总是挑剔别人的人:社区矫正法律监督：蓬勃实践提出新问题

社区矫正法律监督：蓬勃实践提出新问题

来源：检察日报（2012年1月10日第3版）

林礼兴

    社区矫正的实践活动正蓬勃进行，也对社区矫正法律监督提出了新问题：法律监督的对象是工作主体还是执法主体，社区矫正法律监督的范围如何界定，方式又应如何完善。诸多问题，需要法律给予明确。

    社区矫正法律监督体系是刑罚执行监督体系的组成部分，是指国家为了履行宪法规定的法律监督职能，确保在社区服刑罪犯(非监禁刑)刑罚执行的合法性、实现刑罚目标而建立的组织结构和制度体系的总称。它包括刑罚执行监督机构的设置、权力结构和权限划分、监督方式方法以及原则制度和体系。

    根据我国法律规定的精神，社区矫正监督主体是检察机关。刑事诉讼法第二百二十四条规定:人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。人民检察院组织法第五条规定，(人民检察院)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。由于社区矫正是刑罚执行的一种方式，所以，它自然应当列入刑罚执行监督的范畴。实践中人民检察院也已在切实履行着社区矫正法律监督的职责，公检法司等机关的一些规范性文件也对此作了强调，如2003年7月颁布的两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定“人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正依法、公正地进行”。司法部颁发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》规定“司法行政机关依照有关法律、法规、规章和本办法的规定实施社区矫正，接受人民检察院的监督”。

    人民检察院是对具有刑罚执行性质的社区矫正进行法律监督的机关，刑罚执行监督权只能由人民检察院统一行使，而人民检察院具体履行这一职权的部门为负有刑罚执行监督任务的监所监察部门。由于社区矫正的对象分散在广大社区和农村，因此，基层的县市区人民检察院承担着大量具体的监督职责。

    目前，我国检察机关根据国家法律法规和司法机关有关规定，通过多年来的继承沿袭、探索实践、创新发展，已经形成了初具规模的社区矫正法律监督体系，但纵观现实与未来发展，社区矫正法律监督仍存在诸多问题，有一些理论问题尚需明确。

    一、社区矫正法律监督对象应进一步明确为执法、司法机关

    监督对象是指监督主体所指向的对象。社区矫正法律监督的对象，是指法律监督机关依照法律授权监督具有与社区矫正过程相关的法定职权的执法、司法机关。

    目前，社区矫正主要针对缓刑、管制、假释等情形开展，刑事诉讼法第二百一十四条规定，“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督”;第二百一十七条规定，“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。对于被假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督。”而刑法第七十六条规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。其中刑诉法和刑法对于缓刑考验期限内的考察机关表述有所不同，须进一步统一。并且，对于刑事诉讼法规定的基层组织和罪犯所在单位机关是否属于法律监督的对象，目前看法不一。有的认为不属于法律监督对象，理由是他们不是国家法定执行机关，没有法定职权，也没有任何履行职责的报告义务和约束。有的认为，他们可以属于检察机关法律监督的对象，一则，法律规定了他们具有“协助进行监督”或“考察”职责，具有法定的义务;二则，只要执行机关明确了其对具体的社区服刑人员“协助进行监督”或“考察”，并且其接受确认了，就应当履行义务，对于不履行义务所产生的后果应承担相应的责任，所以，检察机关可以将其作为监督对象。实践中，有的基层检察院也把这些“协助进行监督”或“考察”的基层组织和罪犯所在单位列入法律监督的对象，其依据的就是后者的观点。

    社区矫正试点工作开展以来，社区矫正的执行机关一直处于模糊的状态，是公安机关，还是司法行政机关众说纷纭，有的说公安机关是社区矫正的执法主体，司法行政机关是工作主体，检察机关不能监督非执法机关的工作主体;有的说，他们都是执法机关，不存在执法主体与工作主体之分，都应当属于监督范畴。《刑法修正案(八)》规定对管制、缓刑、假释罪犯“依法实行社区矫正”，却没有规定执行机关是哪家。或许是刑法修改给社区矫正这一非监禁型刑罚执行由公安机关过渡到司法行政机关设立的一个缓冲期，但客观上由于法律对社区矫正执行机关的模糊规定，也给检察机关带来了对监督对象的困惑。笔者认为，法律应明确社区矫正的执行主体是司法行政机关，它们应是检察机关在社区矫正法律监督中的主要对象。

    二、社区矫正法律监督范围有待进一步完善

    社区矫正法律监督范围，也即监督内容，根据最高人民检察院《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》和《人民检察院监外执行检察办法》的规定，主要是对相关机关在社区矫正履行职责过程中的四个方面进行监督。

