孙红雷 姚晨 葛优:解决涉法涉诉信访问题的对策思考

中共宣汉县委常委、政法委书记 方波

近年来，随着改革发展的不断深入，利益格局的调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，各种矛盾纠纷越来越多地以案件形式进入司法渠道，涉法涉诉信访问题凸现，影响到改革发展的进程和社会政治稳定。解决好涉法涉诉信访问题，对维护群众合法权益，推进司法严肃公正，促进社会公平正义，确保社会和谐稳定，具有重大意义。

一、涉法涉诉信访问题的现状及特点

1．主体的广泛性。涉法涉诉信访对象有工人、农民、非法集资人、教师、私营企业主、企业下岗职工、机关事业单位分流人员、残疾人、军转干部、复员退伍军人等涵盖社会各个阶层和各个领域。其中，以农民居多，约占涉法涉诉信访总量的90%左右。

2．诉求的多样性。涉法涉诉内容及诉求涉及城镇规划、社会保障、劳资纠纷、林地权属、合同纠纷、刑事判决、执行不到位等各种法律法规，且均与群众的自身利益、权益保障等方面息息相关。

3．行为的过激性。信访人违犯国家信访法律法规，采取静坐、请愿、下跪，拦截车辆、堵塞交通，围堵、冲击党政机关，威胁、侮辱、殴打工作人员，要求见主要领导、越级上访，长期上访、进京告“御状”等方式喊冤叫屈，有的甚至扬言自残、自杀，威胁相关部门，给党委、政府施压。

4．组织的规模性。在利益格局调整的情况下，具有相同利害关系的社会成员对共同的利益问题极易产生共鸣，进行有目的、有组织的沟通和串联，进行集体访、越级访。这类以非法集资人、企业下岗失业人员和机关事业单位分流人员居多。

5．问题的复杂性。涉法涉诉信访问题涉及的领域不断扩大，触及的层面不断加深，有家庭矛盾、邻里争端，社会管理、公共职责、经济利益、体制改革、执法不公，执行不彻底等，有的还相互交织在一起形成复合性矛盾。

6．解决的疑难性。因企业改制、机关事业单位改革分流、征地拆迁安置、非法集资、劳资关系等引发的涉法涉诉信访起因复杂，矛盾相互交织，问题丛生，涉及面广，政策性强，一般呈群体性上访，处理难度大。

二、形成涉法涉诉信访问题的原因

涉法涉诉信访的发生，原因是多种多样的，成因复杂，既有司法方面的问题，也有信访人自身原因，更有其他深层次因素。归纳起来主要有以下几个方面：

（一）执法办案机关和执法办案人员的主观因素，是形成涉法涉诉信访问题的直接原因

1．执法不公的问题。个别执法办案人员政治思想素质低劣，原则性不强，徇私枉法，在个案处理中办关系案、人情案和金钱案，案件久拖不决、久侦未破，错案长期得不到纠正以及执行难等问题未得到根本解决，使得信访人一些合法权益得不到保障。

2．办案有误的问题。个别执法办案人员责任心不强，业务素质低，办案能力差，在行政执法，案件侦察、起诉、审判和执行等各个环节中由于原始证据采集不及时或不全，事实认定不清，责任划分不明，审理程序不合法，适用法律不当，处理判决有误，执行不及时，造成执法过错或过失以及案件有瑕疵。

3．有错不纠的问题。个别执法机关和司法机关明知案件处理不当、有误，但怕揭短亮丑，影响单位形象，不采取正确有效的补救措施进行纠正，严格依法办案，而是蒙骗搪塞群众。更有甚者，个别执法办案机关为了树立执法权威，以法压人，以权压人，干脆一错再错，一错到底，对涉法涉诉信访群众进行打击报复。

（二）现实客观因素，是形成涉法涉诉信访问题的重要原因

1．信访成本低，解决问题快。信访人由于经济能力有限，尤其是广大农村，群众生活水平低，经济条件差，对一些涉法案件，通过司法途径，难以支付高昂的律师费和诉讼费。况且司法途径，程序性强，问题的处理有一个时间过程，有的时间跨度长。而在处理某些具体问题上，有时信访途径又比诉讼程序解决问题快、成本低，使得部分当事人误认为找“大盖帽”，不如找“乌纱帽”，频频上访，甚至组织集体访、越级访，试图迫使党委、政府介入涉法案件。

