偶看新闻真石漆和仿石涂料:国家的治理方式、治理成本与治理绩效(柳新元)
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/05/02 03:14:25
国家的治理方式、治理成本与治理绩效
作者：柳新元 主题类号：D0/政治学 【 文献号 】1-1366【原文出处】江海学刊
【原刊地名】南京
【原刊期号】200004
【原刊页号】40～44
【分 类 号】D0
【分 类 名】政治学
【复印期号】200006
【 标 题 】国家的治理方式、治理成本与治理绩效
【 作 者 】柳新元
【作者简介】柳新元，1966年生，现为武汉大学法学院副教授、在职博士生。
【 正 文 】
国家的治理有人治、德治、法治等不同的方式，这些方式都是要耗费成本的。对既定的政治理想的贯彻和有约束的治理绩效来讲，通过对不同治理方式的成本比较而选择最佳的国家治理模式及其组合，是治国者必须考虑的首要问题。换言之，治国者为达到理想的治理效果，必须在人治、德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上作出选择，以达到国家的治理成本最小化和国家治理绩效的最大化。这样看来，国家的治理模式的选择在宏观上和抽象意义上便可纳入经济学的分析框架。
不同国家治理方式及其涵义界定
治理国家可以有不同的方式，这些方式包括人治、德治、法治及民主和利导等等。一般说来，任何国家不可能是纯粹的法治或纯粹的人治、纯粹的德治或纯粹的利导、纯粹的民主和纯粹的专制。因为纯粹的国家治理模式往往很难达到预期的治国目标，或者往往流于理想化而难以找到有效的实施机制，或者因为治理成本过高而无助于建立“经济的”政治（即难以在治国目标函数的约束下达到治理效果的最大化）。因此，每个社会形态的一定时期的统治者，往往自觉不自觉地选择了组合式国家治理模式（如德主刑辅、法主人辅、民主为主而集权为辅等等）。但是，在理论上仍然可以把不同的治理方式抽象出来。下面就以人治、德治和法治这几种典型的治国方式为例，对不同治理模式的涵义作出抽象和界定。
1.所谓人治，是指以等级秩序、领导权威和中央集权为主的国家治理模式的统称。人治的治国模式有如下特点：（1 ）社会成员存在着先天的身份、地位及臣属关系等等级秩序；（2 ）权力的分配存在着上下级之间的层次节制，特别是存在着一个政治权力中心（中央）及其领导核心；（3 ）权力中心根据其政治理想及其社会稳定的要求实行自上而下的治理及其有序控制和运作；（4 ）上级的权威来自于职权和领导者个人的威信及其下属的服从关系，而以职定权和以权生威是其主要方式；（5 ）存在着一种下级对上级绝对服从的社会文化心理或习俗以及违反上级命令的惩罚机制（或者服从上级的奖励机制）以保证人治的有效实施等等。可见人治这种国家治理模式或社会控制方式仍然是有序的、可控性较强的和在一定的约束条件下有效的。
2.所谓法治，就是以一套完善的法律制度（包括宪法、法律、条例、规章等）为主的治理国家模式的统称。法治的治国模式有如下特点：（1）法治强调一切权力、秩序都来自于法律，甚至权威的产生、 行使都必须约束在法律（这里取其广义，下同）的范围内；（2 ）法律是体现治国者政治理想、维护社会公正和社会秩序的主要工具，任何政治行为（包括行政决策行为、行政执行行为、选举行为、法律行为）都必须以法律为准绳和客观依据；（3）在法律面前人人平等， 任何组织和机构（法人）和个人（自然人）都没有超越法律的特权；（4 ）存在着权力相互制衡和立法、行政、司法相互独立的一整套组织和机构及其运行机制，保证立法民主、依法行政和司法公正；（5 ）存在着依法行政、依法办事、法律至上的普遍社会文化心理和行为习惯，以及依法办事的高素质的公务员队伍，以保证各项法律制度的贯彻实施。可见，法治是与人治本质不同的国家治理理念和治理方式。
