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关于当前经济形势的分析及政策取向－－兼论有利于扩大内需、优化结构的财税政策
贾康，程瑜　　2012-02-13
摘　要：总体来看，当前我国经济运行的情况合意度较高，经济增长的速度与质量、结构和效益的关系趋于改善，经济与社会发展中的一些突出矛盾正在逐步缓解。中国经济在工业化、城镇化加速的过程中，挟市场化、国际化、信息化潮流，表现了强劲的成长性，但“黄金发展期”伴随“矛盾凸显期”的特征已十分明显。我国宏观调控方面的每一个短期考量，都必然要与中长期升级换代、防范风险、化解深层结构体制矛盾弊病制约这一命题，内在地紧密相联。
关键词：经济增长，政策调控，相机抉择，财税政策，结构调整
一、对近期我国经济走势的基本判断
2011年，国际经济金融形势风云变幻，标准普尔下调美国长期主权信用评级一波未平，欧债危机升级一波又起，世界经济面临金融危机冲击后“二次探底”的威胁，也增加了国内经济发展的不确定性。面对复杂形势，我国政府审时度势，坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策，强化房地产等方面的一系列宏观调控措施，取得了与预期相符的调控成果。总体来看，当前我国经济运行的情况合意度较高，经济增长的速度与质量、结构和效益的关系趋于改善，经济与社会发展中的一些突出矛盾正在逐步缓解。经济增速有所放缓，在很大程度上是主动调控的结果，并处在合理水平，没有超出预期。但经济发展所面临的国内外环境特别是欧债危机事态十分复杂，不稳定、不确定因素十分明显，经济政策调控何去何从还处在“观察期”。下一阶段，我国仍具备保持经济平稳较快发展的条件，但要密切关注国际形势变化，在保持政策必要的连续性、稳定性的同时，及时作出抉择，促进经济又好又快发展。
（一）经济增长趋缓，但内生动力依然具有较为强劲的潜能
2011年，我国经济增长速度逐季回落，从第一季度的9.7%下降到了第三季度的9.1%，其他诸如财政收入、国有企业利润、工业用电量、固定资产投资等重要指标后几个月也出现环比下降现象。今后一段时间，经济增长可能仍将保持平稳减速态势。
国际方面，世界经济复苏进程还很脆弱、很不平衡，直接影响我国出口的增长，降低出口对经济发展的贡献率。一是一些国家经济增速出现回落。美国一、二季度国内生产总值按年率分别增长0.4、1.3%，大幅低于2010年四季度3.1%的水平，一些生产、需求指标出现走弱态势。欧元区经济受主权债务危机困扰处于低迷。日本已连续3个季度负增长。一些新兴经济体一、二季度增速也有所放缓。二是发达经济体的失业率仍居高不下。国际金融危机爆发后，美国、欧元区和日本的失业率都明显上升，最高时分别达到10.2%. 10.1%和5.7%，目前虽有所回落，但仍显著高于危机前平均水平。三是政府债务风险继续积聚和发酵。很多国家应对国际金融危机所采取的超常规财政刺激政策的负面影响开始显现，风险从私人部门向公共部门转移。美国联邦赤字连续3个财年超过1万亿美元，2011年可能达到创纪录的1.65万亿美元，超过国内生产总值的10%。欧元区一些国家财政收支严重失衡，财政赤字高企，欧债危机阴霾笼罩。
