剑三万花刷灰狐:我国矿业权市场存在问题初探

摘要：矿业权是进行矿业开发的法律依据，矿业权市场对促进矿业经济的发展起着至关重要的作用。本文针对我国目前矿业权市场存在的主要问题进行了分析，并提出了解决这些问题的思路和方法。　　

关键词：矿业权市场、矿业经济、存在问题、对策

我国矿业权市场存在问题初探

摘要：矿业权是进行矿业开发的法律依据，矿业权市场对促进矿业经济的发展起着至关重要的作用。本文针对我国目前矿业权市场存在的主要问题进行了分析，并提出了解决这些问题的思路和方法。　　

关键词：矿业权市场、矿业经济、存在问题、对策

近几年来，随着国内、国际矿产品价格的大幅度上涨，矿业开发成了投资热点。矿业经济成了不少地方的滚滚财源。然而，在矿业经济红红火火的同时，我们不能忽视的这样一个事实：矿产资源开发利用率较低，部分矿山企业对资源“肆无忌惮的开采和浪费”，资源浪费惊人。资料显示，目前中国煤矿的回采率平均只有35％，一些乡镇煤矿回采率仅为15％！这与我国的矿业权管理制度和矿业权市场建设有着很大的直接关系。

1 我国矿业权市场现状

矿业权是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源勘查或开采等一系列经济活动的权利，获得矿业权是进行矿业开发的前提条件。在我国市场经济不断完善的今天，矿业权以无形资产的身份成为了一种重要的资产，形成了矿业权市场的交易对象。

矿业权市场是指以探矿权和采矿权为交易对象和服务对象的各种社会关系的总和。矿业权市场分为一级市场和二级市场。一级市场是指各级国土资源主管部门依据法定权限，通过审批、招标、拍卖、挂牌等形式，将探矿权、采矿权出让给矿业权申请人。其实质是各级国土资源主管部门以矿产资源所有权人（国务院）的代理人的资格，采用市场的方式，将矿产地的矿业权出让（即出售）给不特定的矿业权申请人的各种社会关系的总和。表现为政府与矿业权使用者之间的交易行为，基本上由政府根据国家的整体利益，特别是矿产资源中不同矿种对国民经济建设的影响来确定其价格和交易方式。一级市场具垄断经营性质，矿业权呈纵向流通。二级市场则是指已经取得矿业权的单位和个人通过市场途径，将矿业权让渡给新矿业权人的各种社会关系的总和。二级市场即经营者之间的平行转移，表现为经营者之间的交易行为。反映的是以矿产资源勘查和开发经营价值为基础的企业价格，是扩大供给条件下的市场行为。它是一级市场的延伸和扩大，起繁荣市场和促进市场发育的作用。二级市场具有经营性质，矿业权呈横向流通 。

随着我国经济体制的改革，矿业权从无到有，矿业权交易从少到多，无论一级市场还是二级市场，对矿业经济的发展都起着重要的影响作用。据统计，“2005年中国20个省(区、市)开展了探矿权招标拍卖挂牌出让工作，出让探矿权 554件出让价款 l0．43亿元。28个省(区、市)开展了采矿权招标拍卖挂牌出让工作，出让采矿权 13227件出让价款 39．49亿元。2005年有效的涉外勘查许可证206件 ，涉外采矿许可证187件。”二级市场的交易更是比较多。为了促进矿业权规范交易，不少省份纷纷成立了矿业权交易中心。如云南省矿业权交易中心于2006年7月成立，到2007年6月共收件并进行初步审查的探矿权223件，采矿权34件，完成交易162件（探矿权143件，采矿权19件），转让合同金额26790．87万元。应该说，我国的矿业权交易市场已经在市场需求和政府的推动下已经初步建成，其作用也已经初步显现。

按照现行法律制度的规定，探矿权、采矿权是限制流转物，这就使得矿业权市场具有与其他商品市场不同的特点。矿业权作为一种财产权，在流转过程中除具有一般财产流转的特征外，还有其自身的特点，其流转过程中反映的经济关系相当复杂。既有一般意义上的流转过程中横向的、平等的民事权利义务关系，也有国家与矿业权人之间纵向的、不平等的管理关系。由于矿业权流转是一种要式行为，加之矿业开发中涉及到资源和环境管理等问题，因此，矿业权流转过程不同于一般资产的流转，矿业权市场涉及的问题相当复杂。为全面、系统反映我国矿业权市场成熟度 ，有学者进行了研究，主要选择观念和理论准备、市场规则 (法律 、政策)、市场形式和交易方式、信息系统、中介机构、交易活跃程度、与相关市场的衔接等因素进行了评价。评价结论是：我国矿业权市场雏形已经形成，市场相当不完善。

