梦100古维德sp觉醒:新形势下失地农民社会保障制度的构建

 
新形势下失地农民社会保障制度的构建
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时间：2007-4-17 12:23:00   作者：金丽馥 谢素兰    来源：《调研世界》发表评论查看评论
        
内容提要：随着我国城市化与工业化进程的不断加快，农村土地被大面积征用，导致失地农民的数量急剧上升，由于征地制度与失地农民的社会保障制度存在缺失，使得失地农民的生活和生产面临诸多困境。只有建立相应的失地农民社会保障制度才能从根本上解决这些问题，从而有利于加速城乡一体化的进程、维护社会稳定。
关键词：城市化，失地农民，社会保障，商业保障
失地农民是城市化与工业化的必然产物。随着城市化与工业化进程加快，失地农民的数量呈现递增的趋势。然而，由于我国现行土地征用制度存在一定的缺陷，使得我国失地农民的相关权益受到了侵害，同时又没有相应的社会保障措施加以保护，这些近忧远虑使得失地农民不断上访，有的失地农民甚至采用集体闹事这一激进方式来争取自己的权益。这些都成为阻碍城市化与工业化进程、阻碍和谐社会的建设以及影响社会稳定的重要因素。因此，如何解决失地农民的生活和生产问题已成为社会各界关注的焦点话题及政界亟待解决的问题。
一、建立与健全失地农民社会保障制度的必要性
一是解决失地农民生活困难的需要。土地是农民赖以生存的最基本的也是最重要的生产资料，它不但具有财产受益功能，而且还具有保障功能。随着我国经济的发展，土地的保障功能越来越受到广大农民的重视与认同。主要原因是对于广大农民来说，拥有一块土地，等到步入老年也就有了基本的生活保障；同时对于从农村转移到城市就业的农民而言，土地还有着失业保障功能。可以说，土地是农民的命根子，失去土地也就意味着失去了相应的经济来源和生活保障。尽管失地农民获得了相应的征地补偿，然而，目前对他们的安置方式主要采用的是一次性的货币补偿方式，也就是被农民称为“一脚踢”的货币安置方式，即让他们拿着少许安置费自谋出路。
由于相当一部分失地农民自身还存在着“农民”所具有的散漫、无组织纪律性的特点以及缺乏在城市就业的相关知识、技能等后天性的缺陷，他们在很快的时间内沦为“三无”(无地可种、无业可就、无社会保障)游民。据调查，目前全国失地农民40凹多万，其中60%左右生活十分困难。这也是失地农民集体上访、闹事的直接导火线。我国政府推行社会保障制度的目的就是为了解决和预防某些经济社会风险对社会成员造成的威胁，通过立法和一系列的公共措施，保障全体社会成员具有生活的安全感，维护人格尊严。现阶段大部分失地农民正是国家社会保障急需保护的对象。从这个意义上来说，建立健全失地农民社会保障制度体现了党的“三个代表”的要求，体现了“全心全意为人民服务”的宗旨。
二是构建社会主义和谐社会的需要。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。简单地说，构建社会主义和谐社会就是要建立一个人与人之间、人与自然之间的和谐的社会。人的生存与发展，是体现和谐的最基本标志。现实中庞大数量的失地农民正处在“无岗、无业、无保障”的状态，他们不但长远生计得不到解决，就连近期最现实的生存问题也在一定程度上受到威胁。这与社会主义和谐社会的宗旨发生了脱离。当前失地农民的数量正随着城市化与工业化的双重提速而不断增多，如不采取积极的措施，这些游走于城市与乡村边界的城市边缘人或新的弱势群体必然会给基层政府造成很大的压力，成为影响我国社会稳定的一大隐患。尤其是在建设社会主义新农村的背景下，这一问题更应该得到持久的关注，并尽快得到解决，否则建设新农村、建设和谐社会就缺乏基础，而建立失地农民社会保障正是解决这一问题的一个比较理想的选择。
