接地铜排连接方法:开发区的管理体制

上海有不同层次、不同规模和不同水平的各类开发区，在管理体制上要区别对待，探索建立科学的管理体制。

园区管理模式创新。在现行开发体制下，需要通过对行政管理体制的改革来弥补政府开发的“先天不足”。就是把工业开发区管委会的利益与开发区所在地“区政府”进行适当的分离，

创办工业开发区的实践证明，赋予开发区较大的经济与社会管理权限，支持开发区在管辖区域内自主进行改革创新，是促使开发区较快发展的重要因素。实行区域内的统一管理，并不排斥上级领导机关对开发区工作的指导、监督，但这些工作应该是从宏观上、战略上和政策上，而不是具体的、事务性的领导。

作为经济载体的工业开发区，其“管委会”适宜走“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的管理路子。强化为企业服务的“中介职能”，防止政府行为扩大。

工业开发区管理体制从短期看，集权式管理机构可以取得较高的经济增长效率；从长期看，建章立制、依法办事的保障约束机制和开放式的管理机构才是真正保证长期经济发展的至关重要的因素

开发区在自身经济发展过程中原有的政策优势和体制优势逐渐普遍化，产品逐步大众化，失去竞争优势，自身的体制创新则停滞不前，目前还逐步涉及到社区建设的问题，

大家一致认为，目前比较适宜开发区的管理体制，应该是管委会和总公司相结合的方式，并逐步由集权式管理机构逐步向制度规范和开放式的管理机构过渡，

一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。

二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。

三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担。如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。

另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。

一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化。如，上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府。

二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高技术开发区，还有省、市级开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。

四是一区多园，发展专业园区。目前，随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业园区。

二是小开发区带大行政区。在老区内设立开发区，开发区管理部门不仅负责新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。在这种情况下，开发区的管理机构不论是采取行政区管理体制，还是准政府体制，实际上是兼有开发区与行政区职能，有的地区采取一班人马两块牌子。

开发区的管理体制与地区的经济体制改革有关。当行政区的管理体制与市场经济接轨程度越高，开发区管理机构的政府行政职能就越弱化，机构层次就越少。

开发区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题。独立新区具有相对独立性，相当于新设一个地区管理部门，通常是扩大授权经营。在开发区和行政区双重管理（在老行政区中设开发区）的情况下，存在一个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常开发区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。

因此，要把开发区的建设和布局与城市化和老城市延伸结合起来；

因此，为了减少区外行政体制的干扰，从组织上保证制度试点的顺利实施，实行相对独立的开发区管理体制更有利。一段时间内，我国大部分地区的开发区还将实行相对独立的管委会体制。要继续实行精减机构、简化程序，政务公开的原则，克服管委会扩大膨胀的趋势。

开发区应是区域间的竞争，而不是区域内的竞争，区域内的开发区建设应该统一规划和布局，优化配置公共资源。

开发区的资产运营管理不同于政府行政管理，其管理机构是经营和服务性机构。开发区资产运营管理包括从区内规划、开发建设、推介招商、产业用地和厂房的出租，到区内日常服务和管理等。因此，应实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。

开发区资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。有些开发区自己成立开发施工队伍。这部分应该社会化

，开发区管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。

开发区的运行管理机构既要负责经济开发的任务，又要承担城市建设的责任。既然开发园区具有拓展城市的功能，并纳入城市发展规划，应该把城市公共基础设施建设功能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责。

转变政府职能。新旧体制之间的屏障，使开发区较快地实现政府职能的转变成为可能，政府从原来的包办一切的做法中解脱出来，基本形成了“小政府、大社会、小机构、大服务”的格局。

经济管理权分散化。近年来，国家和省市对工商、税务、技术监督、社会保障、土地、规划等管理机构先后实行了垂直领导，开发区《条例》地方性法规与行政规章赋予开发区的权限，被各部门的行政规章和条条的红头文件所强调纵向集中管理所分解，一些原本下放给开发区行使的职能权限逐一上收，有些虽未上收但须逐事逐项上报“确认”、“审核”。权限分解所导致的必然结果，就是办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低，经济成本提高。

