徐州市医疗器械公司:程文浩、卢大鹏：中国财政供养的规模及影响变量(2)

中国财政供养的规模及影响变量(2)时间:2010-09-09 10:03 作者:程文浩、卢大鹏【字号：大 中 小】点击:391次
　　然而，上述研究在计算时忽略了一个重要方面，即军队的数量。在古代封建社会，统治者要维持庞大的军队以维护其统治，而军队的各种费用几乎完全由财政资金来承担。因此，在比较古今的财政供养规模时，仅仅衡量“民官比”本身并不全面，只有把军队涵盖在内，才能真正看清财政供养率的历史变化趋势。
　　笔者查阅史学著作，未发现能够同时列出中国各朝代的人口、官吏和军队数量的资料。在这种情况下，我们只能基于历史文献中对相关历史事件的文字记载，尽量估算出西汉、隋、唐、宋、元、明等主要朝代的人口、官吏和军队数量，并与中国现状进行纵向比较。由于同一朝代的不同时期，人口、官吏和军队数量会有所变化，所以我们在每个朝代各自选择了一个有代表性的年份，并根据史料记载大体估算出该年的人口、官吏和军队数量。
　　1.西汉的人口、官吏和军队数量。据《中国历代户口、田地、田赋统计》测算，元始二年（公元2年），全国人口为59594978人；②据唐代学者杜佑《通典》记载，西汉自丞相至佐史，凡130285员。③我们据此估算出元始二年的官吏数量约为13万人。西汉军队分为禁卫军（中央军）和郡国兵（地方军队）两类，步兵是诸兵种中兵力最多的一类。刘邦击匈奴时用步兵32万，元光二年曾派车骑材官30余万至马邑伏击匈奴。④由于这两次用兵不可能“倾巢出动”，必然留有后援，所以可以估算出西汉军队至少在30万人以上。我们据此估算元始二年全国军队约有35万人。
　　2.隋朝的人口、官吏和军队数量。大业五年（609），全国有人口46019956人；①据《通典》记载，隋朝官数为12576员（内官2581员，外郡县官9995员），据此估算出大业五年的官吏数约为113万人；②隋朝军队由禁卫军与各地的军府兵组成。大业八年，隋炀帝出兵高丽，亲自指挥左右各十二军，凡一百一十三万人，号称二百万。③通过这一历史事件，我们可以估算出隋朝在大业八年的兵力至少在113万人以上，据此估算出当时全国军队约120万人。
　　3.唐朝的人口、官吏和军队数量。开元十四年（726），全国人口数为41419712人；④《通典》记载，大唐官数为18805员，据此估算出开元十四年的官吏数约为119万人；⑤建中元年（780）籍兵全国共768000人，据此估算出唐朝开元十四年全国军队应为80万人左右。⑥
　　4.北宋的人口、官吏和军队数量。景德三年（1006），全国人口有16280254人；⑦宋元之际马端临撰写的《文献通考》记载，景德时代官吏1万余人；⑧北宋军队的组成稍显复杂，主要分为禁兵、厢兵、乡兵三类，其中禁兵是中央正规军，宋真宗时约有432000人，厢兵是各州的地方军，元丰末年厢兵约230000人，乡兵选自户籍或士兵应募，是非正规地方军，河北、河东和陕西三路乡兵共约430000人。⑨由于禁兵和厢兵基本上由国家财政供养，所以我们把这两类军队的数量累加，可以大致估算出宋真宗时财政供养的军队至少在65万人以上。
　　5.元朝的人口、官吏和军队数量。至元二十八年（1291），全国人口为59848964人；⑩清乾隆年间官修的《续通典》记载，元朝官员为16425人，我们据此可以估算出至元二十八年官吏约116万人；忽必烈即位后，元朝建立中央宿卫军队和地方镇戌军队系统，军队总数估计在100万人上下。
　　6.明朝的人口、官吏和军队数量。洪武二十四年（1391），全国人口为56774561人；《续通典》记载，明朝官员为24683人，我们据此可以估算出洪武二十四年官吏约215万人；永乐年间全国各镇的军队总数为1587151人，由此估算出洪武二十四年全国军队应在160万人左右。
　　7.当代中国的人口、官吏和军队数量。以2005年统计数字为例，我国总人口为130756万人，各类财政供养人员4551万人，军队230万人。①
　　综上所述，尽管中国各个封建王朝的官吏数量不尽相同，但基本维持在1万—3万人的水平，确实远远小于中国当前的财政供养人数。但在纳入军队数量后，各个朝代的财政供养率就发生了巨大变化。表6分别列举了西汉元始二年、隋朝大业五年、唐朝开元十四年、宋朝景德三年、元朝至元二十八年、明朝洪武二十四年、2005年中国的人口、官吏、军队数量和财政供养率。