2存在的主要问题

2．1 矿业权利益分配制度不完善

矿业开发的无序与混乱，与矿业权利益分配制度不完善有直接关系。矿产资源为国家所有，矿产资源的开采国家必然要参与收益分配。长期以来，国家在这方面的权力并没有能够得到很好的维护。过去几十年时间里，中国在对矿产资源的管理上，采取行政手段无偿授予矿业权，造成目前绝大多数矿山企业特别是国有企业仍无偿占有矿业权。据不完全统计，中国 l5万个矿山企业中仅有 2万个矿山企业是通过市场机制取得矿业权。“这就使那些无偿获得采矿权的企业可以几乎无偿地使用资源”。如此形成非公平竞争环境，不利于矿业经济发展。业内人士指出，由此带来的是企业对资源“肆无忌惮的开采和浪费”。资料显示，目前中国煤矿的回采率平均只有35％，一些乡镇煤矿回采率仅为15％。同样，其他矿产资源在开采和使用中的浪费现象也是触目惊心的。这种杀鸡取卵的开采方式主要是国家矿产资源开发利用的利益分配制度的缺陷和执行问题导致的。

同时，由于国家资源开发管理制度的不稳定，矿业权人对未来预期不明朗，对政策环境缺乏信心，也导致了一些矿山进行掠夺式开采。

2．2矿业权收益分配制度不尽合理

主要体现为，矿业权收益在各级政府之间的分配不合理，各市 、县探矿权采矿权使用费和价款没有收入分成 ，还要承担一些日常的管理工作，经费紧张，甚至组织招拍挂的相关费用也没有开支渠道；探矿权采矿权价款缴纳标准不统一 ，缴纳途径不通畅；招拍挂出让的探矿权采矿权的价款收入分配上没有考虑到地勘单位的利益显失公平。如黑龙江省2004年拍卖的镜泊铁矿床和林口红石铁矿，分别以3500万元和 1060万元成交，作为提交成果的省地勘一院却分文未获。所以一些地勘单位以各种理由不上缴地质资料，也直接影响矿权的市场化进程。

2．3矿业权管理过于集中

一方面市县政府对矿业开发的积极性颇高尤其是那些矿产资源相对丰富的市县，他们急需通过矿业开发来拉动地方的经济发展 ，但是因为没有设置探矿权 、采矿权等一些相应的管理职能，招商引资难度大。目前国家也正在清理整顿以招商引资为名而弱化、简化矿产资源行政管理的行为。另一方面因为矿山企业比较多，而矿业行政管理中的办证、年检等手续也比较复杂，技术含量高，业务程序严谨，国土资源管理部门“深陷其中”，难有精力去研究资源管理的深层次问题和宏观经济问题。

2．4 矿业权中介机构不完善

无论是矿业权一级市场，还是矿业权二级市场，矿业权交易都必然要借助中介机构的有效服务，才能实现矿业权的交易。按各中介机构的业务范围的不同，可以将矿业权市场中介机构分为矿业权法律咨询机构、矿产储量评审机构、矿产资源开发利用方案编制机构、技术咨询机构、矿业权评估机构、矿业权拍卖机构、登记代理机构和投资咨询机构等八类。总体而言，我国现在矿业权专业中介机构不完善，不能满足矿业权市场的要求。例如，云南省虽然设立了全国第一家以矿业权作为本企业主导产品的云南地矿资源股份有限公司，但却没有一家独立注册的矿业权中介机构。现在云南省境内从事矿业权评估业务的，主要是在北京注册的矿业权评估事务所；从事矿产储量评审（界定）的，主要是云南省国土资源厅矿产储量评审中心，这个中心是政府部门的直属事业单位，并非真正的中介机构，从事矿产资源开发利用方案编制、地质灾害危险性评估的，则主要是国有地勘事业单位和矿山设计单位，这些国有地勘事业单位和矿山设计单位也不是真正的中介机构。

我国矿业权市场中介机构的缺位，在一定程度上影响了矿业经济的发展，是发展矿业经济软环境中的一个薄弱环节。在当前，发展矿业权中介机构，以此促进我国矿业发权市场建设，促进我国矿业经济的发展，是一件十分有意义的事，也我国矿业界需要解决的一个大问题。

2．5矿地使用权和土地使用权不能同时获得

目前土地利用总体规划、占用农用地 、征地的审批权是国务院和省级政府 ，是两级管理，而采矿权的审批管理部门为国务院、省政府主管部门，也是两级管理，但主体不一致，而且现行法律规定取得采矿权并不以取得土地使用权为前提，就不可避免的会出现取得了采矿权，不一定取得土地使用权的问题，两者存在脱节和后现象。特别是通过招拍挂有偿取得的采矿权人，仍需要经过办土地使用权的程序，这在某种程度上制约了矿业权市场化运营。