从国内看，一方面，中国政府以实行扩张性财政政策等主动调控经济增速的意愿见效后，也在注意减少政策刺激中不可避免带来的过多行政干预和“政府万能幻觉”，力图使市场更好地发挥资源配置基础机制作用，以竞争中的优胜劣汰来淘汰落后过剩产能，更好地实现发展方式转变所要求的结构优化与效益提升。另一方面，与一些长期存在的体制性、结构性问题交织，经济运行中出现一些新的变化：资源、劳动力成本上升抬高了企业成本，一些中小企业受多重因素挤压经营困难，节能减排形势依然严峻，出口增长放缓，房地产市场成交量萎缩、房屋竣工量增速下降，民生领域还存在食品安全等一些群众反映强烈的问题，等等。 虽然201 1年前三季度我国经济增速已温和放缓，但仍处在平稳较快增长区间，工业化、城镇化、消费结构升级、收入增长等支撑经济增长的有关因素没有重大改变，国内需求对经济增长的贡献度也在提高，经济增长的内生动力依然较强并具备强劲潜能。从固定资产投资看.201 1年前1 1个月全社会固定资产投资（不含农户）总额为269452亿元，同比增长24. 5%。随着“十二五”新项目的陆续开工建设，特别是保障性住房建设、水利设施建设和战略性新兴产业发展等方面政策的逐步落实，政府投资将继续成为拉动经济增长的重要动力之一。从居民收入来看，201 1年前三季度，城镇居民人均可支配收入16301元，同比名义增长13.7%，扣除价格因素，实际增长7.8%；农村居民人均现金收入5 875元，同比名义增长20.7%，扣除价格因素，实际增长13.6%。居民收入的提高特别是农村居民收入的显著增长，必然助推消费的增加。从社会消费品零售总额来看，2011年前11个月增长很快，为163486亿元，同比上升17%。截至三季度末，全国城镇单位就业人员同比增加555万人。农民工就业仍在增加，全国跨乡镇以外外出农民工的总量为1.64亿人，比2010年同期增加了606万人。民生改善还体现在城乡社会保障事业不断推进，医疗卫生改革取得新的进展，保障性安居工程建设步伐加快等方面。民生改善政策的落实，增加了居民的即期消费。
（二）物价总水平趋于回落但仍处高位
物价上涨压力加大，是201 1年我国经济面临的主要挑战之一。CPI（居民消费价格指数）从1月份的4.9%不断上冲，到3月份破5，6月份破6，7月份达到6.5%的峰值。对此，政府不断加强针对性调控措施，把维持物价总水平基本稳定放在宏观调控的突出位置，围绕收缩流动性、发展生产、增加供给、搞活流通、加强监管以及保障民生等出台政策。从下半年的物价走势来看，8月CPI回落到了6.2%，9月、10月和1 1月进一步回落到6.1%、5.5%和4.2%，说明前一阶段的物价调控措施已取得了明显成效，物价拐点显现。估计去年底今年初总体物价增幅将继续下行。做出这种判断主要是基于以下考虑：一是随着经济增速的适度回调，社会总需求的增长也会有所下降，将有利于减轻物价上涨的需求压力。二是随着稳健货币政策的实施和房地产等调控措施的出台，资金流动性逐步收紧，2011年前三季度银行贷款M2仅为13%，减轻了物价上涨的流动性压力。三是农业生产稳步增长，主要农产品供给得到了有效保障，减轻了农产品价格上涨的供给压力。四是上年翘尾因素影响逐步减弱，为物价下行提供了重要条件。10月、11月、12月的翘尾因素分别为1.5个百分点、0.6个百分点和0.分别比9月下降0.6个百分点、1.5个百分点和2.1个百分点。五是全球经济复苏放缓，国际上最近几个月大宗商品的价格出现了波动下行，有利于减轻输入性通胀压力。