　　从表6可以看出，如果采用狭义财政供养率定义，仅计算人口与官吏数量之比，那么当代中国的财政供养规模确实远高于古代，但是如果纳入军队数量，计算广义的财政供养率，古今差距就迅速缩小。上述朝代除西汉外，其他朝代的财政供养率均高于60人供养1人的水平，其中宋朝景德三年竟达到25人供养1人，甚至超过了2005年的水平。由此可以看出，按照广义财政供养率来衡量，中国古今的财政供养规模并无天壤之别。
　　不可否认，当代中国的财政供养率与古代相比确有升高的趋势。但我们同时应认识到，古今社会存在根本性的差别。古代社会为自给自足的自然经济社会，政府职能以统治为主，而现代社会日趋复杂，以工业化、城市化和社会化大生产为标志，政府要同时承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等多项职能，所以政府势必要增加人力以满足社会日益增长的需要。
　　从这个意义上来说，现代社会财政供养规模的扩大确有一定的必要性和历史必然性。因此，在进行财政供养规模的古今比较时，我们应充分考虑到时代的差异。
　　二、中国财政供养人员的结构与功能分析
　　财政供养人员其实并非铁板一块，而是包含了不同类型的人员，他们各自承担着不同的公共职责。从根本上说，是财政供养人员的结构和功能决定着财政资金的最终投向，并直接影响政府效能。那么，我国的财政供养人员包含哪些具体类型？人员结构是否合理，职能是否到位？
　　要想回答这些更深层次的问题，就需要透过表面的“量”，深入探究底层的“质”，即全面地分析中国财政供养人员的结构和功能。
　　（一）中国财政供养人员结构分析
　　按照本文所采用的狭义财政供养规模的定义，中国的财政供养人员主要由三部分组成：党政干部、事业单位人员、党政群机关和事业单位的离退长休人员。为了掌握这三类人员的各自数量，我们采用财政部主编的《地方财政统计资料》中对财政供养人员的分类方法，将其分为行政部分财政供养人员、事业部分财政供养人员，以及行政部分和事业部分的离退长休人员三种类型。①
　　如图4所示，1999年以来我国的行政部分财政供养人员维持在730万人左右，虽然2006年比1999年多出45万人，整体呈上升趋势，但总体规模基本稳定；事业部分财政供养人员维持在2600万人左右，近年来呈整体下降趋势；而行政部分和事业部分的财政供养离退长休人员则呈持续上升趋势，从1999年的722万人跃升至2006年的1260万人，8年间增幅高达75%.
　　图4说明了中国财政供养人员构成的两个基本事实：一是事业单位人员（而非党政干部）才是财政供养人员的主体；二是离退长休人员在财政供养人员中占有越来越大的比重。
　　1.事业单位人员是中国财政供养人员的主体
　　虽然社会上习惯于把财政供养人员等同于党政干部，但实际上事业单位人员才是中国财政供养人员的真正主体。如图5所示，按相对数量来看，1999—2006年事业单位财政供养人员在财政供养总人数中所占比重保持在60%左右，可谓占据“大半壁江山”。相比之下，社会最为关注的“官”（即行政部分财政供养人员）所占比重仅为17%左右，而且比例还呈不断下降趋势。
　　这再次证明，十年机构改革确实有效地控制了党政干部队伍的膨胀。由此不难看出，推进事业单位改革已经成为优化中国财政供养人员规模和结构的重中之重。今后我国不应一味压缩党政干部的数量，而是要加快政府职能转变和事业单位改革，改变“政事不分”、“事企不分”的现状，使更多的事业单位最终能够在市场经济中自力更生，以减轻国家的财政供养负担。
　　2.离退长休人员在财政供养人员中占有相当比重
　　中国的财政供养人员还包括党政群机关和事业单位的大量离退长休人员。这是社会各界在评论中国的财政供养规模问题时极易忽视的一个基本事实。
　　离退长休人员约占中国财政供养人员总数的1/4左右，而且该群体近年来迅速膨胀，已由1998年的629万人激增至2006年的1260万人，8年内几乎翻倍。如图6所示，同期离退长休人员在财政供养总人数中所占比重也由16.4%攀升至27.2%.由于我国的社会保障体系尚不完善，离退长休人员的退休金仍然每年由政府财政承担，所以该人群的急速扩大显著提高了中国控制财政供养人员总体规模的难度。
　　（二）中国财政供养人员的功能分析
