数码宝贝传说进化图片:关于建立完善法院涉诉信访工作机制的调研报告

关于建立完善法院涉诉信访工作机制的调研报告

——以玉林市两级法院为考察对象

作者：玉林中院立案庭  发布时间：2010-12-09 09:24:18

                                          内  容  提  要

    近年来，涉诉信访数量的剧增是我国信访实践的一个重要特征。所谓“涉诉信访”，一般是指公民通过来信和来访的方式，向党委、政府、人民代表大会、政协、法院等机关设立的信访部门，针对法院的裁判、执行等司法活动或决定提起的申诉行为。根据最高人民法院的统计，从2001年到2004年，全国各级法院信访部门受理的信访多达一千一百多万件（人）次，规模如此庞大的信访活动不仅给法院的日常运作带来了巨大的压力和冲击，同时也对社会稳定产生了带来了不良的影响。因此，“涉诉信访”日益成为政府、公众和学术界共同关心的一个热门话题。

    涉诉信访问题是关系司法权威和司法公信、甚至关系构建和谐社会、法治社会的重大课题。尽管涉诉信访问题已经引起了中央高层和社会的广泛关注，但是从现有的研究成果来看，目前学术界和实务界对涉诉信访现象的认识仍然只能说是处于初步的、甚至是片段的、模糊的阶段。因此，对涉诉信访的一些基础性问题和相关信息还缺乏成熟的了解和分析。例如，在实践中，判断一个信访案件是否涉诉信访其标准是什么？涉诉信访与法院的诉讼、审判有何联系？涉诉信访主要针对诉讼过程中的哪些问题提起？等等。在尚没有其他制度可以替代信访制度的条件下，我们是否可以通过对信访制度以及司法审判制度的修正和完善，以期解决或者在一定程度上缓解涉诉信访带来的负面影响。

     2008年以来，玉林市两级法院按照中央、最高人民法院、区高院的部署，开展了集中化解涉诉信访专项行动，取得了一定的成效。本次调研以玉林市两级法院为对象，以近年来涉诉信访中所遇到的问题，结合涉诉信访工作中的经验，对当地的涉诉信访问题进行了实证研究，由此形成的一个初步调查报告。

    一、调研的背景及对象

   （一）调研的背景

    20世纪80年代以来，中国社会在改革开放和加强法制建设政策的引导下发生了深刻的变化，政治、经济、文化有了显著的发展进步。实践证明，在中国这样一个处于现代化进程中的超大社会，要实现有序发展，构建和谐社会，离不开法治的正确引导和推动。和谐是“和而不同”而非“一团和气”，涉诉信访不是“没有”就最好，而是总量适当、类型结构合理才最好，因为当事人不可能对审判者和审判结果百分之百地满意。我国诉讼法规定引起再审有三种途径，即当事人申请再审(申诉)、检察机关抗诉再审、法院依职权再审，其中当事人申诉是最为主要和常见的一种途径，它为另外两种途径提供材料来源。但我国现行法律对再审的程序规定比较简略，存在不少弊端，如对再审主体、时间、次数、审级、理由等缺乏相应的限制而损害了裁判的既判力和应有的权威，导致了司法资源的浪费、诉讼秩序的混乱和诉讼效率的低下。

    广西玉林市毗邻广东省，交通便捷，市场经济发达，全市管辖6个县（市）区，总人口640多万。也就是由于人口众多，地域差异大，各种经济因素活跃以及近年来社会体制转轨、利益关系调整、民主法律意识增强等情况的出现，全市发生的各类纠纷案件越来越多，越来越复杂，这为法院的涉诉信访工作提出了一个又一个新的难题，法院的涉诉信访工作的难度和重要性越发突显出来。

   （二）调研对象的选择

    信访问题是一个全社会的问题，处理的依据主要是以政策为主，法律为辅。从涉诉信访的角度来研讨，我们主要是从法院应对信访问题进行调研。涉诉信访存在的问题主要涉及到重复访、缠访、闹访、示威访、串访、群体访、越级访（上邕进京）、重大政治活动访。涉诉信访问题产生的原因多种多样，我们通过对2007年至2010年玉林市两级法院处理涉诉信访案件的统计分析，同时到百色、南宁、梧州中院了解涉诉信访的有关情况，认为目前法院涉诉信访工作主要难点体现在重复访问题上，并由此从法院内部总结出破解信访难题的相应对策。

    二、玉林市两级法院处理涉诉信访问题的基本情况

   （一）我市两级法院涉诉信访工作的现状

    1、来信和来访的数量统计表，对2007年至2010年的信访件数量分析（表一）

年  份 2007年 2008年 2009年

来信（件）1697 2091 2528

来访（人次）163 661 655

    从表（一）中可以看出玉林市法院的信访工作的压力，尤其是2008年以来，因2007年民事诉讼法修改实施一年后，申诉、再审申请人数增加、又值北京奥运会、建国六十大庆等重大活动，来信来访也增加，特别是2008年，来信比2007年增加394件、增了23.2%，来访比2007增加了498人次,增长了305%；2009年来信比2007年增831件，比2008年增437件；2009年来访比2007年增492人次，比2008年减少6人次。