尽管物价可能会继续下行一个时段，但仍不可掉以轻心，通胀预期仍然存在，物价很可能将继续在较高位运行。主要因为：一是国民经济增长仍在较高区间，社会总需求较为稳定，再加上基数效应影响，对物价高位运行有一定支撑。二是前两年宽松货币政策的后续影响仍然存在，流动性较为充裕，负利率表明货币基础仍较宽松。三是原材料价格、人工成本以及资源成本等上升具有长期性特点，食品、居住类价格同比涨幅仍处高位，短期内难以明显大幅下降，将继续对物价上涨形成一定压力。四是输入型通胀风险和相关通胀压力并没有显著减弱。201 1年，世界多数国家物价面临较大上涨压力。通货膨胀亦已成为新兴经济体普遍面临的突出问题。巴西7月份消费价格指数同比上涨6.9%；印度6月份批发价格指数上涨9.4%。发达国家的通胀风险也十分明显。美国5、6月份消费价格指数同比均上涨3.6%，连续两个月保持在2008年1 1月以来最高值：欧元区7月份通胀率为2. 5%，连续8个月超过欧洲央行2%的目标上限。
（三）宏观政策框架应总体保持稳定并注重相机抉择和积极引导经济自主增长
从现状考察的正面来看，中国经济已在通胀压力为主要矛盾的相对高涨阶段上持续运行了一段时间，稳健货币政策的总量从紧取向还不宜贸然改变。当然，在以“观察期”为特征的当下，紧缩举措应适当平缓和减少动作，沉住气跟踪分析等待大势明朗的态度较为可取。对小微型企业定量宽松的举措，可按微调处理。与稳健货币政策搭配的积极的财政政策框架，则仍需维持一段时间不作大变动，应当更为注重充分发挥财政政策区别对待、优化结构的功能，以增加有效供给，助益大局。2011年以9 000亿元预算赤字安排体现的财政支出扩张，政策重点在于为前两年多的4万亿元政府投资项目提供必要的后续资金支持，为新医改、保障房建设等重大民生事项，为缓解水利、中心城市公共交通体系等基础设施瓶颈制约等提供财力投入，并继续在“三农”、生态和战略性新兴产业的支持方面发挥功能，提供可优化全局结构的有效供给。总之，继续维持一段时间两大宏观政策“一紧一松”的搭配，有利于在复杂的不确定外部环境下，在我国经济运行新阶段抑制通胀的同时，提防外部突发大的冲击而造成“政策迭加”的超调。
“一紧一松”的总量调控框架下，货币政策和财政政策的相机抉择始终是必要的。但在提防外部冲击波的同时，还应清楚地看到，“二次探底”毕竟还未成为确定性事件，我国从短期到中期的宏观政策走向，应当注重促进我国经济由政策刺激向自然增长的有序转变。只要我国经济相对高涨期间有较大把握避免被外部世界的“二次探底”再拉回低迷状态，财政政策的必然逻辑是经过适当的“淡出”过程而回归稳健。使经济运行由政策刺激向自主增长有序转变，意义重大，将有利于减少政策刺激中不可避免带来的过多行政干预和“政府万能幻觉”，使市场更好地发挥资源配置基础机制作用，从而以竞争中的优胜劣汰来淘汰落后过剩产能，更好地实现发展方式转变所要求的结构优化与效益提升。由政策刺激向自主增长有序转变，“淡出”将是一个必要的承前启后的过渡。我国在1998～2003年成功抵御亚洲金融危机冲击之后，财政政策由刺激和扩张向稳健的转变，就曾经历了一个“淡出”过程而保障了衔接转换过程平稳有序。所谓“淡出”，也就意味着政府并不首先宣布政策的显著变化与转型，而是比较低调、徐缓地降低政策扩张力度，到了一定的火候，再对社会公开宣布新政策框架。经验表明，这种有序转变有利于把政策连续性要求与阶段变化后的转型要求作比较平稳的对接，较好地服务于经济平稳较快发展与运行机制的动态优化。
（四）财政收入增速放缓但财源基础仍较为充实