2、管理职能行政化。开发区社会管理与服务职能日益加重，肩负着经济开发和社区管理的双重重担。以往，开发区管理机构的主要职能集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作。现在，开发区开发建设的规模增大，区域边界成倍扩大，社区人口的不断增加，开发区管理机构要面对大量的社会事务，除了要管理服务城市居民、外来人口，还要管理服务农村人口。社区文化教育、区域卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安、民兵武装等社会性工作占的比重越来越大。导致管理服务职能延伸，管理链条增长，财政负担增大，精干、高效的管理架构面临膨胀的极大压力。开发区管理体制已呈现出明显的行政化趋势，基本是一级政府的管理架构，

要求开发区象其他行政区一样，参加统一开展的各种社会活动，应酬名目繁多的各类会议，承担与开发区工作无关的社会事务，增设相应的对口工作机构，接受统一组织的各种检查评比活动。导致开发区管理机构工作精力分散，工作主动性减弱，管理机构和管理人员增多，统一、效能的行政运作机制受到制约。

有的探索开发建设与社会事务分离的路子，本来是符合市场经济发展要求的和政府职能转变的好办法。现在，不少开发区又走回头路，把曾经下放的权力和职能又逐步收上来了，管理部门设置越来越多，而且管了许多不该管也管不好的事。

开发区功能定位不够清晰。开发区所在地方政府出于加快地方经济发展的动因，大面积地调整开发区的区划，大幅度地改变开发区的功能，还有的参照特区或浦东新区的模式办开发区，使开发区原有功能定位和区划发生较大的改变或调整。开发区缺乏发展特色，结构趋同的问题突出。

开发区法律地位不明确。开发区至今还没有一个全国性的法规规章，使得开发区的社会地位和体制、机制、政策缺乏稳定性、规范性，极容易导致开发区管理体制和运行机制受到旧体制或外部因素的“侵蚀”、“同化”。

开发区存在内生性障碍。完全政府行为的管理体制容易导致体制机制僵化，行政等级结构的发展容易产生形式主义和官僚主义，繁多的规章制度也容易造成内部管理的僵化和低效率，影响工作人员应变的可能性和创造性。

体制创新应形成五大机制：

1、        事权集中、管理统一的组织领导机制。实践证明，赋予开发区较大的经济与社会管理权限，支持开发区在管辖的区域内自主进行改革创新，是促使开发区较快发展的重要因素。应当把开发区作为特殊的区域实行先行先试，合理地划分事权，尽可能把本级所拥有的经济与社会管理权限交给开发区行使，一些不便下放的权限，也可以采取变通办法处理，使开发区机构的设置有较大的决断权、处置权，以提高决策效率。其次，开发区要对管理机关的人、财、物实行统一管理，实行“一人多岗”的模式，对不便在区域范围内的经济和社会事务统一管理分开的，要加强协调，不应在同一区域内设置两个平行的领导机构，增加协调难度。

机构精干、办事高效的管理运行机制。开发区应坚持走“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的管理路子。以往一些开发区实行的“党政领导职务一身兼、党政机构有机结合”、“几块牌子、一套人马”等有利于人员和机构精简的做法，在今后一个时期内仍值得借鉴。鉴于不少开发区目前管辖的区域面积很大，社会事务繁重的实际情况，可以适当充实社区管理方面的机构和人员，强化企业和中介机构，防止政府行政机构扩大。以管委会方式行使管理职能的开发区，应该借鉴以公司方式管理的长处，切实把“小政府”变为“强政府”，把“大服务”变为“服务优”运作，