3.所谓德治是以一整套道德制度（非正式制度）来约束人们的社会行为以达到社会秩序的国家治理理念和治理方式的统称。与人治模式和法治模式这两种既存的主导性的国家治理模式或社会控制方式相比，德治这一国家治理方式有其自身的特点：（1 ）德治是一种辅助性的国家治理模式，它内在于人治和法治这两种国家治理的主导模式当中，促成一定国家治理理念下的国家治理的人治或法治模式的实现，即它本身并不构成一种主体性和实体性的国家治理方式；（2 ）与人治和法治强调他律不同，德治强调自律，强调官员和公民的自我修为和自我约束；（3）与德治相对应的治理理念除了人治和法治之外， 另外一种方式就是利导，因为使人们行为良好和有效除了他律（人治、法治）和自律（德治）而外，最有效的方式就是诱之以利；（4 ）尽管德治巧妙地利用了一国优秀传统道德文化的传承和道德的示范作用，较人治和法治能节省成本地实施着国家的有效治理，但德治缺乏经常的、有效的实施机制（如并不真正存在所谓的“道德法庭”）是其本身难以克服的缺陷。可见，德治这一治理国家的方式的作用是有限的。德治不能作为单独的国家治理方式而起作用。
封建社会的所谓“德主刑辅”，实质上是人治为主、法治为辅而德治为用。
不同的国家治理方式的成本比较分析
治理国家，无论是人治也好，法治也好，民主也好、专制也好，德政也好、暴政也好，都是有成本的。如果结合人治、法治、德治三种典型的方式及其不同的治理总成本和长期的动态成本（相对一定社会文明进步绩效而言）而论，不同治理方式的治理成本及其成败利钝就可以显而易见。在此值得强调的是，国家的治理总成本可以认为是不同的国家治理方式的选择后的制度安排结构总的运行成本；这种成本不单是短期的总成本而应是一个较长时期的总成本；也不单是统治者维护统治和实现自身利益最大化的成本，而应当是国强民富、国泰民安的成本。因为短期总成本或仅仅相对于治国者的成本的比较是难以识别和没有意义的。
1.人治的治理成本。人治条件下国家的治理成本包括：（1 ）国家维护庞大的官僚机构和组织运行的维持成本；（2 ）国家贯彻执行指令和监督下级官僚的忠诚程度的执行成本和监督费用；（3 ）国家选拔接班人和各级官僚及建立他们的威信所耗费的成本；（4 ）治国者及其代理人以激情（不切实际的幻想）代替理智而实施治国方略所带来的（违背客观规律）损失和费用；（5 ）来自于同级官僚的内耗和上下级之间协调所花费的内耗成本与协调成本；（6 ）由于上级官僚知识和信息的局限性以及下级官僚的盲从或被迫执行所带来的效率损失和强制成本；（6 ）由于下级官僚普遍存在的自利倾向和败德行为以及制度僵化所带来的败德成本和效率损失；（7 ）潜在的来自于民众反抗与暴乱的危险所带来的不断强化国家机器的成本和其他暴力成本等。
2.法治的治理成本。法治条件下国家的治理成本包括：（1 ）为保持权力制衡，立法、司法、执法相互独立而设立的相关机构和组织的维持成本；（2）立法、司法和执法过程所花费的信息成本、 谈判成本、司法成本、强制成本、监督成本等相关法律成本；（3 ）法律修改过程中的再谈判成本、摩擦成本及废除旧法律所费的成本；（4 ）使法律得以普遍认可和遵循的法制教育成本（这部分成本在人治等级秩序得以认可和遵循时，同样要支付；而且民众及官员的法制观念越强，所支付的法治成本就会越低）；（5 ）界定权利和责任边界所花费的相关交易成本等。总之，投资于整个法治的所有相关成本，可以认为是法治的总成本。
3.德治的治理成本。德治条件下的国家治理成本可以看作是人治成本和法治成本的替代成本，或者是人治成本或法治成本的一个内在组成部分。德治的成本分为：（1 ）在人治条件下为提升治国者和国民的道德水准及一致性意识形态所花费的教育投资费用；（2 ）在法治条件下为提升治国者和国民的道德水准、法制观念及相关信仰体系所花费的教育投资费用。在一定国家治理模式下，投资于改善道德水平的成本可以替代人治和法治的成本或降低国家的治理成本。例如，在人治条件下，人们及其统治者的基于道德投资所形成和强化的道德水准越高，一致性意识形态越普遍和牢靠，那人治的治理成本越低；在法治条件下，也存在投资于改善道德水准及法治观念与投资于国家机器（即法治水平）的明显的替代关系。正因为如此，无论是人治还是法治国家都十分重视道德文明上的投资（因为它不仅会防患于未然，而且是节省或代替国家治理成本的有效途径与方式）。