    2、涉诉上邕进京上访人员情况统计表（表二）

年  份 2007年 2008年 2009年

玉林中院 2件/2人 2件/2人 2件/4人

基层法院 7件/7人 7件/17人 10件/14人

    从表（二）中我们看到,中院涉诉上邕进京上访人员近3年没什么变化,基本都是老上访户,但基层法院2008年上访人数就明显增加,案件还是那几件；到了2009年，涉诉案件量有上升，而上访人数却比2008年减少了。上述的数据表明，2008年因北京奥运会、建国六十大庆等重大活动，当事人存在只有在国家重大活动期间上访才能得到相关部门的重视的思想，导致上访人数和次数的增加。另一方面上访人往往认为仅仅依靠本单位、本部门不能解决问题，只有通过制造更大的声势、聚集更多的人数、采取更过激的行为、使用更严厉的措词、到达更高一级的党政单位信访才能达到其目的。

    3、重复信访情况统计表（表三）

年  份 2007年 2008年 2009年

重复来信（件） 130 153 169

重复来访（人次） 109 130 145

    从以上数据分析，重信重访涉诉案件是遂年增加，而且是呈上升的趋势。出现这种现象的原因，一方面是来访人员法律知识缺乏，法律意识不强，想利用重复信访等非正常手段引起领导重视来改变对自己的不利判决；另一方面是法院接访工作人员的专业水平不高及接访力量不足，不能及时给当事人释法明理，简单地将来访事由转到其他业务庭，而其他业务庭由于工作繁忙不能及时研究解决当事人反映的问题，导致问题始终无法解决。上访时间长、次数多，有的当事人上访已成习性，并有我行我素、长期缠诉倾向，这是上访老户最突出、最典型的表现，也是重信重访形成的原因之一。

    4、各级督办信访案件情况统计表（表四）

年 份 2007年 2008年 2009年

中央（件） 0 4 8

自治区（件） 15 20 8

玉林市（件） 15 33 35

    以上表数据看，2008年和2009年，因北京奥运会、建国六十大庆、自治区五十周年等重大活动多，中央和自治区加强督办，我市也加大督办力度，争取把矛盾化解在基层，同时也反映出督办力度虽然加大，但矛盾的化解并不很理想，从2008年督办的信访案件明显比2007年多一倍以上。自从北京设立大量的信访接待机构后，更加刺激了上访人员告“御状”的心理，使大量的社会矛盾和不稳定因素集中到了首都，对社会稳定极为不利。另一方面，如此多的信访全部集中到最高国家机关，很难得到有效解决，这些机关的信访部门实际上成了信访中转站。省级机关信访机构同样如此，他们没有能力应对如此庞大的信访任务，便继续充当“中转站”的角色，将信访件层层批转回基层单位或通知基层单位将人领回，形成了当事人满腔希望去上访，转了一圈又回到了原承办单位的大循环。

    5、专门接待信访的人员情况统计表（表五）

年 份 2007年 2008年 2009年

玉林中院（人） 1 2 2

6个基层法院（人） 6 6 6

    基层法院从事专门信访工作人员每个法院基本是一人，2008年以前，基层法院基本上是安排接近退休的人员从事信访工作，2008后，玉州区法院、兴业法院、陆川法院开始选有审判经验中青年审判人员充实信访岗位；中院从2008年由原来的1人增加到3人，其中一人是轮岗人员（新提拔的审判人员），两名书记员。从上述数据分析，各级法院对信访的重视已略有表现，特别是基层法院，已意识到信访人员的素质是解决重复访问题的关健。

    （二）我市两级法院涉诉信访工作中存在的突出特点

    1、因不服法院生效裁判造成的重复访非常突出。近年重重复复都是以下几个当事人的信访案件：如龚某某侵权损害赔偿案，其申请执行后，法院冻结了被执行人妻子账户的存款55万元，因案外人提出执行异议，并向基层院提起确认之诉，该执行案因此而中止执行，龚某某不理解法院的诉讼程序而不断上访。戴某某土地权属确权纠纷案，其上访反映政府不履行法院判决，因涉及到政府部门以及土地的使用现状，政府部门一时难以解决而形成重复上访。冼某某要求重新进行亲子鉴定案，其认为婚姻存续期间所生的小孩不是其亲生的，在一审期间虽然已经鉴定，但判决生效后其又要求重新鉴定，因其小孩不同意鉴定，导致上访。钟某某合伙纠纷案,因其诉求时间长,缺失相关的证据,法院经过一审、二审、再审均因其缺少客观依据无法支持其诉求而不断上访等等，从不同的部门、不同的级别反馈回的信访情况主要也是这几个人的信访问题。

