子宫肌瘤切除术后饮食:反腐专家设计技术化反腐

反腐专家设计技术化反腐
作者: 南方周末记者 马昌博 发自北京
2008-12-24 22:26:06
 来源:南方周末
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一个人生病了可以通过望、闻、问、切查知病情，如果一个官员腐败了，也会有种种公开和隐秘的反常行为。
反腐专家的努力，就是想把一个政府机构人事调查过频、决策过于封闭和神秘等反常行为进行分类观察，综合分析，从而诊断一个官员的腐败可能。
一个国家的腐败情况应该如何测量和诊断？进一步说，如果有腐败，是否可以及时预警？
中国的反腐专家正在力图解决这个问题，并认为已经找到了适合中国的初步方法。何增科是中央编译局当代所所长，著名的反腐专家，这位政治学者刚刚完成的一项研究，将对上述问题进行回答。
人事调动频率、公众口碑都被用来测量腐败
比如——在何的研究中——如果一个地方政府的官员阶层职位轮换和调动过于频繁，则有可能存在人事腐败。
已有的例子中，贪腐官员、安徽省颍上县原县委书记张华琪曾在上任5个月内对全县所有乡镇官员来了一个“不留死角”的调整；而一次会议上调整提拔上百人的事，在其任内发生过多次。
反之，如果一名官员在某一职位上任职过久但又拒绝调动，则很有可能是该官员在这一地方上的腐败“成果”颇大而不敢离开，以免暴露。
另外，如果一个国有企事业单位的领导，比如某中学的校长——其公众口碑在进行问卷调查时很差但升迁却很快，则其背后可能是有腐败存在。
某些数据亦是风向标。一个地区，如果打击商业贿赂时立案很多但最终起诉很少，那么可能是贪腐的征兆，其阻力背后往往是诸多腐败利益“联盟”。指标中甚至包括新闻记者调查腐败案件受阻的程度。
这套名为“腐败与治理状况的测量、评估、诊断和预警”的评估体系是在一个研究“预防和惩治腐败”的国家社科基金重大项目的资助下完成的，它同时也得到了联合国开发计划署“中国治理评估框架”的资助，该项目的主持者是著名政治学者俞可平。
目前对于廉洁程度的测量，透明国际和联合国反腐败与治理研究机构等采用主观评价法，结合受访人与官员交往的亲身经历进行较为全面的主观评价。
而国内学术界还多用客观评价法，即用查处腐败案件的数量、人数、案值来衡量。“这陷入一个怪圈，就是反腐的力度越大，可能显示这个国家腐败程度越高，相反，不查处腐败的国家反而是最清廉的国家。”何说，客观评价法弊端比较多，自1990年代以来，国际社会很少用这种方法。
何试图将上述方法结合起来。他设计了一套包括民意调查和纪检部门数据等在内的综合评价体系，进行分地区、分部门的腐败程度测量。
腐败脸谱可以画像，腐败程度可以打分
何希望能够预先发现腐败的蛛丝马迹，上述研究结果中有一整套“预警体系”被用于及早发现潜藏的暗流。
这套预警体系中有50个预警指标，按照“激励机制扭曲”“社会结构扭曲”和“约束机制扭曲”来区分。这50个预警指标，即是“腐败程度试纸”。
比如在“激励机制扭曲”部分，有“公务员自身工资水平和有尊严的生活水平之间的差距”一项。“高薪未必养廉，但是低薪一定不养廉。”何解释说。与之相关的还有“公务员工资拖欠严重程度”等指标，拖欠工资在一些穷困的县乡政府中尤为严重。
事实上，如果按照何的预警指标集中起来给某贪腐官员画像的话，可能更易于理解。
首先是这个官员“任期受保障程度”比较差，这既可能是当地组织部门习惯频繁调动官员，也可能是某一个主要领导刻意为之。总之，因为官员之间的频繁调动，使得他缺乏安全感，不得不向上行贿来谋求保持职位或者提拔。
而他“离任后生活受保障的程度”也很差，或者和当前生活水平差距较大。所以，他还要考虑自己离任之前能贪一把，以图后路，这就造成了所谓的“59岁”现象。
作为一名官员，他还要应付上级的各种“一票否决”。“‘一票否决’行使过程中，下级的辩护权力缺失程度”严重，他就要考虑接待上级各种检查团的时候，提高接待规格，以便检查者“高抬贵手”。
不过这也不算什么，因为“资源配置决策中下级发言权的缺失程度”更为关键。比如，上级要给下面一笔扶贫款，因为说不上话，所以领导班子“集体决定”去给负责此事的上级部门一点“实惠”，这就是“公贿”。在山西和顺县原县长受贿案中，县农机局局长送给县长1万元，是为了给局里“争取几万元办公经费”。而久治不愈的“驻京办”现象也和“公贿”有染。
后来他逐步升迁，做到了自己所在部门的“一把手”。按照预警体系，“一把手负总责”实施力度越大，越有腐败的危险。