    一是交付执行。对人民法院判决、裁定执行社区矫正的法律文书送达情况和人民法院对监狱、看守所社区服刑人员的交付执行活动的监督。依法交付执行是实现依法执行的基础，是实现判决裁定内容的前提。因此，对人民法院和监狱、看守所交付执行活动的监督是人民检察院社区矫正法律监督的范畴。它包括监督交付监外执行的对象是否符合法定条件，罪犯的交付执行是否按照规定的程序进行，法律文书的送达是否按照规定的时间和规定的对象送达。

    二是矫正监管。对社区矫正机构对被判处、裁定执行社区矫正的服刑人员的教育矫正监督管理活动是否合法，依法实行监督。包括监督教育矫正是否依法进行，矫正期间是否发生脱管现象，矫正对象合法权益是否得到保障等。《刑法修正案(八)》的颁布，改变了现有实践中社区矫正对象的范围，也即被剥夺政治权利罪犯，没有出现在《刑法修正案(八)》“依法实行社区矫正”的对象中，刑法修正案(八)只规定对管制、缓刑、假释罪犯依法实行社区矫正。对于被剥夺政治权利罪犯之所以未被纳入社区矫正对象，全国人大法工委刑法室主任郎胜作了解释:“被剥夺政治权利的人虽然政治权利不能行使，但是没有限制他的人身自由”。鉴于《刑法修正案(八)》的规定，目前，许多检察机关也就放弃了对独立适用剥夺政治权利和附加剥夺政治权利的在社会执行情况的监督。而实践中，许多地方的社区矫正机构仍然把在社会执行的剥夺政治权利罪犯作为矫正的对象，这给检察机关的监督内容也带来了新的问题和困惑。对于监外执行的罪犯是否纳入社区矫正，需法律加以明确。

    三是变更执行。对有关机关作出的对社区矫正对象撤销缓刑、假释和减刑等变更执行的活动是否合法，依法实行监督。社区矫正中的变更执行情况相对复杂，敏感性强，适用不当或违法，都容易引起社会和舆论的关注与反应，也容易构成对矫正对象权利的侵害。因此，检察机关从维护社会稳定与和谐，维护社会公平正义出发，对此予以应有的关注和重视。

    四是解除矫正。对执行机关对具有终止执行决定法定情形的罪犯依法应当履行解除或者释放相关手续的活动的检察监督。即对罪犯执行期或考验期届满，不再执行刑罚或对其实施矫正监督考察管理，或者罪犯死亡而解除矫正的检察监督。包括监督解除矫正是否符合法定条件，解除矫正是否按程序进行。刑法修正案(八)增加了关于禁止令的规定，笔者认为对于禁止令的判决和执行检察机关也应当加强监督，刑法修正案(八)规定，判处管制和宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。2011年4月，“两高两部”《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》规定:“人民检察院在提起公诉时，对可能判处管制、宣告缓刑的被告人可以提出宣告禁止令的建议”，目前，人民法院正积极推进适用非监禁刑审前风险评估，听取社区群众和相关部门意见。检察机关在社区设立社区矫正检察官办公室或工作站的监所检察部门了解相关情况，对是否适用社区矫正更有发言权，更有利于开展对适用非监禁刑罚以及非监禁刑禁止令的判决和执行进行监督。

    三、社区矫正法律监督方式还有待强化

    2005年9月，最高人民检察院办公厅印发的《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》规定:“实行监外执行日常检察与定期检察相结合，在做好日常检察的同时，实行监外执行定期检察。各省级检察院监所检察部门要认真组织县市区检察院每年至少开展两次监外执行专项检察”。2009年7月，中央政法五部门《关于加强和规范监外执行工作的意见》第二十三条规定:“人民检察院应当采取定期和不定期相结合的方法进行监外执行检察，并针对存在的问题，区别不同情况，发出纠正违法通知书、检察建议书或者提出口头纠正意见……”

    从以上文件可以看出，我国现行的监外执行和社区矫正的监督方式主要是定期检察和不定期检察，以及会同有关部门的联合检查;对纠正意见、检察建议有异议的，实行复核复议的程序，以实现监督的必要程序保障和法律监督的公正性、有效性。实践中基层检察机关采用比较广泛的监督方式是半年一次的定期检察活动，面对众多的乡镇、社区矫正机构以及分布广泛的社区服刑人员而展开。

    目前，法律对人民检察院的社区矫正监督采取什么手段、形式进行，以及发现执法不当或违法提出意见后，相关机关不予理睬，检察机关应该怎么办没有明确规定，导致了监督手段和效力的弱化，有待于从法律制度上予以规范和强化。

    (作者单位:最高人民检察院监所检察厅)