    2、因不予受理而造成的集体访不断增加。主要体现在：（1）社会保险三费暂不受理的案件，如谢开镇等200多人与北流市北流镇人民政府企业指导站劳动争议案、何宏明等127人与博白国税局劳动争议案、容县电力公司解聘农村电工引发的纠纷等等，均由于企业改制后企业不能及时解决职工的安置，部分不足额给付经济补偿金或不缴交社会保险费等而产生集体上访。（2）因农村承包补偿费纠纷诉至法院，因法院按照目前的政策法律规定，暂不受理，相关问题无法解决也引发上访。（3）因部分土地、山林、水利“三大纠纷”案件不符合立案条件，暂不受理后引发集体上访。“三大纠纷”案件情况复杂，历史遗留问题多，时间跨度长，政策性强，处理难度大。

    3、因执行难造成的上访案件不断增加。如何彩华因其儿子涉嫌抢劫，被公安机关关押期间被同监人打死，经法院判决由同监人员赔偿。何彩华申请执行，因被申请人无财产可供执行，导致何彩华上邕进京上访。又如北流市新荣外墙装饰瓷砖厂纠纷案，因涉及到多个责任主体，申请人的债权又是经过多方转让，导致一时难以执行而上访等等。

    三、玉林市两级法院涉诉信访工作难点原因分析

    1、我国社会的深刻变革导致人民内部矛盾出现复杂化、多样化。社会转型过程中某些群体内部矛盾冲突加剧，各种利益关系此消彼长，各种价值观念交互碰撞，各种矛盾错综复杂，信访总量也逐年增多。从上述表（一）、表（二）、表（三）的数据看，我市两级法院的集体访、重复访、越级访等也日渐增多，人民法院事实上处于各种社会矛盾的最前沿，作为基层法院，更是处于各种矛盾交织的风口浪尖之上。有效地化解社会矛盾，成了人民法院在社会转型时期所担负的一项十分重要职能。

     2、忽视诉讼风险，对诉讼期望值过高。对因执行问题上访的信访人，首先是申请人即权利人对执行效果期望值过高，不考虑权利的实现还受限于客观条件，当愿望落空时易引发上访。其次是债权人对诉讼认识上的偏差。诉讼是法院应一方的请求受理案件而采取的补救措施，这种补救只能是事后行为，其效果总是有限度的。债权人作为参与经营并作出决定的人，必须承担自己在经营中的失误责任，而不能将此失误归结于法院的执行不力之上。最后是被执行人对法律威严缺乏应有认识，无视法院的执行，在被强制执行时便到处上访，以达到抗拒执行的目的。

    3、信访人员对法院不予立案受理的诉讼不理解。有些案件法律没有明确规定，法院根据实际情况暂不受理的案件，当事人不理解；一些律师和法律工作者为了自身利益，违背职业道德，鼓动当事人上访，闹访；再加之少数社会媒体对待信访问题不客观，报道违背事实，甚至制造炒作题材，误导信访人坚持自己的不法诉求。这些因素是导致集体访的主要原因。 

    4、接访工作机制不顺畅，终结机制缺乏。当前，各级党政部门、人大和司法机关均设有信访部门，各级各部门之间接访工作机制不顺畅，缺乏有效对接，没有实现信息互通、资源共享，导致在工作中对同一案件重复交办、多头交办，相关部门只能反复复查、反复报告，案件长期得不到终结。而接访方法单一，接访资源没有得到有效整合，综合运用法律、政策、行政、教育等手段化解矛盾纠纷的能力较欠缺，也是造成当事人重复上访的原因。从上述表（五）的数据看，我市基层法院都只安排一名人员负责接访，基本上是通过单一接访渠道解决上访问题，多数接访没能取得预期效果。

    5、法律法规政策不健全，处理涉诉信访工作机制滞后，是目前涉诉信访工作陷于被动的原因之一。迄今为止，我国尚未有统一的信访立法，现有的信访法律规范主要由国务院的《信访条例》、国务院各部委制定的信访部门规章、各省市制定的信访地方性法规或政府规章三部分组成，信访中出现的很多问题缺乏有效规范：一是缺乏信访终结机制。二是对信访级别缺乏规定，越级访现象严重。三是对长期违法违规缠访闹访的当事人缺乏制裁或追究办法。而对于已经一再驳回申诉、或几经复查的案件，当事人仍不断向有关部门申诉反映，又形成大量的信访件。从表（一）的来信数据看出，2009年我市法院的信件比2007年增多1000多件，给信访工作造成极大的压力。一些集体上访、越级上访甚至影响到法院的正常运作和社会的稳定。