如果开发区的功能定位是以建设新城区为目标，其管理体制应该参照经济特区和浦东新区模式运作，逐步向新型行政区靠拢。如果开发区功能定位是以经济区、工业区、科技园区为目标，其管理体制应该是新型管委会或总公司管理模式，最好是把两者的优势兼容于一身的“混合型”模式，以最大限度地保持体制优势，消除体制缺陷。

作为政府派出机构的开发区管委会应享有当地政府一级的管理权限，并代表当地政府对开发区实行统一领导、统一规划、统一管理。这样，才能力避多头管理，充分发挥开发区“小政府，大社会”管理体系精简高效的优势，

开发区管理部门职能落实的总原则，业务不属于垂直管理的，应统一归由开发区直接管理。

综上所述，开发区管理体制，从短期看，集权式管理机构可以取得较高的经济增长效率；从长期看，制度规范和开放式管理机构才是真正保证长期经济发展至关重要的因素。

开发区执法的法律后果问题。由于开发区本身不是一个法定行政主体，需通过立法或者行政委托的形式，才可获得行政主体资格。

二是设立政府部门的分局。在开发区成立政府职能部门的分局，作为独立的办事窗口，提高办事效率，同样可避免目前开发区管理模式下的法律问题。在西安的“四区”设立了市规划、工商、公安、城管等分局，对开发区进行行政管理。这样的缺点是，可能很难得到有扩权想法的开发区管委会的拥护。

开发区管理体制逐步进行了改革，从单纯的政府权力支配过渡到政府与资本相制衡。具体表现在开发区运营模式上，从最初的管委会到在管委会下建立开发公司，再到管委会与开发公司并行。但其管理权限的赋予、考核和监控的主导力量和方式没有发生根本变化，依然是在政府行政框架内，以行政权力为主体对开发区实施管理

行政管理与公司化运作并存。在这一运营模式下，作为行政管理主体的管委会和市场化运营的开发公司同时并存。

但由于相关法律法规尚待完善，特别是在如何看待开发区开发公司这一较为特殊的企业群体身份等方面仍存在较大争议，这一运营模式很大程度上仍处于探索阶段。但从推进市场经济体制改革的趋势来看，它仍将是未来开发区运营模式的重要演化方向。

新旧体制冲撞激烈，旧体制复归趋向严重。经过新一轮区划调整后，目前全国有不少开发区成为城市的一个行政区域，区内区外两种制度体系处于直接的粘合状态，使开发区原来建立起来的与旧体制的屏障不断地遭到削弱。“小政府、大服务”的模式受到传统行政体制的侵蚀，机构不断膨胀，人员越来越多，职能越分越细。

二是加快市场、中介建设。积极创造有利条件，加快金融、信息、法律、会计、审计等服务机构和中介机构的建设和完善，创造更为完备的市场经济运行环境。充分发挥各类中介组织和行业协会的桥梁与纽带作用，把政府管不了、管不好的事情交给社会中介组织去完成，在开发区内营造一个良好的区域市场经济环境。

.开发区管理机构的法律地位不明确。从整体来看，我国的开发区管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。管委会的性质没一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建设法治政府的要求不相符合。

开发区管委会的管理权限不到位。由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限只能是各地自行把握。这样一来，有立法权限的地方就可以通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托，而没有立法权限的地方就只能通过行政规范性文件进行委托，有些委托本身就存在法律依据不足的问题，有些委托造成的权责不清的问题更为突出。

这样致使开发区与上级一些执法部门权限划分不清楚，摩擦较大。更甚的是，由于现行法律都是将包括行政处罚权在内的行政执法权授予县级以上的行政机关，开发区连最基本的行政执法权限也没有，严重制约开发区的发展。

开发区与所在的行政区矛盾突出，关系不顺畅。工业化必然带动城市化，开发区内人口迅速增长，城市管理、三农问题、卫生、教育等社会管理事务越来越多，开发区不再是一个单纯的经济功能区，而成为一个综合性的行政区域。原来的单一的开发区管委会的体制不能解决开发区行政管理、社会服务的需要。目前各地在处理开发区和行政区关系上，主要有分立式、合并式、代管式、有分有合式等，且各种模式仍在探索完善中，各有利弊。