财政部公布的2011年前11个月全国公共财政收支情况显示，全国财政收入增幅总体呈逐月放缓态势，从年初1、2月份的36%降到了11月份的10.6%。根据当前经济走势，预计2011全年财政收入累计增幅将呈前高后低走势。具体分析：一是经济转增长平稳回落，带动财政收入增幅放缓。国内生产总值增幅从第一季度9.7%降到了第三季度的9.1%，相关的全国规模以上企业增加值和固定资产投资等指标都有所下降，这必然会对以间接税为主要收入来源的我国财政有直接影响。二是房地产市场调控力度加大，政策效应逐步显现。2011年以来，随着收缩信贷、限购等房地产调控政策的严格落实，一线城市的房屋成交量屡创新低，房地产市场低迷，开发商拿地意愿降低，与此相关的税收和土地出让金等收入都大幅下降。三是个人所得税改革的影响。据财政部税政司测算，个人所得税改革形成的全年减收规模约在1 600亿元左右。新的个人所得税从2011年9月1日开始实施，预计2011年将因此减收500亿元以上，这将拉低第四季度的收入增幅。
尽管前三季度经济增长逐季下降，但预计全年经济增长率仍将超过9%。基于全国经济的基本面较为坚实，全国财政收入在2010年增长21.3%之后.2011年1－11月增长幅度又有提高，达到了26.8%，这其中有特殊因素的作用，但主要还是全国经济基本面的支撑。
二、促进扩大内需、优化结构的财税政策建议
中国经济在工业化、城镇化加速的过程中，挟市场化、国际化、信息化潮流，表现了强劲的成长性，但“黄金发展期”伴随“矛盾凸显期”的特征已十分明显，如何从粗放型的老路，走上集约型可持续发展的新路，如何防止因多种矛盾制约而滑入“中等收入陷阱”，成为中国现代化进程中的历史性挑战。按照科学发展观的要求加快发展方式转变、扩大国内需求、优化结构时不我待，刻不容缓。在此大方向下，由于总体经济社会转型的路径依赖和长期过渡性质，我国宏观调控方面的每一个短期考量，都必然要与中长期升级换代、防范风险、化解深层结构体制矛盾弊病制约这一命题，内在地紧密相联。当下在提防世界金融危机“二次探底”危险和寻求国民经济运行转为自主增长状态的同时，如何最大限度地“做好我们自己的事情”，使”十二五”时期转变发展方式的主线落到实处，便成为不可回避的重大抉择。为此，建议在今后一段时期围绕扩大国内需求，重点做好以下工作：
（一）继续贯彻落实积极财政政策，保持一定的财政扩张度并更加注重优化结果
为缓解2008年四季度以来释放的流动性和保持物价总水平基本稳定，2010年1 2月中央经济工作会议提出实施稳健的货币政策，中国人民银行从2010年四季度以来，9次提高存款准备金率共4.5个百分点，5次上调存贷款基准利率共1.25个百分点，货币信贷逐步归于常态，流动性不断收紧，2011年前三季度银行贷款M2的增长已降到13%左右，取得明显成效。在货币政策趋于稳健和国际经济形势存在较大不确定性的情况下，继续保持一定的财政扩张度很有必要。同时，财政支出要突出重点，优化结构。主要投向可重点考虑以下方面：一是前期重大投资项目的后续建设。2008年为应对国际金融危机，中央政府启动了4万亿元的经济刺激计划，有很多项目具有中长期性且目前正在建设中，财政要给予支持和保障，确保项目建设顺利进行。二是社会保障、医疗、教育等民生支出。目前，社会保障、医疗卫生、教育等社会事业正处在转型和快速发展阶段，需要政府给予大力支持。另外，加快保障房建设，增加公租房供给已成为重要调控方向，也需要财政支持。三是西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等规划实施中涉及的一些局部基础设施还亟须完善，北京等中心城市公共交通体系的瓶颈亟待缓解，都需要大量资源投入，包括财政政策的支持。四是缓解物价上涨压力需要财政政策的结构性扩张来增加有效供给。在调控中，政府需强化对于农业的直补以支持农作物增产并动用猪肉等物资储备投放市场起到平抑物价的作用，这些都需要运用财力。
（二）加强财税政策的调控力度，促使物价总水平基本稳定