2．情理法相冲，处理难度大。有些涉法涉诉信访问题是法度之外，情理之中的事情，错综复杂，于法无据，目前根本无条件、没办法处理。特别是“文革”期间被平反昭雪的案子，现在要求国家赔偿，支付劳动改造期间的劳动报酬。

3．穷尽法律手段和程序，申诉上访是唯一出路。有相当一部分涉法涉诉信访问题是因信访人已通过行政复议、民事或行政诉讼等手段，走完一审、二审、重审、再审等程序，当事人仍对相关处理意见不满意或不服法院判决、不认罪服法，抱着申张正义，维护自身合法权益的目的，当事人只有通过向上级相关部门或领导多头写信进行申诉上访，造成一信多投、多访现象或越级

进京上访、长期上访“专业户”，形成信访“骨头”案、老案、

积案。

（三）信访人观念认识上的因素，是形成涉法涉诉信访问题的主要原因

1．唯官为上。一些涉法上访人员受“官就是法”、“法就是官”等封建以言代法、以权压法“人制”思想的影响，存在信上不信下，信官不信法的观念，导致人们在涉法涉诉信访活动中存在找“清官”告“御状”的“唯官唯上”心理，就经常出现“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”和“要想有出路，必须上马路”的不良信访现象，想通过找上级领导，让其向行政执法和司法机关进行干预来实现自己的愿望。

2．期望过高。有相当一部分信访人以构建和谐社会为由，不尊重客观事实，不以事实为依据，不以法律为准绳，任意妄为，为了个人利益，故意提出一些过高、不合理甚至无理要求，对处理结果一旦未满足信访人的要求就越级上访，长期上访。

3．法律意识淡薄。这类信访人以农村中老年人为主，普遍是文化素质较低，法治意识差，不管有理无理，抱着凡事找政府的态度，要求政府统包统揽。尽管行政机关、司法机关在口头或法律文书中已告之当事人相关事宜，但当事人放弃了该项法律赋

予的权利。有的涉法信访时还没有进入法律诉讼程序，或者没有

穷尽法律手段或诉讼程序。

（四）体制机制的因素，是形成涉法涉诉信访问题的根本原因

1．职责不明，没有明确承办受理机关。我国部门繁多、机构庞杂、职能交叉重叠，涉法涉诉信访问题是由信访部门还是由执法办案部门承办受理，目前，没有统一界定。可以说是都在管，但又管不住。部分执法办案部门认为案件审理、执行结束便履职到位。当事人不服则将问题推给上级业务部门或当地信访单位，信访部门则认为本部门是群众来访的“中转站”，并没有处理问题的权限和责任，于是，既不立案，也不督办；政法部门不愿管，信访部门管不了，相互推诿扯皮，必然造成上访升级，民怨加深。

2．跟踪监督脱节，初信初访处置不力。有的干部在接待上访群众时，居高临下，对群众疾苦视而不见，对信访群众另眼看待，更有的视信访者为刁民、没事找茬；为此，工作不耐心，三言两语把上访群众打发走；有的见群众反复上访，则认为其胡搅蛮缠，一味加以训斥，激起群众的不满；对接收的信访材料，只注重例行公事，不着实解决问题，属下级管辖的一转了之，属其他部门管理的一批了之，解决不了的一交了之，最后形成不了了之。致使一个问题多年得不到解决，诱发越级上访。

3．稳控为主，缺乏实质性的化解。在一些地方和部门，由于涉法涉诉信访问题复杂，解决困难，迫于维稳压力，为了实现“零上访”目标，在重大政治活动及节假日等敏感时段，对老上访户，进京等越级上访户、上级挂牌督查督办的复杂疑难信访案件，采取“人盯人”的办法，把涉法涉诉信访对象稳控在当地，缺乏实质性化解措施。