开发区管理体制如何理顺，本身是一个不断探索、不断改进的问题，不可能照搬一种模式。

那么如何对现行体制进行调整和创新？笔者这里提出两个思路：一是明确开发区管委会与开发区股东之间不同的功能与职责。管委会负责区内行政事务、公用事业和基础设施建设以及征地拆迁等属于地方政府组织所应承担的一切职责及其财政支出。为此需相应地建立开发区计划单列财政，隶属省政府直接管理，省政府在一定期限内给予开发区财政全留政策；开发区股东仅负责项目用地的开发成本以及通过出让土地获得投资补偿和收益。这样，管委会与开发商之间可以形成利益共享机制：

鉴于我区的高新技术产业开发区和工业园区经济与管理只是镇（街道）党委、政府（办事处）全面工作的一部分，因此，园区整体工作应在镇（街道）党委、政府（办事处）领导下开展。

今年，高港将探索建立以省级经济开发区为龙头，“高港区—省级经济开发区”合二为一的领导管理体制，组建招商局、企业服务局、经济发展局、投资管理公司，

根据开发区管委会的职责，按照“精简、高效、统一”的原则，在开发区管委会内设3个部门：政策研究与综合管理办公室、规划建设与基础设施协调办公室、科技发展与招商协调办公室。各部门的主要职责为：

我国开发区中，政府直接参与了开发区的规划、开发、管理、招商、服务和创新的全过程，过多的管制在一定程度上制约了开发区的发展。开发区的管理体制，“两块牌子，一套人马”，甚至是“三块牌子，一套人马”，导致了政企职能不分。

概括的讲，我国开发区体制模式的转换就是要从政府强授权的体制模式向市场体制模式的转换，在开发区中，要进一步减少政府的行政干预，突出市场和企业的主体地位。

赋予开发区确立内设机构的自主权。在对开发区编制和机构总量控制的前提下，根据经济发展的需要，开发区可以自主确定成立一些新的机构。比如说，鉴于征地拆迁工作也将是开发区往后很长一段时间内的中心任务。所以有必要新成立一个专门征地拆迁的机构，如什么征地拆迁局，可以让管委从全市选调熟悉征地拆迁工作的干部，进一步增强力量。而主管农村事业和社会事业的社会工作局能够抽出精力去发展开发区的文化、教育、体育、卫生等。让经济发展的同时，社会公共事务也能够同步发展。

科技部关于高新开发区管理体制若干意见

高新区管理机构要按照“精简、统一、高效”的原则不断推进职能转变。在争取必要的自主权的同时，对区内要压缩管理层次，减少审批事项，简化办事程序，杜绝“因人设事”、“因人设机构”，坚决撤并不需要独立设置的部门和机构，实行“一栋楼办公，一站式服务”和“一个窗口对外”的集中管理模式和科学规范、便于社会监督的行政管理制度。对当地政府赋予的审批职能，要实行“政务公开”、“权责统一”、“限时办理”等制度，使企业在高新区内得到高效、便捷、优质的服务和管理；对需由其他部门审批的事项，要在企业与审批部门之间充分发挥协调、沟通作用，实行代办、协办，使企业能真正专注于自身的研究开发和生产经营活动。

大力加强和改善社区管理与服务。随着区内企业和从业人员的不断增加，各高新区必须把创造优良的社区环境提到重要议事日程。要避免走“政府办社会”的老路，根据本地情况，在当地政府支持下因地制宜地建立社区服务体系。建在城区内的高新区要充分利用当地的环境、卫生、医疗、文化、教育等社区服务组织，“不求所有，但求所用”，通过区内外共建等方式提高社区服务水平。对高新区内新建区，要对社区建设进行总体规划、给予必要的投入，并在社区建设与管理中通过招标等方式引入市场机制，加快建设步伐。