    6、信访人对法律既判力认识不足。据调查，近几年司法裁判自动履行率不到15%，这说明社会公众自觉维护法律权威的意识不强。据我市信访部门反映，进京上访的信访人当中，超过九成的人只相信上级领导，不相信法律，即使自己的请求在法律上没有依据，也坚信领导可以动用权力解决自己的问题，这就是社会上出现的“信访不信法”的怪现象。这反映出法律和司法的权威经常遭到质疑，司法终局性被破坏。

    7、部分案件的质量不高是引发上访的诱因。由于部分法官办案水平低或者责任心不强，导致所判案件事实不清、论理不强，论证不充分；部分法官存在重实体、轻程序的思想，个别案件的程序存在问题导致当事人对于判决的结果不服引起上访。

    四、涉诉信访案件对法院工作的影响

    从涉诉信访总量和以越级上访及进京上访为代表的特殊上访情况来看，玉林市法院系统还不算上是涉诉信访的“重灾区”，但是，从调研中获得的材料表明，涉诉信访对于法院和诉讼的影响却已经远远超出了个案救济的范围。一方面，由于涉诉信访事关维护社会稳定“压倒一切”的重要任务，中央从2004年开始多次动员和组织全国范围内的政法机关开展集中处理涉法涉诉上访专项行动。尽管当地涉诉信访的整体压力不大，但是任何一个失控的信访个案都可能造成难以预计的社会后果，一旦工作出现了疏漏，上级部门的问责、群众的责疑便在所难免。另一方面，数量虽然不太多但却旷日持久的信访积案不仅牵制了法院大量的人员和精力，而且反复出现在法院或者上级机关门前的上访者也使法院的公共形象受到影响,司法权威也受到挑战。因此无论是从工作的实际需要还是从对上负责，维护社会稳定等角度出发，面对控制和平息涉诉信访的问题，法院都不得不给予认真对待，涉诉信访工作的重要性也被提到了前所未有的高度。

    法院日益重视信访工作的一个直接表现是法院的领导更多地介入到了信访案件的处理过程中。最高人民法院曾经先后多次通过会议和下发文件的方式，要求地方法院的领导直接参与和过问信访案件的办理。玉林市法院为了执行和落实最高人民法院、区高院提出的要求，做出了一些制度化的安排。其中一项重要的措施是实施“院长包案处理”制度，由法院院长和副院长亲自协调案件的处理方案，参与对当事人的说服教育和调解。多数法官认为，院长包案一定程度上可以促进使个案得到最终的解决，平息当事人的上访。在信访案件的处理过程中，法院领导的介入可以带来更多可以利用的司法资源和社会资源。法院的院长也可以凭借自己的政治地位和个人威望促使案件的相关各方作出一定的让步，达成一致的解决方案。但是，问题的另一方面是，“院长包案”对于解决涉诉信访问题的作用仍然十分有限。由于法院院长本来就要承担很多法院的管理工作，能投入到信访案件上的时间和精力都相当有限，由领导“包案”的信访更多地还是由具体承办法官和立案庭负责解决，只有一些影响重大的案件才会有院长的直接参与。

    法院领导介入信访案件的另外一项机制是“院长接待日”制度。从2003年开始，实行由法院院长定期接待来访当事人的“院长接待日”制度。在推行之初，该项制度曾经被认为是“创新工作机制，畅通信访渠道，落实‘司法为民’”的重要措施。然而，大多数信访案件的情况都比较复杂，很难在很短的时间内给出解决方案，特别是在院长接待日时间有限、来访当事人众多的情况下，要全面了解案件的具体情况都十分困难，大多数的案件都要留待日后由具体承办法官解决，因此“院长接待日”解决纠纷的实际功能并不强。另一方面，信访人普遍都希望自己的案件能够得到法院领导的重视，因此每到院长接待日都有数倍于平日的当事人到法院上访，这样的结果恰恰背离了“院长接待日”减少和控制上访数量的制度目标。

    尽管“院长接待日”和“领导包案”所具有的符号意义可能远大于它们所能发挥的实际功能，但是这些措施仍然清楚地向我们表示出涉诉信访在法院整个工作体系中的地位和意义。至少对法院而言，信访问题已经成为法院负责人最关注的问题之一，减少和控制信访也已成为法院履行司法职能时所要追求的重要目标。

涉诉信访问题对司法活动带来的另一个明显的影响是法院越来越重视对诉讼案件的调解。近几年，对调解的重视和强调成为法院审判方式改革的一个重要特征。玉林市两级法院根据最高法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，也多次以通知或者文件的方式强调在民商事审判中实行“调解优先，调判结合、案结事了”的民商事司法原则，注重对调解的运用。出台了有关调解的内部规定，实施了扩大审前调解的范围等程序方面的改革；在法院内部管理制度上，与全国的其他法院一样，玉林两级法院都把调解结案率和“调撤率”作为绩效考核的关键标准之一，通过下指标、下任务的方式来提高法院的调解结案率。学术界普遍认为，法院对调解重视的主要原因之一是为了缓解涉诉信访带来的压力。而法院内部也把加强调解作为减少和预防当事人上访的有效措施加以推行。