2．6政府职能定位不准

在矿产资源开发过程中，政府一方面代表国家行使矿业权的所有权人的权利，通过收取资源税、资源补偿费等实现国家所有权的收益，另一方面以行政管理的角色对矿业开发中的涉及矿产资源合理开发利用、环境保护、生产安全等方面进行行政管理。所以，政府与矿业企业之间具有一般意义上的横向的、平等的民事权利义务关系，也有国家与矿业权人之间纵向的、不平等的管理关系。在实际工作中，这两种关系往往交织在一起，由于各种原因，政府管理存在有时缺位、有时又越位，有些方面缺位、有些方面又越位的现象，影响了矿业的市场化发展。所以，在目前在矿业权的流转过程中，往往不完全是价值规律在起作用，而在某种程度上是行政调控在直接或间接地起着支配作用，市场运作与行政调控的和谐环境尚未形成,明显地制约着矿业权市场的发育和成长。如目前的矿产资源整合过程中，不依靠政府整合无法实施，但过多的行政干预却使矿业权市场行政色彩浓厚，矛盾较为突出。

3对策

3．1完善矿业开发的利益分配制度

矿业开发的利益分配制度是维护国家所有权利益和搞活矿业经济的前提。在矿产资源开发过程中，建立完善的利益分配制度，对于保障所有权人-国家和矿业开发人的利益，促进矿业经济的良性发展意义重大。推出具有可操作性的配套的稳定的法规及制度，可使国家、探矿权人、采矿权人的利益得到全面合理的保障，让矿业权人自主地最大化开采矿产资源、保护环境，促进资源、环境和谐发展。

利益分配制度矿产资源有偿使用制度包括矿产资源探矿权 、采矿权有偿得两个方面内容。有学者将矿产资源开发秩序混乱无序归纳为“无偿是无序的根源，低价是浪费的诱因”。所以，首先要全面推进了矿产源有偿使用制度，改变“无偿”或“低价”等不合理现象。同时，要建立探矿权采矿权价款收益合理分配机制，合理确定矿业权出让中相关单位的收益分配比例，探索探矿权、采矿权出让后，对所得收益按适当比例在中央和省级(包市、县级)政府、地勘单位之间进行分配的办法，以充分发挥中央、地方和地勘单位三个积极性，进一步健全宏观调控和分级管理的体制提高资源的利用效率，促进区域经济的发展。

3．2完善矿业权管理制度，充分发挥政府和市场的作用

面对国家矿产资源开发利用的利益分配制度的缺陷和执行中存在的问题，相关部门应尽快建立配套完善的矿业开发管理制度和矿业权管理制度，明确各级相关行政部门的权力和职责，准确定位，在矿业开发中充分发挥管理作用，一方面充分体现国家作为所有权人的权利，另一方面以管理者的身份充分发挥行政管理的作用，规范矿业开发和矿业权市场的健康发展。

同时，政府要加强矿业权市场的建设推进工作。政府在培育矿业权市场中具有十分重要的作用，我国政府应着力于培育矿业权市场体系建设，要继续组织研究完善相关法律法规和政策等市场规则 ，建立市场信息系统，建立和完善矿业权交易中心，大力健全各种矿业权市场的专业中介机构，促进矿业权市场各要素的健全发展，从而构建合谐、有序的矿业权市场。

3．3完善矿业权中介机构，发挥中介机构的咨询服务作用

矿业投资是一种专业性很强的投资，矿业权交易涉及的关系比较复杂,必然要借助中介机构的有效服务，才能实现矿业权的交易。矿业权市场无疑需要各个专业的中介服务，由政府主导，筹建完善的、服务于各个环节的矿业权市场中介机构势在必行，在矿业大省，应成立独立的矿业权市场中介机构。根据专业中介机构的技术力量，可以成立综合性的矿业中介服务机构，服务于矿业权交易的各个环节，或者是专业性的中介机构，服务于其中一个或几个环节。这些机构都应是能完成矿业权交易中的咨询服务职能，能独立承担法律责任的经济实体，应该是独立于交易各方和政府的实体。

4 结语

在我国目前在矿业权的流转中，往往不是价值规律在起作用，而更多地是行政调控在直接或问接地起着支配作用，各种地方法规和数不清的土政策在极大地制约着矿业权市场的发育和成长，市场运作与行政调控的和谐环境尚未形成,矿业权流转的配套制度尤其是可以操作的实施细则还不够健全，矿业权信息系统不健全，矿业权评估等中介组织建设有待进一步加强，社会公众对矿业权财产属性认知程度不高，加之执法不严，矿业权侵权案件时有发生。整体而言，目前我国矿业权市场很不活跃，矿业权流转规模偏小，矿业权流转形式相对单一。总之，我国矿业权市场尚不健全，难以满足矿业快速发展的需要。

培育和规范全国统一、竞争、开放 、有序的矿业权市场 ，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，是社会主义市场经济对地矿业发展的客观要求。建立完善的矿业权市场，不断通过完善的矿业权市场运作，可以达到矿业生产要素所有权和使用权的分离，实现 “优化的勘查人才、技术和信息 +社会资金 (包括其他资金)+优化的开发人才、技术”的有机结合，通过资源整合，组建具有矿产品深加工的纵向一体化和具有多种矿产经营项目的横向一体化的现代化矿业企业集团，以资产纽带实现不同行业间企业的融合，打破行业界线、实现改革新突破、组建具有国际竞争力的产业集团，是我国实现矿业与国际市场接轨，在全球范围优化资源配置，分享经济全球化的利益的重要途径。

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