偶看新闻戴耳塞睡觉耳朵疼:加强行政程序建设 提高行政执法水平
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/05/03 10:36:13
加强行政程序建设 提高行政执法水平 [ 2011-02-25 ] 杨伟东 国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），致力于落实2004年《全面推进依法行政实施纲要》明确提出的建设法治政府的目标，着眼于推进依法行政各项制度的建设。强化行政程序建设，提高行政执法水平，是《意见》的重要内容。《意见》要求“各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正”。《意见》的要求延续了近年来国务院对程序建设的思路，对推进依法行政有十分积极的意义。
行政机关的行为应当合法，几乎为人所共知；但合法不仅包括结果合法，而且包括程序合法，二者缺一不可，却未必为多数人所知晓。经常为包括行政机关和公务员在内的人忽视的，正是程序合法要求。在现代社会中，行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，应当遵循正当、公正的程序，已成为行政管理和行政执法的基本要求。行政机关不计后果的执法，固然不可取；但行政机关执法只问结果不管过程、形式，或为达到目的不择手段，同样不可取。“正义不仅要实现，而且应当以看得见的方式实现”，道出了程序合法公正与结果合法公正同等重要的理念，彰显出程序的地位。
关于程序或行政程序的价值，历来有两种不同的观点。一种观点认为，遵循合理、公平的程序，更有利于让决定者做出正确的结果。其背后隐含的观念是程序是为结果服务的，一切应以结果的好坏、对错作为评判的标准，过程、形式等似乎居于次要地位。另一种观点则提出，程序并不依附于结果，程序有独立的价值，决定者在作出决定过程时及时公开相关信息、认真听取对方的意见、采用合理方式告知对方决定的内容等合乎公正的程序，本身就表明了决定者对个体尊严、权利的尊重。20世纪中后期，行政程序的独立价值和意义日益受到各国重视，有不少国家专门制定法律加强行政程序建设。目前，行政程序法治建设水平已成为衡量一国依法行政和法治政府建设程度的重要标志。
1989年《行政诉讼法》规定，凡违反法定程序的行政行为应当不附加任何条件予以撤销，首次明确了程序违法的法律后果，凸显了程序在我国行政执法和行政管理中的价值和意义，从而确立了行政程序在我国的地位，开启了我国行政程序法治建设之路。1996年，《行政处罚法》在将行政听证制度引入我国行政执法和行政管理的同时，对行政处罚程序进行了详细规定，此后，《行政许可法》对行政许可程序作出了全面规定，从而实现了对不利处分和授益处分两类代表行政行为的程序规范。与此同时，各领域的法律、行政法规和规章对本领域行政执法程序的规范也取得了重要发展。
尽管行政程序建设在我国取得了快速发展，但仍然存在不少问题。从制度层面看，虽然有关行政程序的规定数量不少，但规定较分散，规定之间的内在统一性不足，其中一些规定与现代民主精神不相符合；从行政机关角度看，不少程序规定较为原则、笼统，缺乏可操作性；从实践方面看，行政机关和公务员的程序意识虽有很大提高，但不同程度上存在着轻视甚至忽视程序的现象，更为突出的问题是，现实中违反程序规定，侵犯公民、法人或者其他组织程序权利的情形还比较严重。因此，加强行政程序建设，依然是我国法治政府建设的重要任务。当前，有两方面工作值得关注。
从宏观上分析，我们应当抓紧制定统一行政程序法。经过20年的发展，正当程序原则已得到广泛的认同，通过单行立法我们已对行政程序作出了大量规定，但现有规定不仅分散，不能形成统一体系，且无法涵盖所有的行政执法领域和环节，目前确有必要制定一部能涵盖所有行政管理领域的统一行政程序法，对行政行为应当遵循的基本原则、基本要求和各类行政行为应当适用的具体程序作出明确规定。国外不少国家的行政程序立法发展经验也表明，统一行政程序法对一个国家的行政程序建设和依法行政都有重大而积极的影响。对我们这一主要实行成文法的国家而言，统一行政程序法的制定将有助于把我国的行政程序建设推向一个新台阶。而我国20年来有关行政程序的立法，也的确为我们进行统一行政程序立法积累了不少经验。特别是，近年来一些地方立法率先尝试制定统一的行政程序规则，如《福建省行政执法程序规定》和《湖南省行政程序规定》，为我们提供了有益的先行先试的地方实践经验，它们所产生的良好效果也说明统一立法的必要性。可以说，制定统一行政程序的条件已经成熟。