    涉诉信访为诉讼的当事人提供了对审判终结的案件进行无限申诉并重新激活诉讼程序的可能，换句话说，涉诉信访实际上成为了诉讼程序的一种几乎无所限制的延伸。在法院的实践中我们可以看到，这种延伸效应使法院不得不将更多的司法资源投入到信访案件中去，而法院对于信访案件资源的倾斜进一步弱化了自身解决一般纠纷的能力。因此，一个令人忧虑的可能性是，作为传统治理手段的涉诉信访在政治和社会稳定问题上发挥“救火”作用的同时，也在一定程度上抑制了作为另外一种治理手段司法的成长和成熟。

    五、探索处理涉诉信访问题的方法 

    上述问题表明，涉诉信访的产生和日趋增多是多方面因素共同促成的，既是社会转型过程中利益冲突加剧、矛盾纠纷增多的必然体现，也是现行矛盾解决机制不健全的结果，很多社会突出问题同时也是诱发、加剧信访的深层次原因。对此，玉林市法院2008年开展了大信访、大调解、大调研“三大”专项行动，“大信访”工作旨在通过构建齐抓共管、整体联动的大信访工作格局，整合各方资源、调动各方力量共同解决信访难题。经过两年来的努力，全市法院涉诉信访工作取得了很大的效果，接访工作有序进行，非正常上访不断减少，群众息诉罢访明显增加。玉林市法院的这一实践，为在现行的政治体制和法律政策框架内解决涉诉信访难题提供了可供参考的思路。其特点主要表现在以下几个方面：

 （一）充分依靠现行政治体制的政治优势，形成整体解决的强大合力

  涉诉信访工作不仅是人民法院的职责，也是整个公共权力体系必须面对和解决的问题。实践中信访人要求解决的问题往往是一个矛盾纠纷的集合体，既涉及法律问题，又涉及改革发展、政策调整、民生保障等多方面因素，非一家之力可以解决，必须充分依靠党委的政治优势和政府的行政优势，借助人大、当事人所在单位、亲友、基层组织等社会各界力量，有效形成合力，综合治理涉诉信访，共同化解纠纷，共同解决矛盾，共同促进社会的和谐稳定。

    玉林市两级法院利用党委、政府的政治优势，化解了十多起涉诉群体性信访案件。例如，玉林市容县的苏庆志等192人诉容县供销社赔偿失业保险金的劳动争议案，此类案件属于全区法院暂不受理的案件范畴。容县法院立案庭法官接触到该案的起诉后，马上向院领导及玉林中院汇报，并及时写出书面材料向容县县委、政府和政法委汇报。容县县委、政府非常重视，决定由政法委牵头，由县供销社、商务局、劳动局等单位成立工作组，对当事人进行化解、稳控，同时调动起诉人的亲属积极参与化解工作，按劳动法律法规和有关规定进行了妥善处理，当事人都比较满意。

    （二）坚持调解为上，充分发挥调解在涉诉信访中的作用

    诉讼调解一度被誉为“东方之花”，新中国成立后，诉讼调解先后经历了“调解为主”、“着重调解”、“自愿合法调解”、“调解优先、调判结合”等几个阶段，不断丰富和发展，已成中国特色社会主义司法制度的独特优势和富贵财富。玉林市法院十分重视诉讼调解， 2008年玉林市中院实行“大调解”专项工作以来，取得了显著成效，2009年玉林中院获全区调解工作一等奖。

    实践证明，诉讼调解是解决涉诉信访工作的有效途径。调解结案的案件出于自愿协商，当事人对抗度低，主动履行率高，绝大部分都不需要采取强制执行措施，可以有效减轻“执行难”压力；尽可能多地运用调解、和解的方式结案，能最大限度地弥合当事人之间的冲突，达到法律效果和社会效果的有机统一；诉讼调解具有程序的便利性、方式的灵活性和结果的合理性等特点，案件调解结案后，能够彻底解决当事人之间的纠纷，不会出现上访、缠访、申请再审等情况，能有效解决涉诉信访工作中带来的难题。 

    （三）灵活运用多种方法，全力做好息诉罢访工作

    涉诉信访牵涉方方面面的问题，单一部门、单一手段难以奏效，必须综合运用多种方法，合理分流和疏导矛盾。玉林市法院在专项行动中引入矛盾分流疏导机制，综合运用司法救济、行政救助、社会帮扶、当地稳控、依法惩治等方法，全力做好上访群众的释法明理和教育劝解工作。对生产生活确实困难的信访群众，协调相关部门给予救助、补偿；对案件没有问题，当事人对法律、政策不理解或理解错误的涉诉案件，进行反复释明，解开“法结”和“心结”；对无理缠访闹访的信访人抓好法制教育和稳控工作，对严重扰乱信访秩序的移送公安机关处理。