4．法治滞后，信访秩序混乱。上访者摸着了政府害怕上访的心理，助长了他们获取不正当利益的念头。特别是对无理缠访者手段措施不力，存在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈，使当事人寄于上访的希望远远高于其他解决的方式。

三、解决涉法涉诉信访问题的原则

1．依法处理原则。涉法涉诉信访问题是因执法、司法行为而影起的，最终要在党委、政府的领导下，由相关执法、司法部门按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的要求，通过法律途径解决，这是解决涉法涉诉信访问题的总体原则。

2．统筹兼顾原则。统筹兼顾是个大原则，在解决涉法涉诉信访个案时，要通盘考虑类似案件的关联性，类比性；在解决平息信访人诉求的同时，还要考虑涉案的对立方。

3．以人为本原则。在法律、法规和国家政策许可的范围内，即在依法处理的大前提下，进行人性化操作，对涉法涉诉信访人

给予政策性照顾、精神上关心、物质上帮助。

4．齐抓共管原则（综合治理原则）。涉法涉诉信访问题涉及面宽（社会各界群众）、承办单位多（行政和司法各个部门）、社会影响大，必须在党委的领导下，指定或法定一个牵头统揽单位，各承办单位分工合作，各施其职，各负其责，进行自查自纠，一一化解。

四、解决涉法涉诉信访问题的对策

解决涉法涉诉信访问题的目标是：人要回去、事要解决、案结事了、息诉罢访，确保人民群众满意。应从以下几个方面进行解决。

（一）加强政法队伍建设，提高执法办案质量，从源头上预防和杜绝涉法涉诉信访问题的产生，是解决问题的根本

1．突出抓好政治建警、政治强警。始终把思想政治教育作为政法队伍建设的重要任务来抓，把理论学习放在第一位，以抓党建强班子，抓班子带队伍，加强党性党风党纪教育，确保党对政法工作的绝对领导，确保政法工作始终坚持正确的政治方向。

2．加大执法培训，强化执法管理。立足岗位、紧贴实战、战训合一、以赛促练，深化素质能力培训，突出抓好一线执法办案人员的轮训工作，提高一线干警执法办案能力。同时，细化执法标准，严格执法程序，加大案件评查和执法巡视力度，确保案件有瑕疵或执法有误能及时发现，予以纠正，提高执法办案质量。大力推进警务公开、审判公开、检务公开等“阳光执法”活动，提高执法公信力。

3．强化监督，从严治警。建立健全政法领导干部谈话制度、诫勉制度、述职制度，加强对政法机关领导班子及其成员的日常监督管理，从源头上预防和治理腐败和违纪违法行为，把党内监督，上级监督和群众监督结合起来，形成良好的监督制约机制，确保政法队伍的纯洁。

4．规范接访行为，严格责任追究。完善信访接待办理制度，规范信访接待行为和信访办接处理程序。执法机关和信访部门工作人员一律实行持证挂牌上岗、文明接待，凡因态度粗暴、方法简单，甚至对来访群众“冷、横、硬、推”，造成矛盾激化，引发集体访、越级访事件的，严肃查究责任单位和具体责任人的责任。

（二） 建立健全工作机制，从体制机制上解决涉法涉诉信访问题

1．建立一个网络。在党委的领导下，整合基层政法、综治、维稳、信访等方面的力量，构建“大信访”、“大综治”、 “大维稳”的工作格局，形成综合治理的大平台。明确一个涉法涉诉信访问题的承办处理机关，要抓紧建立健全主要领导负总责、分管领导具体抓、一级抓一级、一级对一级负责、层层抓落实的处理涉法涉诉信访工作责任制。具体落实“四纳入”要求，把涉法涉诉信访纳入党委政府重要议程，常抓不懈；纳入地方社会稳定和经济发展具体规划，统筹安排；纳入政法部门目标管理，量化考核；纳入领导干部政绩评定，奖惩挂钩。要进一步夯实基层基础，完善以信访部门为中枢，上承党委政府，下启地方单位，横向连结政法机关、驻地单位的处理涉法涉诉信访工作网络。