三是完善社会保障制度的需要。社会保障制度是社会制度系统中的‘安全子系统”，它的重要功能是排解社会运行过程中出现的各种“故障”。为失地农民建立完善的社会保障机制有助于增进失地农民对城市化的认同和提高未来生活预期，从而有助于城市化的稳步推进和健康发展。目前，我国仅仅建立了新型社会保障制度的基本框架，社会保障只是在城镇范围内开展，农村社会保障制度的建设还在“蜗牛”式地行进，而失地农民社会保障制度的建设目前还处于“真空”状态。到目前为止，在理论上，我国对失地农民的社会保障问题还没有进行系统的研究，在实践中，也只有在经济发展良好的浙江、上海等几个省份的部分地区建立了比较完善的社会保障制度。因此，建立失地农民社会保障制度是健全和完善社会保障制度的一个必不可少的重要环节。
二、建立失地农民社会保障制度是解决失地农民问题的理想方法
为了解决失地农民问题，各级政府采取了积极的措施，如改革现行征地制度、适当提高农民的征地补偿费、解决失地农民补偿款不到位或拖欠问题。不可否认，这些办法确实在维护失地农民的利益方面起到了不容忽视的作用，它有利于稳定失地农民的情绪、抑制他们的偏激行为，也在一定程度上解决了失地农民的生存与发展问题。
但是，从改革现行征地制度、提高征地补偿标准入手来解决问题，只是一种权宜之计。原因是：第一，部分失地农民缺乏一定的理财和投资能力，他们往往把一次性的征地补偿费用于翻盖房屋、子女教育和一些奢侈品的消费，有的甚至用于闲暇时的打牌赌博等不合法行为，因此对他们来讲，即使给得再多也难免“坐吃山空”。有相当多的调查显示，现行的一次性征地补偿费只能维持2—3年的生活。第二，相当一部分失地农民缺乏参保意识，同时又由于存在着制度性障碍，他们不可能享受失业、退休、医疗保障，对他们来讲，他们宁可把征地补偿款用于近期的、看得见的生活质量的提高上面，也不愿意将这部分征地款投资于为其提供未来生计的社会保障中。因此，这部分失地农民将不多的征地补偿费花光后，生活也就失去了保障，即使增加再多的补偿费，也不可能解决他们的长远生计问题。由此可见，仅仅通过提高征地补偿费，增加农民用‘命根子”换来的这些“遗产收入”是不足以解决他们的长远生计问题的。
因此，只有加速建立失地农民的社会保障制度，将失地农民的征地补偿款与筹集建立失地农民社会保障资金相挂钩，变失地农民这一模糊的身份为真正的城镇市民，才能从根本上解决失地农民的后顾之忧，实现失地农民的可持续保障。
1、建立失地农民社会保障制度是我国一项长期的、渐进的工程，具有一定的过渡性质。我国虽然在社会保障领域取得了一定的发展，但是至今尚没有建立一套行之有效的、健全的社会保障制度。目前，仅为城镇人口提供的社会保障不仅发展速度相当缓慢，而且规模小、覆盖率低。同时，我国现阶段以及在今后相当长的时间内，又面临着人口老龄化的挑战，这就给社会保障带来了强烈的冲击。
由于我国经济社会发展的不平衡性，特别是制度上的一些不平衡性及不同地区之间存在着多方面的差异性，决定了我国社会保障制度的建立与完善过程不可能是单一的形式、统一的步伐。上个世纪50年代，为了完成我国工业化的原始积累，政府实行了严格的城乡二元化政策，城乡二元经济结构导致了城乡二元社会结构的形成，在一定意义上也导致了二元的城乡社会保障。长期以来，我国城市社会保障制度实行的是高补贴、高就业的政策，有了城市户口就可以享受养老、医疗以及住房补贴等社会保障；而在农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，保障水平明显低于城市。随着城市化、工业化进程的加快，失地农民群体在不断地扩大，并已经成为我国不可忽视的重要人群。一般意义上讲，土地是衡量一个人是否是农民的一个尺度，农民失去了土地也就没有了作为农民的资格和基础。尽管失地农民中有一部分实现了户籍制度上的“农转非”，但他们并没有成为真正的城镇居民，主要原因是他们没有享受真正的“市民待遇”——城镇居民的社会保障。他们是界于农村与城市夹缝中的“边缘人”，基于他们的这种“边缘人”身份，他们的社会保障就应该与这种身份相一致，即建立一种不同于城镇居民又有别于一般农村居民的社会保障制度。这种社会保障制度的水平不管是在缴费标准、还是在享受回报上可以略低于城镇居民的社会保障水平。这样，既可以减轻政府的财政负担、减轻失地农民的经济负担，又解决了失地农民的后顾之忧。上海的小城镇社会保障就是一个很值得许多地区借鉴的成功案例。