    （四）全面加强法院自身建设，树立司法权威

    作为一个法治国家，司法应当具有相当大的权威性，司法的权威性可以使立法机关制定的法律得以正确实施，能够维护社会的稳定，能够提高诉讼效率和节省诉讼资源。“法律必须被信仰，否则形同虚设。”只有人们内心对法律的信仰，才会不再以各种理由（如声称司法不公）和各种方式（如上访）来挑战法院裁决的权威。首先加强法院队伍建设，全面提升人民法官的综合素质，从源头上预防涉诉信访。其次加强审判执行工作的规范化管理，全面提升审判质量，预防和减少涉诉信访。质量是审判工作的生命和灵魂，案件质量的高与低，直接影响司法机关的权威和形象，直接影响涉案群众的合法权益，直接影响涉诉信访工作。因此，提高审判质量，加大依法执行力度，对预防和减少涉诉信访有十分重要的作用。

    （五）加强立案信访窗口建设，发挥导诉、诉前调解、判后答疑等功能作用，减少涉诉信访案件的发生

立案窗口直接面对群众,与人民群众是“零距离”,立案法官找准自身的定位,为立案工作和其他各项工作的开展创造一个良好的环境,让当事人感受司法人文关怀，为加强立案“信访窗口”建设，全面推行一站式立案制度，落实导诉制度，案件查询制度以及庭前调解制度等诉讼，为广大群众提供优质高效的司法服务，减少当事人的诉累，从而预防和减少涉诉信访案件的产生。

    六、构建涉诉信访工作新机制

    在广大公众法律意识薄弱，社会经济还不发达的大环境下，“消灭信访”、“零信访”的观念和想法是不现实的，但确实可以通过采取有效措施逐步控制和减少涉诉信访。

   （一）准确定位信访

要充分发挥信访作用，必须走出认识误区，准确定位信访的性质和功能。我们认为，信访的性质应定位为一种监督、救济制度，着眼于畅通诉求表达渠道，保持与司法及其他社会制度协调发挥作用，以弥补其他制度留下的权利救济空白地带。信访的对象应限于不合理的公权行为，如行政决策、社会管理、体制改革等过程中的不适当、不公平行为引发的利益冲突等难以通过司法途径解决的问题。信访的功能则应定位于联系群众、宣传政策、舒缓社会冲突，应据此明确信访与司法、仲裁、行政复议等纠纷解决方式在功能定位上的差异，将信访作为反映民意、发现问题、排解矛盾、加强管理的有益方式。

    （二）强化涉诉信访源头治理

减少涉诉信访的治本之策在于从源头上缓解社会矛盾、减少社会冲突。一是强化矛盾纠纷防控体系。充分发挥村委会、居委会、企业、事业单位等基层组织的作用，落实社会治安综合治理责任和措施，建立健全矛盾纠纷的排查、分析、预警和化解机制，增强社会矛盾的防控和疏导能力，将纠纷解决在萌芽状态。二是构建大调解工作体系。人民法院是社会纠纷解决的重要渠道，但并非唯一渠道。要使社会纷争得到及时有效的调处，必须在拓展诉讼调解范围、加大诉讼调解力度的同时，切实加强人民调解、行政调解和仲裁工作，完善纠纷解决替代机制，增强消解社会矛盾的整体合力。

提高案件质量和效率，有效地避免涉诉信访的发生。涉诉信访产生的主要原因是群众对法院的审判、执行工作有意见、有看法。要解决“审判不公、立案难、申诉难、纠正错案难、执行难”等问题，必须从抓审判质量和效率的提高入手，从源头抓起，从审判、执行工作抓起，构筑案件质量保障体系，注重办案的法律效果、社会效果与经济效果的有机统一，避免涉诉信访的发生。提高法官队伍的责任心，切实提高案件质量，对于一切能够调解的案件，均要求法官有审理过程当中进行调解，对于执行的案件尽可能的进行和解，对于仅能通过判决解决的案件，也是严格按照法律规定执行所有的程序，严格查实查清案件的事实，不断加强法律文书的论理。认真校对好每一份法律文书，从源头上减少引起上访案件的来源。对于重复不负责任的法官（文书差错一年超过3份，或合计超过20处的错漏给予相应的处分）

