姓的福利从哪里来？”

　　在杨金国看来，招商引资中出现的问题，包括姜大成的问题都是“特殊时期的特殊问题”。他表示，类似的奖励政策每年都在变化，刚开始奖励额度会大一点，但慢慢地，奖励额度小多了。“以前规定对公务员招商引资的奖励也很高，但公务员本来就有责任和义务帮助地方发展，不可能拿太多的奖金。但姜大成不一样，他不是政府工作人员，他的出发点不一样。”他说，也许政府也没想到会遇到类似姜大成提出的这种问题。

　　专家态度

　　招商引资不能牺牲公平

　　中国青年报记者发现，以“招商引资奖励”和“官司”为关键词在互联网上搜索，全国各地类似的案例并不少见。

　　据《中国经济时报》等媒体报道，2009年10月，北京市民韩杰起诉河北省邢台市政府“行政不作为”的案子在邢台市中级人民法院开庭审理，韩杰要求邢台市政府兑现1650万元的巨额招商引资奖金。

　　该案的起因在于，从2003年起，香港建滔集团在河北省邢台市内邱县开办公司，一期总投资超过9亿元人民币，二期拟投资7.5亿元。韩杰要求以引资人的身份兑现招商引资奖励，因为邢台市规定“引荐内外商在我市直接投资的，可按外方投资额的1%～2.5%提取奖金”。然而，邢台市政府却声称，韩杰在该项目的引进过程中只是间接做了一些工作，因此决定只给予其40万元奖励。与姜大成一样，在多次交涉无果后，韩杰将邢台市政府告上法庭，要求其兑现巨额奖金。

　　除此之外，浙江绍兴、河北定州、湖北咸宁等地也出现过类似的案例：当地政府出台了招商引资奖励办法，奖励额度优厚，但有人将项目介绍到当地后，却因为种种原因没能获得足额的奖励金额，因此愤而跟政府部门打起了官司。

　　姜大成的律师王达认为，沭阳县对招商引资人进行奖励的文件，是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务，“如果没有与上位法发生抵触，就应当是有效的。既然符合政府承诺条件，政府应该拿出诚信予以兑现。”他说，在类似的案例中，有好几个地方就判决政府足额履行承诺。

　　但也有专家对设立这种奖励是否合法提出了质疑。清华大学公共管理学院副教授贾西津就认为，政府设立招商引资奖励违反了财政法律，尤其是政府的高额奖励将政府部门和政府工作人员纳入其中的时候更是如此，“招商引资本来就是一些政府部门的工作职责，但现在地方政府为了鼓励所有政府工作人员都介入市场，竟然出台政策奖励自己，这违背了公共财政开支的基本规定。”

　　记者发现，对招商引资实行奖励的方式在全国到处可见：

　　《昆明市2010年招商引资工作实绩考核奖惩办法》规定，“每完成内资1亿元人民币奖励4万元人民币，每完成外资1亿美元奖励50万元人民币的标准奖励”。

　　2011年5月31日印发的贵州省《安顺市招商引资奖励办法(试行)》规定：“市级财政每年安排不低于500万元资金，用于奖励全市在招商引资工作领域做出突出贡献的县(区)和市直部门。”同时还规定：“支付给个人的奖励资金，由支付单位代扣代缴个人所得税。”

　　事实上，这类招商引资的奖励规定可见诸于很多地方政府文件，甚至有些乡镇政府也出台了相关文件。

　　这其中，大部分只规定了现金奖励，但跟沭阳一样，除了现金奖励之外，许多地方还规定了配套奖励方式。例如，2008年发布的《广西壮族自治区招商引资奖励办法》及其后制定的实施细则就规定，对自治区公务人员引资者，行政奖励为“嘉奖”和“记功”甚至授予“荣誉称号”。

　　山东省邹城市《招商引资优惠奖励政策》也规定，引资达到一定规模的，“其配偶或子女系全日制普通中等以上院校毕业的，可安排其中1名到市事业单位工作；引进3000万元以上工业单体项目或6000万元以上其他项目的，引荐人符合条件的，可晋职晋级，或享受安排配偶、子女工作的有关政策。”

　　中国人民大学行政管理学系系主任孙柏瑛教授认为，把招商引资与巨额奖励、升学、就业、晋升等各种举措挂钩，充分说明了某些地方政府为了单纯追求GDP增长，已经完全不考虑其他方面，“子女入学涉及教育公平问题，进事业单位、安排就业、晋升涉及人才选拔制度和就业公平问题，结果，仅仅为了招商引资，其他一切都成了牺牲品。这正说明了招商引资中存在着各种问题。”

　　孙柏瑛告诉记者，当前，我国某些地方的招商引资存在大量问题。比如只顾引进项目不顾环境保护，招来高能耗企业或污染企业导致资源大量耗费、环境严重受损。再比如，由于各地招商引资竞争太激烈，导致在争抢项目过程中地方政府付出了太大的代价，甚至出现“零地价”、“零收费”乃至补贴资金设备等优惠政策的恶性竞争。结果，拆迁等经费被严重压缩，极大了损害了本地群众的利益，也使得本地的中小企业在竞争中处于劣势地位。另外，层层下指标、层层分解任务的高压式招商引资模式，也常常引发形式主义和造假盛行，一些地方和政府工作人员由于实在无法完成任务，只要采取“假招商”等方式蒙混过关，形成“虚假繁荣”。

　　“有些地方看似通过这种全员招商取得了经济的发展，但那里的群众生活真的变好了吗？社会可持续发展吗？恰恰相反，一些地方虽然GDP上去了，但由于环境严重被污染，甚至出现了癌症村；掠夺式征地导致社会矛盾非常尖锐，民众生活水平不仅没提高，反而贫富差距加大，民生更为凋敝，而地方政府的寻租现象、腐败现象却愈演愈烈。” 孙柏瑛说，招商引资这种“政绩锦标赛”已经带来了太多的乱象，地方政府应该抛弃这种简单的做法，追求社会的综合发展与和谐发展。

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