2．畅通两条渠道。一是畅通信访信息渠道。要坚持“宜疏不宜堵、宜顺不宜激”的原则，广开言路，畅通信访渠道。通过开设“书记、县长电子信箱”、开通“行风热线”、“政务热线”、开展“文明接待室”创建等形式，搭建干群互动交流的新平台。同时要坚持“双管齐下”，依法规范涉法涉诉信访工作程度，落实涉法涉诉信访接待“双向责任”追究。二是畅通排忧解难渠道。对于部门职责范围内的涉法涉诉信访案，可按照“一协调、两为主”的原则，实行“归口办理”，信访部门搞好总协调，主管部门和所在单位为主，落实责任，明确时限，最大限度满足群众合理正当的要求。对“无口可归”或“多口难归”的案件，要实行领导包案，成立联合工作组，全程督办，确保一个领导管到底，一个问题解决到底。对牵涉面广、情况复杂的涉法涉诉信访案，要采取“一案一策”的办法，组织专题研究，重点解剖，攻坚克

难，切实加以解决，不留后患。

3．实现四大转变。一是变接访为预防。要加强对涉法涉诉问题的排查，在具体排查中做到“五个不放过”即：疑点未核实的问题不放过；定性缺乏依据的问题不放过；群众不满意的问题不放过；案情未查清的问题不放过。对疑难复杂涉法涉诉问题，可采取跟踪问效的办法，促进问题迅速、妥善地解决，努力减少越级访和重复访。二是变上访为下访。要加强对政策法律宣传力度，切实转变工作作风，密切干群关系，建立基层涉法涉诉信访联系点等办法，架起干群之间的桥梁，变群众上访为干部下访、回访。三是变等访为约访。要加强对涉法涉诉信访案件的定期分析，对群众反映的问题要逐一梳理分类，并根据归口原则，责令相关部门主动约见信访人，进行面对面对话，承诺时限，定期解决。此外，也可采取召开现场办公会的形式，确定具体措施，防止上访事件发生。四是变群访为个访。对部分涉及面广的共性问题，可采取分化瓦解的办法，突出重点人员，有针对性地做好政策法律宣传和思想疏导工作。

（三）加强制度建设，坚持保护与打击并重原则，依法治访

1．建立和完善解决涉法涉诉信访问题系列制度。建立涉法涉诉信访工作领导小组例会和联席会议制度、涉法涉诉信访隐患报送制度、重大疑难涉法涉诉信访案协调处理制度以及督查督办、责任追究等制度，强化地方、部门的协同配合，努力形成“职责明确、责任落实、纵向到底、横向到边”的处理涉法涉诉信访工作格局。对信访群众合理合法的诉求，按照政策和法律法规规定，限期解决，该重审的重审，该纠正的纠正，该道歉的道歉，该赔偿的赔偿；对依法不足以提起再审或立案的“瑕疵案”，着重进行法外处理，做到以情以理服人，消除矛盾；对政策和法律法规规定不够明确的诉求，按最有利于群众的法律政策予以解决。

2．建立和完善司法救助等社会救助体系。把解决群众诉求与解决思想问题、解决实际困难有机结合起来，对因被执行人下落不明、执法不到位、不彻底，或者涉法涉诉信访诉求因法律问题、情理问题和实际困难交织在一起，执法、司法活动难度大，造成案件当事人因为与案件有关的原因造成生活困难，可以采取行政救济、社会援助、亲情帮扶等方法，协调有关部门帮助解决实际困难，使他们感受到党和政府、社会的关爱与温暖，主动息诉罢访。如果难以通过现有社会救助机制得到救助，矛盾和问题又长期得不到有效化解，影响社会稳定和谐，可通过建立司法救助资金，切实解决执法、司法活动中，特别是解决因涉法涉诉信访造成严重生活困难，实现案结事了，促进社会和谐稳定。

3．建立和完善信访复查终结制度。按照“保护合法上访”

的要求，采取积极措施，建立和完善涉法涉诉信访复查终结制度。对无理取闹、无理缠访、信访终结后上访和煽动、并闹事上访者，按照相关法律法规规定，依法坚决予以打击，决不姑息，制止各种违法上访和无理缠访行为的发生。