    （三）建立信访终结机制

    当今任何现代法治国家都建立起解决矛盾的终局机制。目前，我国涉诉信访的运行模式已损害了诉的终局性，一些上访老户长期作战，就同一案件同一问题多次信访，长期信访，重复信访，导致案件“终审不终”。不仅浪费了信访人的时间、人力、财力和物力，还给社会和国家造成极大的浪费。对判决裁定已生效的信访案件，经审查处理正确的，组织有关部门联合释疑答复。对仍不息诉罢访的，应组织公开听证，公开答复，公开质证；对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题,经过公开听证、公开质证、公开答复,由省级以上政法机关审核后,按有关规定作出终结决定,各级政法机关不再受理、交办、通报,以维护司法裁判的权威性和终局性。

    （四）落实“一岗双责“工作责任制 ，建立健全任用干部信访轮岗长效机制

    落实"一岗双责"工作责任制。审判和执行案件都要考虑法律效果与社会效果的有机结合，既要依法依规完成审判和执行的任务，又要在判决和执行中充分考虑维护社会的稳定。可以设立阶段性维稳风险保证金制度和维稳工作责任制，所办案件或执行案件没有上访或有上访苗头及时解决，无造成影响的，给予奖励；对所办或执行的案件，引起上访或群体性事件的，或有上访或群体性苗头处置不当引起上访和群体性事件的，视其情节追究行政责任。同时把信访和维稳工作的情况，纳入干部考核和单位政绩考核的内容，所办案件或执行案件多次引起上访或有上访苗头处置不力造成不良影响的，可以作为个人不予提拔或不予评先评优的考核要素，可以作为中层单位一把手提拔不提拔的考核内容之一。

    加大信访投入，配备最好的信访人员，如区高院林秋慧所言“将最放心的人放到最不放心的地方”，配强配足法院的接访人员，立案信访干部要相对固定，以利于掌握情况开展工作。玉林中院从2007年开始，将新提拔的助审员以上的干部统一安排到信访窗口作接访工作，时间为2—3个月，接访成绩列入干部考核档案。这项制度实行后，效果十分明显，轮岗人员不但得到了锻炼，而且深刻认识了到信访产生的原因和处理信访工作的难度，从而增强其责任心，提高办案质量，从源头预防信访的发生，真正做到案结事了。这项制度应成为法院的长效机制。

    （五）探索涉诉信访案件异地审理制度

    所谓涉诉信访案件异地审理制度是指由上级法院指定将涉诉信访案件移转至异地法院审理裁决的一种制度。涉诉信访案件异地审理制度在一定程度上能排除地方保护，防止当事人及关系人对案件的非正常影响，增加当事人对案件客观审理的信心，有利于法院正确审理。涉诉信访案件异地审理制度以异地法院到本地法院所在地开庭审理为原则，异地法院所在地审理为补充。这样的制度设立可以减轻当事人讼累，防止因一方当事人借涉诉信访案件异地审理制度从经济角度恶意拖垮对方。为了防止恶意信访当事人给对方造成额外负担，对经异地审理的案件，如果信访当事人败诉，则应当由其负担因异地审理而给对方当事人增加的差旅费等额外负担。为了防止恶意当事人借信访拖延诉讼，拖延履行义务，应建立相应的惩罚机制。比如，对于民间借贷案件，如果经过涉诉信访案件异地审理后判决给付义务人支付借贷款，则应当判决信访人双倍支付因信访而耽误审理期间的利息。

    （六）建立恶意信访防范机制

    虽然绝大多数信访人的信访动机是善意的，但实践中确实有恶意信访现象。恶意信访人进行恶意信访的动机很多，可能是出于报复案件承办人，也可能是拖延履行义务等其他原因。对于恶意信访应当建立防范机制，这既是对案件承办人正常工作及人身安全的保护，也是对另一方当事人合法权益的维护，更重要的意义在于这是对国家审判机关正常运转的必要保障。对当事人多次信访的案件，人民法院应当组织由学者、人大代表、律师、其他案件当事人、法官、检察官组成的案件评价组，对信访案件以听证会的形式进行评价；如果经评价该案件处理正确，则告知信访人应立即停止非正常信访，履行判决。对于经告知后仍坚持信访的当事人应首先进行思想疏导，对思想疏导无果仍然进行恶意信访的则要依法处理，不得姑息。追究信访人相应的责任不是打击信访，而是维护信访秩序、维护所有当事人合法权益、保障国家审判机关正常运行。人民法院应建立恶意信访人查询系统，将恶意信访人的基本情况及争议案件通过该系统向社会提供查询，以从道德和信用角度打击恶意信访人的恶意行为。在信访过程中，对实施围堵冲击国家机关、阻断交通、殴打威胁国家机关工作人员，非法限制他人人身自由等违法犯罪行为，由公安机关予以警告，训戒或制止；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