如前所述，下一阶段仍需充分认识稳定物价总水平的重要性，在实施稳健货币政策的前提下，重点抓好农产品尤其是食品供应，加强食品质量监管，促进供求平衡。要抓紧出台促进物流业发展的税收、收费政策细则，切实降低过高的流通成本，加强农产品流通环节监管，坚决打击各种扰乱市场秩序的行为，防止农产品价格异常波动。要规范发展住房租赁市场，合理把握政府管理价格的调整时机和力度.保持物价总水平基本稳定，并为2012年稳定物价打下好的基础。要加大财政支持力度，采取提高补贴标准、实施结构性减税等多种措施，降低农业生产成本，减轻农业生产企业和个人的负担，提高对低收入群体的转移支付力度，从而保障供给、缓解物价上涨压力并把通胀的负面影响降至最小。
（三）加大结构性减税和税制改革力度，支持创业、创新和节能降耗，优化再分配
税收政策作为财政政策重要组成部分，对优化结构、调节收入、提振消费可有重要影响。在转型期，我国税收制度要加强自我完善，配合国家宏观调控，充分发挥对经济社会的调节作用。当前和今后一个时期，税制改革应把重点放在调整优化税收结构上，要领应包括：一是结构性减税。在“十二五”时期，中央已经有明确的减税重点，首先考虑营业税改革或称增值税扩围，以增值税替换营业税，使建筑、安装、交通运输、第三产业的市场主体通过消除重复征税而总体上减少实际税负，更积极地发展和放开手脚实行专业化细化、升级换代，从而助益于提振消费，扩大内需。前不久，国务院已经决定从201 2年1月1日起首先在上海开展增值税改革试点，由此也拉开了下一步税制改革的大幕。其次，对于小企业或中小企业方面，要坚定执行税收优惠的相关政策，延续对于小企业所得税的减半；对于创业层面的活动，政府应更开明地在税收方面给予优惠，不久前业已宣布小微型企业增值税、营业税起征点的显著提高及融资贷款免征印花税。再次，结构性减税的另一个重点应该针对企业的研发创新活动，以及可以认定的新兴产业，特别是战略性新兴产业相关的经济活动，要给予减税的刺激和支持。
二是有增有减的特定税制优化调整。刺激内需离不开居民收入的增加，而对居民可支配收入影响最直接的因素莫过于个人所得税。前一段时间已尘埃落定的个人所得税的改革方案，在税负上就是有降有升，降低低收入群体纳税人的税负，同时提高高收入一端纳税人的税负。这符合个人所得税在分配调节中应有的支付能力原则和“抽肥补瘦”的再分配原则。今后，需要在个人所得税改革方面积极创造条件，争取由现阶段的分类征收模式改为综合与分类相结合模式，进一步增强其调节收入分配的功能，促进社会和谐发展。
三是结构性增税。在直接税领域里，对全局将产生多种正面效应的房地产税制度建设已经以上海、重庆两地先行房产税改革试点的方式启动。应当在总结经验的基础上积极稳妥推进，发挥其形成地方税体系支柱、优化地方政府职能、促进土地集约利用、抑制房地产泡沫以及强化收入与财富再分配调节机制等重要功能。此外，资源税改革也是结构性增税的一个方面.应尽快在全国启动资源税改革，扩大覆盖面，促进理顺资源产品的比价关系和价格形成机制，通过经济杠杆，使初级产品更金贵，进而使广大制造业厂家更珍惜地使用资源产品，并促使相关的广大市场主体千方百计开发节能降耗的工艺、技术和产品。要争取尽快把从原来从量的低力度计征改为从价的较高力度计征的新资源税制，由原油、天然气扩大到煤炭等重要资源品种，并借势理顺煤电比价关系和资源、能源产品价格形成机制，推进消除过度垄断因素和过多行政审批弊病的电力全行业配套改革。这些将对于我国垄断部门改革攻坚和转变发展方式产生重大而深远的影响。
（四）加大民生投入力度，积极培育和刺激国内消费