　　国家进行财政供养的主要目的，是换取被供养者为社会提供的劳动和服务。因此，对于财政供养人员这个特殊群体，固然要关注其数量和人员结构，但更关键的还是要掌握其履行公共职责的状况。那么，1998年以来以“政企分开”、“政事分开”、“事企分开”为代表的机构改革，究竟对我国财政供养人员的功能产生了哪些影响？在这方面中国与西方发达国家之间又存在怎样的差别？
　　为了深入了解中国财政供养人员的职责和功能现状，我们在北京等省市进行了实地调研，同时还分析了美国州与地方政府的财政供养数据，最终得出以下四点结论。
　　1.我国地方财政供养人员的业务领域过于分散
　　目前，中国许多地方约60%的财政供养人员（不含离退长休人员）供职于社会公共（或公益）事业领域。其具体业务领域种类十分广泛，有几十类之多，包括教育、科技、文化、卫生、城市公共事业、社会保障、体育、新闻出版、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、勘探、知识产权、进出口检测、质量检验、水利、信息服务以及机关后勤等。财政供养人员所处领域和承担职责的高度分散性不但导致了人力、财力和物力的相对分散，而且还使我国难以形成一体化、无缝隙的公共管理和公共服务体系。这些年来的“毒大米”、“大头娃娃”、“三鹿奶粉”等恶性事件，就充分说明了市场监管体系的缝隙和缺失。
　　在这方面，中国与成熟的市场经济国家存在明显的差异。我们在分析2005年美国州与地方政府的财政供养数据时发现，其“事业编制”在财政供养人员中占到约80%的比重。但与中国明显不同的是，美国地方政府所举办的社会公共事业针对性较强，政府雇员被有针对性地投入到一些必须由政府提供公共物品和服务的关键领域，人员分布相对集中，如图7所示。
　　美国财政供养人员的功能分布格局有着深刻的历史根源。美国经过两百多年的发展，市场经济和公民社会已相对成熟，政府、市场和社会三者之间的分工相对明确，已经形成三方合力发展社会公共事业的格局。美国的地方政府主要集中提供各类公共服务，而联邦政府的一项重要职责就是在全国范围内对经济社会进行统一的政府规制。联邦政府和地方政府虽然在权力和规制等具体问题上存在分歧和反复，但两者之间的职责分工总体上相对清晰。①
　　2.我国财政供养人员功能“短缺”与“过剩”并存
　　所谓“功能短缺”，主要是指政府在社会保障、科研、教育、医疗卫生、文化等公共领域的投入仍显不足，无法满足人民日益增长的物质文化需要。②令人遗憾的是，我国财政供养人员在“功能短缺”的同时，还存在着大量“功能过剩”，这主要体现在各级政府在职能和机构设置等方面存在大量问题。根据分工和效率的原则，上下级政府之间本应合理分权、各司其职，同级政府部门之间应合理分工、密切协作。然而，目前政府的职能和机构设置往往不是从促进经济发展和满足人民需求出发，而是从上级主管部门便于管理的角度出发，从而导致了“上下对口”（上下级政府职能部门对口管理）和“左右对齐”（同级党委和政府职能部门对应）的现状，最终造成机构重叠、职责同构、资源空耗。机构林立又导致政出多门，相互推诿扯皮，彼此影响干扰，严重降低了政府的效率和效能。我国当前的五级政府格局，又使得上述效应在多个政府层级之间层层传递，从而进一步加剧了功能“过剩”问题，显著增大了政府的财政供养负担，降低了资源使用效率。③
　　除了机构设置方面存在上述问题之外，在财政供养人员的组成结构方面同样存在短缺与过剩并存的问题。虽然我国财政供养人员的总量相对可控，但其中领导职务人员比例过高，而真正在一线向社会直接提供公共服务者却相对不足，“官多兵少”、“头重脚轻”的问题十分突出。④人员结构的整体失衡严重影响了我国财政供养人员总体的工作绩效和劳动产出。
　　3.各地仍有相当数量的事业单位涉足经营性和竞争性行业
　　中国的事业单位基本上分为行政性事业单位、公共（或公益性）事业单位和经营性事业单位三类。虽然1998年以来国家要求事业单位退出经营性和竞争性领域，但我国目前仍有相当数量的财政供养人员供职于这些领域。这主要体现在两个方面：一是存在着大量公益性较弱并且从事生产经营的财政供养单位，如广播电视、机关后勤服务机构等；二是存在相当数量的公益性较强但从事营利业务的财政供养单位，如学校和科研单位。今后优化中国财政供养功能的一项重要任务，就是推动经营性事业单位真正走向市场而不是继续依赖政府的财政供养，以便国家能够集中财政资金和人员编制进一步加强公共教育、社会保障等薄弱环节。对于学校和科研单位等自身具有公益性但从事营利性活动的事业单位，政府应加大财政支持力度并促使其剥离其现有的营利性业务，使这些单位能够集中精力，提供公共产品和服务。总之，促使事业单位坚决退出经营性和竞争性领域，集中力量提供公共产品和服务，应成为中国政府优化财政供养功能分布的中心任务。