    （七）建立涉诉信访救助机制

    目前，全国各地均陆续建立涉诉信访救助机制，而我市两级法院对该制度的设立仍然处于调研或构想的过程中。建立涉诉信访救助资金制度，重点对刑事案件被害人、刑事附带民事案件赔偿不到位的被害人、因执行条件造成特殊困难的上访群众，给予一次性司法救助。法律问题已经解决到位并给予司法救助的案件，不再作为涉诉信访问题办理。对确有实际困难需要继续帮扶的，报请当地党委、政府，协调纳入政府救助、社会救助、民间互助范围，使其基本生活得到保障。完善涉诉信访救助资金的管理使用办法，防止简单花钱买平安，以免造成不应有的攀比。对案件办理终结并根据实际情况给予司法救助、政府救助、社会救助、民间互助以后，当事人仍无理上邕进京上访的，要在当地党委和政府领导下，明确帮扶稳控主体和责任，敏感时期稳控，不能结案了事、放任不管，也不能简单粗暴、单纯依赖稳控，原受理单位还要继续协助做好当事人的工作。

    （八）建立信访责任双向追究制及信访工作问责制

涉诉信访反映了信访人与司法机关之间的纠纷和矛盾。就其性质而言，这一矛盾是暂时、局部的、非对抗性的，司法机关或信访人作为涉诉信访的一方，难免有过错，有不当行为，甚至有违法违纪行为。按照现代司法理念，行为人应当为自己的行为承担相应的责任。建立“以案件质量评估体系为基础，以法官绩效考评为杠杆，以网络管理为依托”的法院工作评价考核机制；同时建立信访责任制，实行信访责任倒查。把法官的办案责任与信访稳控制统一起来，实行谁办案谁负责，将信访稳控工作贯穿于立案、审判、执行的终结；对涉诉信访处理不作为，措施不当，造成严重后果的，严格追究其行政责任和法律责任。

信访工作问责制，是将法院涉诉信访工作纳入部门评先评优工作当中，给办理信访案件的立案庭监督权，立案庭具体承办信访案件的时候有权要求业务庭配合，对于转业务庭办理的案件有权进行督办。院纪检组派驻专门人员到信访室作专业评估工作，对于不能在期限办结信访件的业务庭，又无正当理由的，有权予以通报。立案庭和纪检组对于信访案件的办理均有权问责。对于被问责部门无正当理由不能办结信访案件的，当年不能评先评优，

    （九）建立人大代表（政协委员）代议制，破解涉诉信访难题

人大代表代议制就是信访人将自己的信访事项通过向当地的人大代表反映，由人大代表解决或者由人大代表向人大机构反映加以解决的制度。代议制按照“人民（信访人）—代表—政府—人民（信访人）”这种政治运行的顺序进行运作，人民与代表之间的“委托—代理”关系的强化，在这种方式条件下，人民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。这一制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达为一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡。

但是，在现阶段条件不是很成熟的情况下，我们应该采取更加合理、渐进的过渡性措施。人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表来代理信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托——代理关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接找人大代表，并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度。　　

    理想的人大代表信访制建立面临的一大制约条件就是现行的兼职代表制。它使得人大代表个体在履行职责时会遇到时间、精力和个人权威不足的限制。在这种条件下，人大代表在收到来自人大信访机关寄发的信访信件时，可以选择：1、个体代表能够通过约见政府相关负责人解决的问题，可以运用个体代表的力量来促使问题的解决；2、个体代表在个人无力解决的情况下，可以将问题传输给常委会委员（最好是联系本选区或本代表小组的常委会委员），由常委会委员来出面代表公民约见政府人员、答复代表或选民；3、遇到重大或普遍性的问题，人大代表还可以通过将问题传输给人大常委会或人民代表大会的方式，由人大会议来解决。  　

     事实上，信访作为一项曾长期存在并发挥重要作用的制度安排，其存在有其合理的必然。而在政治生活的演进过程中，产生了对制度安排新的需求，此即制度变迁的诱因。但是，现实的状况是，自信访制度设置以来，无论社会发生了怎样重大的变迁，信访的改革始终未如期提上日程。因此，在现实既然产生了对制度变迁有新的需求的情况下，信访制度如果仍固守过去模式而不从根本上适应时代需要，将会严重阻滞信访本身的功能发挥和发展。当“制度供给不足”和“制度需求”之间的矛盾到了无法规避的情况下，社会变革因此而要付出的代价将是巨大的，甚至冲击到社会体系与结构。重构我国的信访制度，就是要在我国的宪政体制条件下，根据人大代表制度自身的优越性，突破人大信访制度所面临的现实冲突，建立起公民与人大代表之间 “委托—代理”的稳固关系，积极发挥人大代表的监督职责，使社会公民树立一种“有事找代表”的行动习惯，在这种渠道中信息流通更加顺，更加完全，从而有力建立公民与公权力之间的信任，规范信访秩序。

编辑：盘达    

文章出处：玉林市中级人民法院