在统筹城乡发展过程中，民生改善一直是经济管理和社会建设的核心问题。财政在这个过程中必然发挥至关重要的作用，要通过优化财政支出结构引导资金流向经济社会发展的薄弱环节，把支出的重点首先放在一系列基本民生事项方面。基本民生的改善有利于解除社会成员的后顾之忧，改善从社会居民到企业的预期，培训和刺激国内需求，推动经济发展逐步转向更多依靠内需支撑，特别是消费需求支撑。一是大力支持社会保障体系建设，扩大新型农村社会养老保险试点，加快健全覆盖全民的基本养老社会保障体系，构筑社会安全网。二是大力支持医疗卫生体制改革，在“新医改”中增加政府投入，健全管理体制和运行机制，认真落实农村新型合作医疗政策，提高报销标准，完善医疗救助制度，降低救助门槛，切实缓解群众看病难、看病贵的问题。三是坚持教育优先发展战略，加大对基础教育的投入，认真落实城乡义务教育免费政策，推动教育改革和职业教育发展，提高教育质量。四是大力扶持就业，支持自主创业，确保就业岗位稳步增加。五是加快保障性安居工程建设步伐，在落实好2011年1000万套保障性住房开工建设计划中，中央财政大幅增加了对地方的补助资金，在原定安排1030亿元的基础上，又追加了280亿元并已经下达。在优先保证保障性住房建设用地的同时，配之以落实行政审批、税费减免方面的优惠政策，并加强对保障房建设的政策性金融支持。
（五）大力支持企业在竞争中淘汰落后产能，推进结构调整和发展方式转变
目前，经济增长方式粗放、结构不合理问题的具体表现之一，是部分高耗能产品生产增长较快，落后产能可观，节能减排任务严峻。同时，重金属污染、水污染问题呈多发高发态势，部分新兴产业发展也存在一些环境隐患。为了有针对性地克服这些问题，引导各方面把工作着力点放在加快经济结构调整、提高发展质量和效益上，财政工作中一是要下更大力气推进结构调整，加大企业技术改造力度、加快培育发展战略性新兴产业、支持改造提升制造业、大力发展服务业。二是着力支持培育新的增长点，加快重点产业调整和升级换代，加大对战略性新兴产业以及科技含量高、市场需求潜力大的产业和产品的支持力度，尽快形成新的竞争优势。三是以经济手段为主加大落后产能淘汰力度，促进落后生产能力有序退出。四是加强节能减排重点工程建设，深入推进全社会节能减排，积极推进应对气候变化的低碳、绿色发展。五是要积极落实支持小微型企业发展的各项政策措施，加大支持力度和改进支持形式，切实改善小微型企业的发展环境。
（六）加大对“三农”的支持力度，继续促进农业和粮食生产与新农村建设
要保持物价稳定和农民增收，最根本的是要保持粮食和农业生产的稳定发展。我国粮食已取得“八连增”的连年丰收，供给虽比较充裕，但由于消费增长快，供求仍处于紧平衡状态，加上劳动成本上升、农资价格上涨、流通费用增加等因素.粮价上涨压力较大。在这种条件下，要更加重视稳定发展粮食和农业生产并合理协调相关方的利益，把“三农”问题摆在重中之重的位置上。财政政策方面，一是加大支农力度，支持新农村建设的基础设施和农业产业化有关的项目，特别是增加对水利建设的投入力度，切实提高农业抵御自然灾害的能力，不断挖掘主要农产品供给的增长潜力。二是稳定和完善粮食直补、农资补贴、良种补贴、农机购置补贴等政策，落实产粮大县奖励政策和粮食最低收购价政策，促进粮食生产。三是综合运用贴息、农业保险、投资参股、信贷担保等各种财税杠杆，探索建立“政府推动、政策引导、社会参与”的多元化、多层次支农资金投入机制，采取“以奖代补”、“民办公助”等有效方式，支持社会主义新农村建设。
作　　者：贾康    程瑜
出　　处：《税务研究》
单　　位：财政部财政科学研究所
经济类别：经济走势
库　　别：中经评论子库