　　三、财政供养规模的影响因素分析
　　综上所述，我国财政供养人员规模总体在控，但财政供养人员的结构与功能则问题重重，“质”与“量”之间存在明显的反差。那么，这种反差究竟是如何造成的？究竟有哪些因素在影响财政供养人员的“量”和“质”，其具体的作用机制又是什么？由于篇幅所限，下文主要探讨影响财政供养人员规模的因素和机制。
　　总地来看，一个国家或地区的财政供养规模是其经济社会发展等客观因素以及政府体制等因素综合作用的结果，同时也与政府控制和优化财政供养规模的手段息息相关。
　　（一）经济社会发展对财政供养规模的影响
　　一国的财政供养人员规模与其所处的经济社会发展阶段密切相关，尤其是与经济发展水平、财政收入、城市化与工业化水平、人口状况等因素息息相关。
　　1.经济发展水平。德国经济学家阿道夫。瓦格纳（Adolp h Wagner）在考察了当时欧洲国家、日本和美国的公共支出记载后，提出了被后人称为“瓦格纳法则”的观察，即随着经济发展和工业化水平的提高，政府支出在国民生产总值中所占比例将增加。这一现象有着深刻的根源：一方面，随着经济发展和国民收入水平的提高，社会对于公共物品和服务的需求呈上升趋势；另一方面，在经济发展过程中，信息不对称、负外部性、垄断等市场失灵现象将不可避免地出现。这些现实因素都促使政府扩张其职能来维护经济社会的良性发展，从而导致财政供养规模的扩张以及行政事业支出的增加。①
　　改革开放以来，中国经济实现了30年的持续高速增长，1999—2006年间我国的实际GDP 基本上保持了9%的年增长率。经济的持续高速增长必然导致中国社会对于公共产品和公共服务需求的增加，从而促进了财政供养规模的扩大。
　　2.财政收入水平。财政供养人员的收入和办公经费最终来源于政府财政收入。因此，一个国家或地区的财政收入水平直接影响其财政供养规模。改革开放以来，随着经济发展和财税制度的不断完善，我国的财政收入稳步提高。1998—2006年，我国财政收入增长尤为迅速，由9875195亿元激增至3876012亿元，增长了219倍。②财政收入的迅速增加意味着各级政府可支配的财政资金迅速增多。在中国的预算监督制度还不健全的情况下，各级政府及其组成部门有能力雇佣更多人员来满足社会及其自身的各种需要，从而导致财政供养规模的扩张。
　　3.城市化进程。城市化水平的提高意味着城镇人口的增长及其对于公共产品和公共服务需求的增加。同时，城市化进程也使得居民的居住和工作地点更加集中，人与人之间的互动关系更加复杂，促使政府必须加强其社会管理职能。这两个因素都会导致财政供养人员的增长。改革开放以来，中国各地的城市化率稳步提高，1998—2008年间全国城镇人口由4.16亿增加到6.07亿人，城镇人口占全国总人口的比重由33.35%上升到45.68%.①这导致了城镇人口在公共基础设施、医疗、就业、教育、卫生、文化、社会安全、社会保障等方面需求的急剧增加。因此，政府需要通过调整财政供养人员的数量、结构和功能来满足社会需求。
　　4.人口增长。财政供养的最终目的是为了满足广大人民群众的物质和文化需求。一个国家或地区的人口规模越大，其公共产品和公共服务需求自然就越多。我国虽然成功地控制了人口增速，但是人口的绝对数量仍在不断增加。1998—2008年间，全国总人口由12.48亿人增加到13.28亿人，尤其是社会就业人口持续快速增长，由2004年的7.52亿人增至2008年的7.75亿人。②人口规模尤其是就业人口规模的扩大，不但意味着社会对于公共产品和公共服务的总体需求增加，而且也提高了政府履行经济调节、市场监管、公共管理和社会服务等职能的难度，使得政府需要增加人手来满足日益增长的现实需求。
 来源:《中国社会科学》2010年第2期
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