安徽铜陵发放流动人口居住证 告别二元户籍制

2011年11月30日07:48    来源：《扬子晚报》     手机看新闻

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　　 南京苏果派驻铜陵的店长张春华，领到了安徽省首张居住证。 过仕宁 摄

　　不再区分农业户口、非农业户口，同时将配套进行教育、住房、医疗等领域12项制度变革，该市财政将至少支出10万元为每个“新居民待遇”买单

　　作为南京苏果派驻铜陵的员工，张春华在该市的“身份”陡然增值。11月23日，他是铜陵第一个将暂住证换成居住证的“外乡人”，而该市财政至少将支出10万元为他的“市民待遇”买单。这并非一个特例，只是该市全面启动户籍制度改革的第一步。

　　铜陵的改革指向一个简单的模式：市民=农民=新铜陵人，消灭农业户口、非农户口的樊篱，辖区居民同等待遇。这座中国面积最小的地级市，悄然进行一项影响深远的改革。可以预期的是，在我国运行长达50多年的“二元”户籍制度，行将在安徽铜陵市成为历史。

　　本报特派记者 谷岳飞 安徽铜陵报道

　　事件回放>>>

　　铜陵发放首张流动人口居住证

　　11月23日上午，铜陵市流动人口居住证首发仪式举行，南京苏果派驻铜陵的店长张春华，领到了编号为G02000000001的“铜陵市流动人口居住证”，这是安徽省发放的首张居住证。

　　记者看到，张春华获得的居住证和身份证同等大小，背面印着安徽省的地图，下面写着安徽省公安厅监制；正面则注明姓名、身份证号、户籍所在地，以及居住地址。首批居住证的有效期为3年。

　　当天，铜陵市共发放20张流动人口居住证，分别为在该市经商、工作、学习的20位各阶层人士获得。铜陵市因此成为安徽省首个废除暂住证、实行居住证管理的城市，这也标志着铜陵市户籍制度改革全面启动。

　　铜陵市推进城乡一体化办公室统筹处主任朱桂文接受本报记者采访时介绍，流动人口获得居住证，成为铜陵的“居民”之后，将同等享受市民待遇。

　　发放居住证只是铜陵此次户籍制度改革的开始，重头戏在其后全面推行城乡一元化户籍登记管理——即对全市户籍人口取消传统的“农业户口”和“非农业户口”的性质划分。

　　此举堪称我国户籍制度的“革命性改变”。城乡二元户籍制度在我国由来已久，影响极为深远。因为户籍、更因为户籍附带的各种“福利”，国人被区分为“城里人”、“乡下人”，进而产生那句脍炙人口的流行语——“宁要城里一张床，不要乡村一栋房”。

　　这是铜陵户籍制度改革备受关注的主因，因为事关每个人的切身利益，不少有心人皆关注此次改革将如何进行，以及改革之后究竟会呈现怎样的结果。

　　铜陵户改之两大变化

　　不再有“城里人”“乡下人”之分

　　铜陵市位于安徽省中南部，长江中下游南岸，1956年依矿建市，是一座新兴的工贸港口城市。地处上海与武汉、南京与九江的正中心。该市面积仅1113平方公里，“称得上是中国面积最小的地级市”，当地一官员对本报记者说。
近年来，铜陵屡开风气之先。在此次备受关注的户籍制度改革之前，该市最受全国媒体关注的新闻是：该市成为全国第一个撤掉街道的地级市。

　　回溯过往，铜陵令人印象深刻的还有1991年的那次解放思想大讨论。当年，现任中共中央政治局委员、广东省委书记的汪洋时任铜陵市市长，他授意在《铜陵日报》发表文章《醒来，铜陵！》，呼吁“必须解放思想，向一切僵化、陈腐、封闭的思想观念开刀”。此举一度震动全国，《醒来，铜陵！》随后获得中国新闻奖一等奖，成为铜陵最为耀眼的一张城市名片。

　　铜陵市推进城乡一体化办公室统筹处主任朱桂文介绍，2008年铜陵被确定为安徽省城乡一体化综合配套改革实验区，随即该市成立了以市委、市政府主要领导领衔的城乡一体化工作领导小组和10个工作推进组，户籍制度改革随之被列为突破口率先实践。

　　和以往“小打小闹”不一样，铜陵此次改革直接向城乡二元户籍制度的根基“开刀”。朱桂文表示，建立铜陵市一体化户籍管理制度，并不是单纯仅仅将“农业户口”和“非农业户口”的名谓取消，以往附加在户籍之上的社会福利和社会保障各个方面的政策，都将随之而更新。为此，该市新出台了住房、就业、土地、社保、教育、卫生、计生、民政等12项配套政策，以实现城乡制度之间的有效衔接。

　　他透露，今年年内，该市将完成一元化户口及流动人口居住登记工作；明年年底，将全面建立户口登记地与实际居住地统一的城乡一体化户籍管理制度。届时在我国运行长达50多年的二元户籍制度，将正式退出铜陵的历史舞台。由此始，铜陵人不再有“非农业户口”和“农业户口”的划分抑或“城里人”、“乡下人”之别，所有人统称为铜陵市“居民”。

　　朱桂文介绍说，在制度设计时，他们注意到广大农民工尤其是他们下一代的身份认知困境——他们想回父辈的农村，但没有劳动技能回去已经不可能；而生活在城市中，又很难真正地融入城市。有专家认为，铜陵试点的最大意义正在此，目前全国大约有两亿农民工，因身份待遇问题诱发各方面矛盾层出不穷。