由于德治可以内化在人治和法治模型之中，因此，国家的治理方式和治理成本的比较，实际上可以简化为人治成本和法治成本的比较。这主要可以从这几个方面展开：（1）由于法治和人治都需要“人的治理”，都需要设立相应的组织和机构（没有人这个主体的任何政治制度都会变成无主体的运行的无效制度），因此无论是人治还是法治都需要支付组织成本，只不过人治需要投资于庞大的官僚组织（而较小投资于法律组织），而法治则对应一个“小政府”和相对庞大的法律组织；（2 ）由于“治国者”（最高权力核心）终有一死、人的权威比法的权威的强制服从成本更高、法律的稳定性和可预期性更强以及人治下潜在的民众造反的可能性，使得人治比法治要支付更多的社会震荡成本；（3 ）由于人治条件下权利界定不清、同级内耗、下级官员的道德风险较大、权力更替真空及时间因素的作用以及上下级之间的协调成本较高等因素的影响，使得人治比法治的总的交易成本明显增大；（4 ）由于人治下的治国者的雄心（以不切实际的幻想代替客观规律）、治国者理性的有界性、决策权的垄断性以及大量存在的选择接班人的失误等因素的影响，使得人治比法治需要付出更多的学习成本和随机成本。正是因为上述这些因素的综合作用，我们可以初步作出结论：在一个较长时期内和各种费用与损失的综合作用下，人治政治比法治政治需要支付更多的国家治理总成本（即人治比法治更不经济）。
不同的国家治理方式的成本与治理绩效的比较分析
如上所述，治理国家的成本是长期成本而不是短期成本，是统治者和民众目标函数约束下的总成本而不是纯粹的统治者的治理成本。因此，要找到不同治理方式的长期的社会总成本，必须引进国家治理绩效的概念。我们认为，所谓国家治理绩效应该包括如下内容：（1 ）经济效绩的持续提升；（2）人民生活水平的普遍持续改善；（3）人的权利、自由、尊严得到普遍的尊重，人的创造性和个性得以充分发挥；（4 ）社会各民族与各阶层之间的和谐程度与凝聚力逐步增强，社会政治局面出现持续稳定和可控制状态；（5 ）国家的制度结构具有对环境（包括国内和国际环境）的适应性效率，能及时捕捉外部存在的改进经济绩效和制度绩效的机会。可见，国家的治理绩效可以国富民强、国泰民安和国家的生机与活力（也即我们所说两个文明的进步）来概括。
如果从上述这些国家治理绩效的目标函数或约束条件来看，人治和法治这两种典型国家治理方式的谁优谁劣就更清楚了。这表现在：（1）法治是基于经济主体的平等权利、产权清晰和分散决策，而人治是基于经济主体的不平等权利、产权模糊和集中决策，这使法治比人治更易提升经济绩效（因为调动了各主体的积极性、减少了信息不对称和交易费用、纠正了决策失误的可能性等等）；（2 ）人治秩序比法治秩序更容易滋生官僚集团的内在化倾向、或者使统治者更侧重于施惠于官，从而不利于人民生活的普遍改善；（3 ）人治比法治更容易侵犯人的自由、平等、尊严等基本人权，也更容易扼杀人的创造性；（4 ）人治比法治更容易导致官民对立、更容易导致利益矛盾的积累（因为产权边界不清）、更容易导致政治动荡（因为把国家命运系于一两个人身上）、也更容易出现坏人当权横行的局面和扭曲人性。因而人治社会更缺乏社会和谐稳定的坚实基础（并使国家治理行为背离合理的政治理念或政治理想的可能性增大）；（5 ）人治比法治更容易形成超稳定的社会结构（制度僵持），这是人治的另一个极端（而法治则因制度的连续性、稳定性和可预期性及适应性而显得更加平滑和灵活），它容易导致一国缺乏对技术变迁及环境改变的适应性，扼杀国家竞争力的不断提升。综上所述，要提高国家的长期治理绩效，法治比人治靠得住些。法治是基于人性恶的假说、基于没有法律约束的权力会滋生腐败的现实、基于法律的至高无上的权威；而人治是基于人性善的假说、基于“君权神授”以及人们对权力中心的臣服和绝对忠诚的可能性、基于领导者个人的职权和个人修为。显然，搞人治靠不住，还是法治靠得住些。因为从历史上讲贤明君主或清官出现的概率是很小的，而权力的腐蚀剂作用是很大的；更何况人类的实践史已经证明，凡是治理得好的国家和社会，无不是先严明法度进而使公众形成稳定的预期和法制观念，从而产生可靠的社会秩序和促进经济的持续发展的。相反，由于缺少进入有法律约束（制度化）的社会的机会是落后国家经济发展停滞不前的主要根源。
