我是代表正义的使者:我国农村土地制度产权改革的风险分析报告_光明观察3

　　第二，国企业产权改革和农村土地产权改革，都是社会主义市场经济体制建设和经济发展的必然要求。

　　1993年，十四届三中全会做出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的《决定》。当时经济改革已经进行了10多年，各种所有制成分的经济已经相当活跃，市 场经济已呈不可阻挡的态势。特别是在改革方向上确定了建立社会主义市场经济体制之后，受传统体制和机制束缚的国有企业，面对新兴经济成分的市场竞争和逐渐失去体制支撑的双重挑战，生存环境每况愈下。如果国有企业不对体制进行根本性改革的话，的确存在如夏天的冰棍被化掉的威胁。正是在这种背景下，国企改革拉开大幕。

　　如今，农村经济也面临城市化、工业化、缩小城乡差距、发展现代农业的多重挑战和冲击。特别是进入本世纪以来，中国的城市化、工业化突飞猛进，土地作为资源要素的稀缺性日益显现，发展与土地的矛盾日益突出。由于在现行制度约束下农村土地缺乏市场化的资产属性，以小块土地分割为特征的农村土地家庭承包责任制在所有权固化和虚置的情况下，以其经济、行政和社会保障等复合功能限制了土地资源的流动性。要打破这种土地资源的流动性限制，就必须从土地制度的产权改革入手。同时，城市对农村土地资源的索取还受到国家出于粮食安全考虑的对农村土地功能的刚性制度红线的制约，而通过对农村土地制度的产权改革，使农村建设用地能够得以集约使用，从而节约出足够的土地以满足城市的需求，就成为在国家农村土地功能制度红线下惟一能够实施的路径。这是目前农村土地制度改革正日益受到高度重视的外部原因。从农村内部来看，随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高，以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制这种形式与迅猛发展的市场经济大势和社会主义市场经济体制要求建立现代产权制度由于越来越不适应发展的变化而需要进一步改革和完善。农村经济的市场化发展，要求土地作为一种市场资源在流动中实现优化配置，要求农业经济以组织化的形态参与市场竞争。而现行农村土地制度阻碍了农村生产力在市场经济体制条件下进一步提高的可能，农民持续增收受到了严重阻碍。因此，在坚持农村基本经济制度前提下，通过农村土地产权改革，提高农村土地资源要素的流动性和配置效能，实现农民在更高层次的持续增收能力，就成为来自农村内部的强烈改革愿望，对农村土地制度进行改革的内部条件开始成熟。正是在这种内外的制度变迁动因的推动下，新一轮大规模的农村土地制度改革正处于酝酿和躁动之中，在一些发达地区，如上海、广东，有关农村土地制度的改革试验甚至在上世纪90年代就已经开始。

　　但是，现行的农村土地制度改革与计划经济体制下设置的国企制度改革有明显的区别。首先，产权改革的主体不同。工人作为企业的主人，主要体现在意识形态方面。农村土地承包地的所有权属于由农民组成的集体，并且使用权属农户，农村土地制度改革的主体必然是农户。农民作为承包地的主人，对承包土地拥有使用权、经营权、收益权等产权要素，是国家法律和国家政策确定的，在现实中有明确具体的归属。所以，农村土地制度改革的主体必然是农户。这就决定了产权改革对利益调整的情况完全不同和产权改革的主体不同。第二，改革的重点不同。农村土地改革的重点是落实国家法定所赋予农民的权利，在法定的框架内进行。《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出：“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”，“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，在实践中加以完善”。中央对农村深化改革的具体要求是：建立土地承包权登记制度，确保农村承包经营权证到户，完善土地流转合同、登记、备案等制度；培育多种形式适度规模经营的市场环境，促进城乡一体化发展等[3]。所以农村土地产权制度改革的着力点是“确权赋能”，将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定下来，确定到户，并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。第三，改革的动力不同。一方面，国企改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求，另一方面，国企改革是在市场经济迅猛发展的趋势下，由于传统体制和机制的束缚面临生存危机而被迫进行的。当时的情况是，不改革就只有死路一条。因而改革的动力主要是来自外部环境的变化和自身生存的需要。而农村土地制度改革，虽然也有大势所趋的要求，但现行的农村土地经营形式还能够维持农民的基本收入逐年提高，农业发展还能够不断跃上新台阶，就农民的意愿而言，远远不是“不改革就只有死路一条”的情况，大量农村土地撂荒就很能说明这一点。因而推动农村土地产权制度改革的动力只能是农民的比较利益和预期利益。清楚了这些差异，农村土地产权改革的制度设计、机制设置和政策安排，就必须与国企改革有所差别。

　　无论是在国企还是在农村，只要是产权改革，必然会出现原本被传统体制所凝固、仅具有符号意义的公有财产迅速被激活，凝固的公有财产迅速演化为可流动的资本。所以，在具有大量存量资产的国企和农村，产权改革不仅是市场化、资本化的过程，而且是盘活存量的过程。由于这个被盘活的存量资产要进行产权改造，事实上这个过程也就必然有很大资产再分配的空间。为什么国企改革能够吸引那么多企业外部的关注，为什么农村土地制度产权改革使各个群体虎视眈眈，原因就在这里。产权制度改革是对各个利益群体的重大利益调整或重新配置。农村土地制度产权改革，理想状态是通过产权改革，使农村集体和农户不仅享有市场经济体制优势，而且这些被改革盘活的资产演化为资本，农民用自己的资本、自己的勤劳和智慧来发展农村经济。改革农村土地产权制度，是换种方式破解“三农”难题。

　　面对蓄势待发的农村土地制度改革，我们必须对国企改革的教训引以为诫。国有企业在“改不改”上不存在问题，问题出在“怎样改”上。国企改革不容争议地存在着国资流失和国企工人与国企领导层之间利益调整普遍偏离“成本分摊、利益均享”的公平原则。虽然“怎样改”是技术层面的问题，但后果却可能触及社会制度。国企改革留下的问题迄今还是改革反对者扭住不放、质疑改革方向的把柄和硬伤。工人农民的利益是社会主义制度必须保护的利益。由于中国农民还是占人口大多数，由于城乡差距，由于国家关于“三农”利益的法律法规还落后于城市，建立起来的利益保护体制还较脆弱（比如农民上访维权的比例大于城市居民），如此等等，对于涉及利益重大调整的农村土地产权改革，风险比国企改革大，涉及面也更广。国家对农村土地制度改革，慎之又慎，完全可以理解。我们对农村土地制度产权改革可能带来的风险，必须有清楚的认识。