借城乡一体化促特区转型升级成都统筹城乡发展改革经验对珠海的启示

珠海肩负着率先转型升级、建设珠江口西岸核心城市和生态文明新特区的重大历史使命。推进城乡一体化发展是当前珠海城市结构转型升级的根本出路，是推动发展方式转型升级的紧迫要求，是提升城市综合竞争力的重要抓手。成都城乡统筹改革成功经验，对珠海大力推动城乡一体化具有重要的启示意义。

　　 □谭炳才

　　 改革开放以来，我国先后在广东深圳、上海浦东、天津滨海设立三大经济改革试验区，有力地带动了沿海东部地区的大发展。2007年6月，我国在中西部相对不发达的成都市、重庆市设立国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，突显了国家在新的历史时期加快城乡统筹发展、推动区域协调发展重大战略部署。四川省成都市的城乡统筹改革起步早、效果好，更是全国瞩目的农村综合改革的试验区。成都市从2003年开始推动城乡综合改革，2007年以获批全国统筹城乡综合配套改革试验区为契机，勇闯“雷区”，率先破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症，为我们提供了一个农村综合改革的全景式的改革标杆，影响极其深远，对全国具有先行先试意义。

　　 土地归谁所有的制度问题 堪称最大亮点

　　 成都统筹城乡发展改革最大的亮点是，解决了土地归谁所有的制度问题。例如双流县兴隆镇瓦窑村，该村的土地承包权只剩下19年，村民们提出要在土地承包经营权上落实十七届三中全会决定的“长久不变”。村民们召开了60多次“议事会”，最后以摁手印的方式表决，成功地将土地承包经营权从30年改为了“长久不变”，并确权颁证。这一制度的确立，在全国首先突破了农村土地归谁所有的制度性难题，缓解了农民与政府由于土地问题产生的利益冲突，利于农村的长治久安。

　　 成都统筹城乡发展改革最突出的特色是，基层政治民主制度大大推进。2003年以来，成都市全面推行以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，尤其是基层党组织书记公推直选的推进，开辟了党内民主的先河，为统筹城乡改革提供了政治和组织保障，构建起党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

　　 成都统筹城乡发展改革最成功的经验是，破除了“财政不入村”的制度约束。2008年11月，成都市率先在全国将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算，为每个村每年安排20万元资金，2009年已专项投入7.1亿元。村级公共服务和社会管理内容设定为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理七个方面。财政下乡制度的确立，对推动城市与乡村的一体化、农村事务公共化具有标志性、里程碑式的意义。

　　 成都统筹城乡发展改革最深刻的变化是，构建起新型的城乡形态。成都通过推进城市与乡村、居民与农民的一体化，推动城乡规划、产业、市场、基础设施、公共服务、管理体制的一体化，实现工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，从制度上突破了二元体制、城乡分治的体制束缚，形成了城市与农村共生共荣的新型城乡关系，对改善党和国家对农村的治理、建立现代和谐新农村具有重大意义。

　　 “四轮驱动”助推珠海城乡一体化发展

　　 珠海原是一个只有12万人口以农渔业为主的边陲小县，到2005年时仍有农村人口17.11万人，占12.1%，高中及以下文化程度占了绝大部分。目前，珠海，尤其是西部地区农村人口多、素质低的现状仍改善不大，严重制约了珠海的发展。当前，我国GDP总量已超越日本，成为世界第二经济大国，人均GDP达到4000美元，迈入了上中等收入国家的行列。广东人均GDP7000美元，包括珠海在内的珠三角人均GDP超过1万美元，正阔步迈向工业现代化。站在新的历史起点上，珠海正处在转型升级的关键时期，肩负着率先转型升级、建设珠江口西岸核心城市和生态文明新特区的重大历史使命，而率先转型升级的难点和突破口在于城市结构的转型升级，重点体现在推进城乡的一体化。城乡一体化发展，是发达国家城市发展的基本趋势，也是社会发展形态继农业文明、工业文明之后，进入以城市文明为重点的社会形态的根本要求。城乡一体化的本质是打破城乡二元结构，消除城乡分割体制，促进城乡生产力的发展，建立平等和谐的城乡关系，实现城乡协调发展和共同富裕。城乡一体是不分城市、农村，而城乡统筹还是有农村，还是存在二元体制，统筹的任务重、时间长，因此，城乡一体化发展比城乡统筹发展层面更高、要求更高、更符合现代城市发展的基本方向。可见，推进城乡一体化发展是当前珠海城市结构转型升级的根本出路，是推动发展方式转型升级的紧迫要求，是提升城市综合竞争力的重要抓手。成都城乡统筹改革成功经验，对珠海大力推动城乡一体化具有重要的启示意义。

　　 推动珠海城乡一体化发展，要以突破“雷区”的勇气担责履职。求稳怕变、不想改革、不愿改革，是当前改革落后的惯性思维，顽固地包裹着既得利益，愚昧地拒绝新思想、新变革。成都市为统筹城乡的“深水区”改革创造了非常宽松的政策环境，农村产权制度、财政下乡、民主政治等深层改革正是在这一背景下“破茧而出”。珠海是改革开放的试验区，拥有诸多先行先试的经验和优势，如2008年底出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》对珠海的定位是建设“珠江口西岸核心城市”，赋予了“科学发展、先行先试”的责任与义务，珠海应该敢于担当，拿出改革开放初期勇闯“雷区”的胆识，在农村土地制度、户籍制度、财政覆盖农村、民主自治等方面的改革不甘人后，担责履职，奋发争先，当好推进城乡一体化发展的排头兵。

　　 推动珠海城乡一体化发展，要以制度的确立破解二元体制难题。体制机制性的障碍是破解“三农”难题最大的障碍，财政到村、土地“永久”承包、村支书公推直选在当前的法律法规中都没有明确的规定，但是成都出台了一系列的政策文件，突破了制度的“瓶颈”约束，使成都的改革走上了规范化、制度化的轨道。目前，对广东而言，这些制度还没有完全突破，还处在初步的探索之中。珠海如果能从制度上率先勇于突破这些束缚转型发展的樊篱，放弃部门、地区、行业甚至是怕改革犯错的个人既得利益，放下思想包袱，加快出台相关政策，建立相应的制度甚至是法规的安排，那珠海的城乡一体化改革才会取得实质性突破。

　　 推动珠海城乡一体化发展，要以规划为龙头推动城乡互动发展。城乡统一的规划是推进城乡一体化发展的核心、龙头、方向。成都通过推动城乡规划、产业、市场、基础设施、公共服务、管理体制的“六个一体化”，以城乡统一规划作突破口，大大提高统筹城乡的质量和水平，实现了大统筹、大产业、大发展。当前，珠海对城市的规划高度重视，但对农村地区如何发展、产业如何布局等问题仍缺乏深入研究，都有待加强。

　　 推动珠海城乡一体化发展，要以富民为终极目标实现真正意义的一体化发展。一体化发展的最终目标要落到富民上才是真正有意义。成都2009年农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1%，城乡收入差距由2002年的2.66：1缩小到2.62：1。这充分说明成都的城乡统筹发展是有积极意义的，因而得到群众拥护的改革，这样的改革才会顺利推进，得以持久。目前珠海城乡、东西部区域差距还比较大，并有逐步扩大的趋势，要遏制这一趋势蔓延扩大，只有加快产业和劳动力向西部“转移”、加大对农村的扶持力度，才能实现以富民为目标的城乡一体化发展。

　　 （作者系广东省政府发展研究中心宏观处处长、研究员）