他还尽量让自己的决策过程神秘化，少为人知，只有这样才利于暗箱操作。而“决策和执行过程的封闭和神秘程度”也是腐败预警之一。他还对大额资金有着自由的支配，而预警体系中说，这种自由度越高，越是腐败的温床。
另外还有“党政官员选拔任用程序受到规避的程度”，这可以举例说明：比如按照规定提拔一个官员其民主测评率要超过50%。但是在他的授意下，一个民主测评率只有30%的官员却被提拔了，事实上，是因为他收受了贿赂——按照预警，如果这种规避规则的事情越频繁，则该单位人事腐败的可能性越大。
曾经有一段时间，他调任当地的国有垄断企业任职，发现“垄断性行业或部门利润和工资与自身工作绩效的脱钩度”很大，他知道这其实也是一种腐败。“如果一个垄断行业全行业亏损，但是这个行业中的国有企业职工仍然是高工资，那么其中肯定是乱花了纳税人的补贴，这是明显的腐败预警。”何说。
他也不是不害怕法律，但是因为“巨额财产来源不明罪与贪污贿赂罪相比的畸轻程度”一项中，在中国前者的罪名远比后者刑罚少，而他拒不交代很可能只会被以“巨额财产来源不明罪”判处，所以他也横下心来赌一把。
本来他的种种恶行有可能被曝光，但是因为当地“新闻媒体调查报道腐败案件受限制的程度”比较厉害，所以也便逃脱了舆论监督的可能。
预警体系的其他指标还包括：“单一部门主导立法过程的程度”，这背后反应是否有“立法腐败”，最近的商务部郭京毅案就是如此；“重大决策中规避必经程序的频率”，比如经常不进行“集体讨论”就做出决策，则越频繁越是腐败的预兆。另外，如果一个地方“行政审批程序繁杂冗长”，也会给腐败提供大量机会。
所有50个指标都设定为5分，越大腐败程度越严重。按照预警系统设定，预警分数加起来超过150分该部门就是“重警区”，而超过200分就是“巨警区”，都需要进行重点监察。
反腐效能可以毛发俱现
何的研究中，同时还有对“国家廉政体系”的评估，简单说就是对一个国家的“反腐败体系”的绩效评估。
除去国际上通用的对诸如立法机构、行政机关、司法系统、审计机构、监察机构、新闻媒体等12个部门进行评估外，何根据中国国情，同时加入了“执政党”和“国有企事业单位”两个系统。通过对上述14个系统的评估，来发现中国反腐体系本身的不足。
比如针对“执政党”有“党务信息公开的制度化程度”，“党员群众在干部选拔任用和党委决策中的发言权”等，上述评估点做得越好，则反腐体系越健全。
而在“人大政协方面”，则有诸如“提案、议案、法律有无歧视性内容”这样的评估点。“如果有人大代表提案，要求限制外地人在北京工作，那么外地人在北京要保住自己的工作就要去行贿，这就是歧视性法律所造成的行贿的机会。”何说。
在政府方面，则有“重大决策中利益相关方参与的制度化程度”一项，何举例说：某个城市要修建地铁，如果所有相关的地方政府、部门、企业和公民代表都可以公平、公开地参与，表达意见，则就不会有腐败的机会；反之则可能会有一方企图通过行贿来取得利益，比如更改线路或者获得投标等。
而纪检监察机构则有“监督失职责任追究机制及实施状况一项”。“现在还没有听说哪个地方因为腐败严重让当地纪委书记引咎辞职的，应该关注这个问题。”何说。
针对检察院，则有“举报人和证人保护的有效性”一项。何说，一些地方这一项做得不好，“所以很多腐败案件是小偷偷出来的，而最近很多则是‘二奶’自发举报。”
另外的一些评估点则稍微难以理解，比如“技术官员专业意见和职能部门意见在决策中的影响力”。“一些建设工程，技术官员提出的方案一般是比较科学的，但是领导决策后变成了另外一种方案。”何解释说，“为什么要变化？背后的原因很可能是不尊重技术官员的意见，被另一方游说，甚至受贿，从而违反了科学决策。”
在“地方政府”这一类别中，还有“财政转移支付决策中下级政府参与决策机会的平等性”。何解释：“如果中央对地方政府财政税收的调整是任意和变动的，财权大多在中央，则‘跑部钱进’也是必然的。如果财政的转移支付有着法定的规定，谁还愿意‘跑部钱进’？”
何的评估体系还包括“新闻媒体”，其中诸如“调查性新闻报道和网上民意的表达程度”，“媒体报道负面新闻所遇到的限制和阻力”等亦是评估重点。
所有的14个系统中，包括84个评估要点，该系统据此评价中国的反腐体系效能。
何增科说，上述评估和预警体系最现实的目标是能被中国的纪检监察系统吸收应用。而何未来的目标是希望中国的廉洁程度测量可以由高校或社科院等教学科研的廉政评估中心来进行。
一个新消息是，在河南，郑州大学成立了河南省廉政评价研究中心，目前该中心受河南省党风廉政建设责任制领导小组办公室委托，正对河南各地市开展2008年度社会廉政考核评价问卷调查。
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