简短结语
通过上述关于国家治理方式、治理成本和治理绩效的初步的比较和综合分析，我们可以得出如下几个基本结论：
1.继布坎南的公共选择理论把选民行为类比于经济市场行为，从而揭示政治活动当事人的“经济人”性质以及政治活动的利益交换本质，进而建立了政治学的微观经济分析模型以后，新加坡国立大学的王建国教授提出的国家治理成本（寓于不同的治理方式及其组合当中并针对国家的治理绩效而言）理论，不仅提出了为实现“经济的”政治需要在人治、法治及其德治之间进行选择的理念，而且初步建立了政治学的宏观分析模型（见《经济学消息报》NO.364，NO.368），这无疑使经济学与政治学的联姻向前大大跨进了一步，也值得经济学者和政治学者在此领域的进一步开拓与耕耘。
2.人治这种国家治理方式听起来面目可憎，但从一定的国家治理绩效下的治理成本来讲（即从建立“经济的”政治来讲），我们或许会有另外一种宽容。另一方面，无论是人治国家还是法治国家都离不开人这个制度创新和运行主体的治理，因此或许应该在理论上把“人治”与“人的治理”（包括人对国家法律的设计和实施以及一定政治理想的实现）区分开来，并努力提升治国者及其代理人通过宪政秩序和具体法律制度安排（取其广义）而有效治理国家的能力和综合素质（包括技术性的素质和道德素质）。
3.尽管德治并不构成一个单独的国家治理模式（而是内生在人治模型和法治模型之中），但是由于对道德水准低从而自律能力差的人的治理成本极高，而且道德教育投资的成本可以替代投资于官僚机构（人治）和投资于国家机器（法治）的成本，因此对于任何社会来讲投资于道德教育（或信仰体系与法治观念）的成本决不是可有可无的或无效的投资。只是良好道德的生成和它与制度结构的一致性、有效的实施机制及其公众的态度有关。换言之，稳定而有效的制度从而稳定的预期是有效道德形成的前提，道德无效往往与制度不稳定或制度残缺有关（而不是相反）。正如新制度经济学家诺思所言，是制度造人和决定人的行为模式，而道德（信仰体系或一致性意识形态）是个人认识体系用以解释外部环境的内部表象，但它们有助于降低制度运行的交易费用。
4.尽管从一定的治理绩效下的国家治理成本而言，人治与法治本身并无好坏之分，但是如果国家的治理成本是针对全社会的成本（而不是仅仅针对统治者的成本）、长期成本（而不是短期成本）和国家的综合治理绩效（包括经济增长、经济结构改善、人均生活水平提高、人权状况改善、社会稳定、国家活力在内的广义发展或文明进步）而言，那么法治比人治无论是在比较成本和比较绩效上都有明显优势。由于从现实来看我国还基本上是一个人治社会或者是从人治向法治转型中的社会，因此只能根据国情、人们的道德水准及其他约束条件去构建人治与法治的不同的适用范围与领域。但是，由于法治的明显的比较优势，特别是法治对国富民强、长治久安和国家活力与竞争力提升的不可或缺的功效，因此依法治国或制度兴邦（广义的法治与制度化同义）应当成为我们坚定不移的政治改革目标。
【参考文献】
1.王建国：《经济的政治》，《经济学消息报》，NO.364。
2.王建国：《再谈国家的治理成本》，《经济学消息报》，NO.368。
3.《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版。
4.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版。
5.诺思：《西方世界的兴起》，华夏出版社1989年版。
6.Buchanan, James ,Liberty , Market and State, HarvesrerPress,1986.
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