由于我国社会保障的最终目标是建立城乡一体化的社会保障体系，也就是说现在的城乡二元社会保障只是现时期的，是为了适应现在社会经济发展的需要而建立的。同时，我国的城市化目标是变农民为“市民”，也就是说城市化的最终结果是没有农民只有“国民”，举国上下实行统一的社会保障是最终的目标。从这点来讲，现阶段的城乡“边缘人”也就会随着城市化的继续推进而转为“市民”，他们是城市化过程中的首批“下岗农民”。在现阶段，建立失地农民社会保障制度也是为了城市化的进一步发展。当城市化发展到一定阶段，也就是所有的失地农民都转化为“市民”，并且享受城镇居民社会保障的时候，失地农民社会保障制度也就是一个“过去时”了。因此，失地农民社会保障只是由农村社会保障转为城镇居民社会保障的“桥梁”。
2、建立失地农民社会保障制度，必须因地制宜。目前，许多个省市都相继采取了建立失地农民社会保障的一些相关措施，其做法可以归纳为四类：一是基本生活保障型，又被称为“保障型”的制度，它是参照城镇最低生活保障设立的。此种制度具有储蓄性的特点，虽然保障的水平比较低，但是比较适合经济发展水平较低的地区。二是基本养老保险型，又被称为“保险型”的制度，它是参照城镇职工基本养老保险办法设立的，是与较高的经济发展水平相适应的一种制度。三是双低保障型，又被称为“双低型”的制度，这种制度的设立主要是考虑了被征地农民的收入水平较低，同时，又要与城镇职工的养老保险制度相衔接。它与基本养老保险型的制度一样，也是与较高的经济发展水平相适应的，是一种比较理想的保险类型。四是基本生活保障与基本养老保险结合型，又被称为“结合型”的制度，它是按照被征地农民的不同年龄、不同的失地情况以及不同的就业情况等而采取的区别对待的一种制度。它的保障水平介于较高型的“双低型”和“保险型”制度与较低型的“保障型”制度之间。上海市实施的小城镇社会保障制度是一个衔接“城保”与“农保”的保障制度，它是专门针对失地农民的身份变化，为失地农民量身定做的一套比较适合本地区失地农民的社会保障制度，具体的做法是“24+X”，即以上年平均工资的60%作为基数，“镇保”基本费率为它的24%。“X”是补充保险，企业和个人在参加“镇保”并按24%的缴费比例交纳社会保障费后，根据自身的情况，自愿选择参加补充保险。
3、建立失地农民社会保障制度应立足长远，建立政府型与商业型相结合的失地农民社会保障的模式。目前政府型的社会保障基本采用“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的办法进行筹资。一般来讲，政府要从土地出让金中拿出30%以上，集体从土地补偿费中支出40%以上，个人承担部分从征地安置补助费中抽取不高于保障资金总额的30%。由于失地农民缺乏长远的眼光，参保意识又非常淡薄，强制性地让他们一下子拿出所有保障费用的三分之一，会产生民怨，从而引发许多不必要事件的发生。同时政府的土地出让金除了要支付失地农民的社会保障金外，还要用于各个县市区政府的园区、环境的工程建设等，有些县已经出现了财政赤字的情况。基于上述几点原因，可以看出政府主导型的失地农民社会保障的一些弊端。商业保险具有灵活多样性、自愿选择性，可以为那些没有被纳入社会基本保险范围的失地农民提供多项保险保障。同时，还可以充分发挥其社会资产管理功能，帮助没有投资与理财能力的失地农民积累和管理资产。商业保险可以充分发挥社会辅助管理功能，配合政府做好失地农民的保障工作，从而降低政府的管理成本。就现阶段失地农民与各级政府总体状况和经济条件而言，建立政府型与商业型相结合的失地农民社会保障模式是比较合适的选择，它既可以体现政府的作用，又可以体现商业保险的优势，维护了政府、集体和个人之间的和谐关系。
作者:金丽馥 谢素兰 来源:《调研世界》2007年第3期