从微观层面分析，各行政机关应当努力完善与之相关的程序制度。制定统一行政程序法固然意义重大，但并不意味着每一个特定的行政机关在程序建设上可以毫无作为或者不必有所作为。事实上，行政机关在完善自身的程序规则上能够发挥十分积极的作用。一般而言，对于行政机关执法实体性规则的设置都有严格限定，不允许行政机关擅自加以规定，特别是不得增加公民、法人或者其他组织的义务或限制其权利，这些事项应通过法律、法规、规章予以规定。与行政管理和行政执法的实体规则设置不同，行政程序本质不是对公民、法人或者其他组织权益的限制，而是对行政机关和公务员行使权力的约束。因此，行政机关在行政程序的规定上有更多的空间和自由，只要不违背法律、法规和规章对行政程序作出的规定和正当程序原则精神，无需法律明确授权，行政机关即可自行作出规定。因此，《意见》要求各级行政机关“加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正”。
对某一特定的行政机关而言，要贯彻落实《意见》的要求，完善与自身的行政执法程序规定，首要工作是先对法律、法规、规章和上级机关发布的规范性文件对行政程序作出的规定加以梳理，了解和掌握现有规定的情况；其次，应结合自身工作情况，深入分析本领域的行政执法情况及现实需要，找出现有行政执法程序有待细化和完善之处；第三，着眼于未来发展，基于约束行政执法的行使和方便公众的双重要求，细化行政执法的流程，逐一明确各执法环节和步骤及其相应的规则，力求使行政执法程序规则明确、开放、公正、合理，合乎正当程序精神。
温家宝总理对行政程序的意义作出了深刻而精辟的概括，指出：“政府不仅要按法定权限办事，还要按照法定程序办事。没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。”上述论述和分析将行政程序提升到了前所未有的地位，展示出中央政府推进行政程序建设的决心。此次《意见》在行政执法中对行政程序建设提出的要求，承袭了中央政府加强行政程序建设的精神和意图，并且明确了各行政机关在完善行政执法程序上的作用，构筑了中央政府与各行政机关协同努力进行程序建设的体系，从而为我国加强行政程序建设、提高行政执法水平提供了新的动力。（作者为国家行政学院法学部教授）
（中国廉政网——中国纪检监察报）
行政机关的行为应当合法，几乎为人所共知；但合法不仅包括结果合法，而且包括程序合法，二者缺一不可，却未必为多数人所知晓。经常为包括行政机关和公务员在内的人忽视的，正是程序合法要求。在现代社会中，行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，应当遵循正当、公正的程序，已成为行政管理和行政执法的基本要求。行政机关不计后果的执法，固然不可取；但行政机关执法只问结果不管过程、形式，或为达到目的不择手段，同样不可取。“正义不仅要实现，而且应当以看得见的方式实现”，道出了程序合法公正与结果合法公正同等重要的理念，彰显出程序的地位。
关于程序或行政程序的价值，历来有两种不同的观点。一种观点认为，遵循合理、公平的程序，更有利于让决定者做出正确的结果。其背后隐含的观念是程序是为结果服务的，一切应以结果的好坏、对错作为评判的标准，过程、形式等似乎居于次要地位。另一种观点则提出，程序并不依附于结果，程序有独立的价值，决定者在作出决定过程时及时公开相关信息、认真听取对方的意见、采用合理方式告知对方决定的内容等合乎公正的程序，本身就表明了决定者对个体尊严、权利的尊重。20世纪中后期，行政程序的独立价值和意义日益受到各国重视，有不少国家专门制定法律加强行政程序建设。目前，行政程序法治建设水平已成为衡量一国依法行政和法治政府建设程度的重要标志。