　　多一“口”人要增加十多万投入

　　“户改过程分四步走。”朱桂文向本报记者介绍，目前第一阶段的工作已经启动，即由各县区组织对本区域内的农业人口进行调查摸底，开展农业劳动者身份确认。

　　第二阶段，由公安部门完成户口相关标注工作。在常住人口信息系统中分类将“户别”栏进行变更，将“非农业家庭户”、“农业家庭户”变更为“居民家庭户”；将“非农业集体户”、“农业集体户”变更为“居民集体户”。对18周岁以上从事农业生产的人员，在职业栏统一标注为“农业劳动者”。

　　第三阶段即换发居民户口簿。

　　第四阶段将建立户口在居住地登记、随居民流动迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致。

　　统计资料显示，至2010年末，铜陵市总人口为74.01万人，其中农业人口30.80万人，非农业人口43.21万人，流动人口大约7万多人。很明显，此项改革最直接影响者便是该市的农业人口和流动人口。

　　“拿到居住证之后，你的子女入学就不用交择校费；你看病，国家还可以给你报销……”接受本报记者采访时，拿到首张居住证的张春华介绍他理解中的暂住证和居住证的区别，“有了居住证，就不再是外乡人”，他说。

　　铜陵市人力资源和社会保障局、铜陵市民政局等相关部门介绍，户籍制度改革之后，单就教育、医疗、民政等方面，农业人口、流动人口与之前相比，待遇将大幅提高。

　　农业人口和流动人口同等享受市民待遇，这是否意味着会影响原来市民享受的待遇？朱桂文肯定地回答：“不会，这不是切蛋糕，对于新增的部分，财政会拿出相应的资金配套。据我们推算，每个流动人口获得居住证之后，就要新增10-13万的财政投入。”

　　铜陵户改之三点提问

　　铜陵户籍制度改革具体如何进行？本报记者对话铜陵市推进城乡一体化办公室统筹处主任朱桂文。

　　1、实行一元化户籍制度之后，是否意味着城市居民也可以自由到农村去买地当“农民”？

　　朱：不可以，农村土地使用权和房地产权的转让，仍然依据我国相关土地政策管理。但政府鼓励有条件的市民去农村投资，可以租地进行旅游开发或者农家乐等。

　　2、对于原来的农村人口而言，与城镇居民同等的公共服务和社会福利自然令人羡慕，但让其放弃祖辈流传下来的基业“进城”，这势必将是一个艰难的抉择。农民“进城”是否非得要退出宅基地和承包土地？

　　朱：农村户改人员可以保留宅基地，但按照自愿、有偿的原则，他们也可以部分或者全部退出宅基地和承包地（注：根据该市户籍改革相关政策，农民退出宅基地和承包地与否，享受各种养老保险、医疗保险等权利也相应不同）。

　　3、流动人口如何取得居住证？

　　朱：因务工、经商、就学等，拟在我市居住半年以上，年满16周岁的流动人口皆可申请。只需提供身份证明、住所证明（不一定是购买的，租房也可）和就业或就学证明即可。

　　■专家观点

　　铜陵模式有可供推广或借鉴意义

　　户籍管理是国家行政管理的一项基本制度。据媒体报道：在国际上，实行户籍管理制度的国家并不少，一些国家的户籍管理称为“民事登记”、“生命登记”、“人事登记”。“但是，像中国这样将户口如此紧密地和公民个人的命运捆绑起来的户籍制度并不多见”。

　　目前，与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。


这也是一二十年前，农村人打破头想取得非农户口的原因，曾经一段时期内，非农户口就意味着“铁饭碗”。而要迈过户籍这道门槛，成为一名“城里人”，仅有参军、上大学、招工等不多的途径。但随着社会的发展，肇始于1958年的户籍制度，其局限性日益凸显。近年来，呼吁户籍改革的声音不断。今年3月14日，温家宝总理便在京表示，将积极稳妥实行户籍制度改革。

　　朱桂文向本报记者介绍，铜陵户籍改革的目标就是为了彻底破除城乡居民身份差异，实现城乡居民平等享受各项基本公共服务和社会保障，推进城乡一体化建设，促进人口合理有序流动和农村富余劳动力有序向城镇转移等。此前，重庆、广州等城市也曾推行户籍改革，但此次铜陵改革因为有12项政策配套，因而被专家认为：“是改革较为彻底的一次”，有可供推广和借鉴的意义，但是否能真正达到制度设计的目标，还有待检验和观察。

　　■链接

　　户籍制度前世为国家工业化战略服务

　　1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，是城乡统一户籍制度正式成立的标志。《条例》明确规定了迁移审批制度和凭证落户制度，对户口迁移作了约束性规定。原则上，农民向城市、小城市向大城市的人口迁移都受到严格限制。从根本上讲，它是衍生于国家重工业优先发展战略的强积累模式。

　　户籍制度变异“二元户籍”构成利益不平等

　　原本用来管理人口的制度却在社会发展过程中不断变异倒退，最终成为个人发展的桎梏。根本原因在于资源的稀缺。在长达50年的时间里，户籍政策构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等。

　　户籍制度今生几乎涵盖所有公民权益

　　户籍制度发展到今天，已经完全不是一个单纯的人口管理制度，在它之上有着各种利益——从社会保障到教育、医疗、公共服务，“户籍利益”几乎涵盖了所有公民权益。