1989年《行政诉讼法》规定，凡违反法定程序的行政行为应当不附加任何条件予以撤销，首次明确了程序违法的法律后果，凸显了程序在我国行政执法和行政管理中的价值和意义，从而确立了行政程序在我国的地位，开启了我国行政程序法治建设之路。1996年，《行政处罚法》在将行政听证制度引入我国行政执法和行政管理的同时，对行政处罚程序进行了详细规定，此后，《行政许可法》对行政许可程序作出了全面规定，从而实现了对不利处分和授益处分两类代表行政行为的程序规范。与此同时，各领域的法律、行政法规和规章对本领域行政执法程序的规范也取得了重要发展。
尽管行政程序建设在我国取得了快速发展，但仍然存在不少问题。从制度层面看，虽然有关行政程序的规定数量不少，但规定较分散，规定之间的内在统一性不足，其中一些规定与现代民主精神不相符合；从行政机关角度看，不少程序规定较为原则、笼统，缺乏可操作性；从实践方面看，行政机关和公务员的程序意识虽有很大提高，但不同程度上存在着轻视甚至忽视程序的现象，更为突出的问题是，现实中违反程序规定，侵犯公民、法人或者其他组织程序权利的情形还比较严重。因此，加强行政程序建设，依然是我国法治政府建设的重要任务。当前，有两方面工作值得关注。
从宏观上分析，我们应当抓紧制定统一行政程序法。经过20年的发展，正当程序原则已得到广泛的认同，通过单行立法我们已对行政程序作出了大量规定，但现有规定不仅分散，不能形成统一体系，且无法涵盖所有的行政执法领域和环节，目前确有必要制定一部能涵盖所有行政管理领域的统一行政程序法，对行政行为应当遵循的基本原则、基本要求和各类行政行为应当适用的具体程序作出明确规定。国外不少国家的行政程序立法发展经验也表明，统一行政程序法对一个国家的行政程序建设和依法行政都有重大而积极的影响。对我们这一主要实行成文法的国家而言，统一行政程序法的制定将有助于把我国的行政程序建设推向一个新台阶。而我国20年来有关行政程序的立法，也的确为我们进行统一行政程序立法积累了不少经验。特别是，近年来一些地方立法率先尝试制定统一的行政程序规则，如《福建省行政执法程序规定》和《湖南省行政程序规定》，为我们提供了有益的先行先试的地方实践经验，它们所产生的良好效果也说明统一立法的必要性。可以说，制定统一行政程序的条件已经成熟。
从微观层面分析，各行政机关应当努力完善与之相关的程序制度。制定统一行政程序法固然意义重大，但并不意味着每一个特定的行政机关在程序建设上可以毫无作为或者不必有所作为。事实上，行政机关在完善自身的程序规则上能够发挥十分积极的作用。一般而言，对于行政机关执法实体性规则的设置都有严格限定，不允许行政机关擅自加以规定，特别是不得增加公民、法人或者其他组织的义务或限制其权利，这些事项应通过法律、法规、规章予以规定。与行政管理和行政执法的实体规则设置不同，行政程序本质不是对公民、法人或者其他组织权益的限制，而是对行政机关和公务员行使权力的约束。因此，行政机关在行政程序的规定上有更多的空间和自由，只要不违背法律、法规和规章对行政程序作出的规定和正当程序原则精神，无需法律明确授权，行政机关即可自行作出规定。因此，《意见》要求各级行政机关“加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正”。
对某一特定的行政机关而言，要贯彻落实《意见》的要求，完善与自身的行政执法程序规定，首要工作是先对法律、法规、规章和上级机关发布的规范性文件对行政程序作出的规定加以梳理，了解和掌握现有规定的情况；其次，应结合自身工作情况，深入分析本领域的行政执法情况及现实需要，找出现有行政执法程序有待细化和完善之处；第三，着眼于未来发展，基于约束行政执法的行使和方便公众的双重要求，细化行政执法的流程，逐一明确各执法环节和步骤及其相应的规则，力求使行政执法程序规则明确、开放、公正、合理，合乎正当程序精神。
温家宝总理对行政程序的意义作出了深刻而精辟的概括，指出：“政府不仅要按法定权限办事，还要按照法定程序办事。没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。”上述论述和分析将行政程序提升到了前所未有的地位，展示出中央政府推进行政程序建设的决心。此次《意见》在行政执法中对行政程序建设提出的要求，承袭了中央政府加强行政程序建设的精神和意图，并且明确了各行政机关在完善行政执法程序上的作用，构筑了中央政府与各行政机关协同努力进行程序建设的体系，从而为我国加强行政程序建设、提高行政执法水平提供了新的动力。（作者为国家行政学院法学部教授）
（中国廉政网——中国纪检监察报）