定位赛5胜5负:王健：构建新型区域政绩指标体系研究

王健：构建新型区域政绩指标体系研究2011-06-28 10:50 来源：正文：收起在实施全国主体功能区规划的过程中，构建新型的与主体功能区规划相适应的政绩指标体，有利于空间开发格局清晰、空间结构优化、空间利用效率提高、基本公共服务差距缩小、全体人民生活质量提高和可持续发展能力增强，是实现主体功能区规划战略的重要保证。
     一、新型区域政绩指标设计的原则
    　　（一）应对差异，分类设计
    　　根据四类主体功能区功能差异，分别设计政绩指标。由于各地区的资源禀赋、经济发展和社会发展水平都有明显的差异，因此，全国主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，从国家层面将国土空间划分为四类主体功能区。
    　　四类主体功能区各自有不同的评价目的，需要分别与之相对应的评价指标体系和相应的评价综合模型。新型政绩指标必须根据优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则重新进行设计，从多个侧面，挑选不同的指标、设置相应的权重，对不同的主体功能区的政绩实行分类评价。
    　　（二）全面协调，突出重点
    　　全面协调。主体功能区地方政府新型政绩指标体系覆盖的考核内容非常全面，除了目前政绩指标体系侧重的经济发展，还囊括了社会建设、自然资源和环境、人力资源以及政府效能，以充分体现全面协调发展的理念。因此，主体功能区政绩指标的设计要遵循“综合”的原则，从不同的侧面，全面反映所评价对象，还需要将评价对象的各个方面综合起来作为一个统一整体来认识。指标体系中包含多个指标，各个指标所提供的信息量不同，其所占的权重也不同，权重的确定要遵循合理性原则，尽量减少人为因素，使之更加客观公正，科学合理。
    　　重点突出。在全面协调的基础上，各主体功能区的政绩指标要突出重点，强化体现不同主体功能区特色的指标，弱化普通的、一般性指标。对各部门都需要考核的指标，可以通过权重的变化，体现各主体功能区发展的不同目标和要求。
    　　（三）动态性与可比性
    　　动态性。主体功能区规划正在起步阶段，随着主体功能区建设进程加快，经济社会可能发生新的变化，也会面临许多新问题，除一级指标外，政绩指标体系中的二级和三级指标都有可能进行调整。因此，评价指标体系设计完成后不能一成不变，而是要随着评价对象属性的变化而及时做出调整：一方面要根据主体功能区建设的需要淘汰那些过时的指标；另一方面又要根据主体功能区的新发展选择一些新的指标。
    　　可比性。可比性原则首先要求评价对象之间应具有同类属性，属性不同的对象之间不能放在一起评价；其次，评价对象的各评价指标的数据信息必须是可比的，其数据的来源、计算方法或统计口径必须一致。主体功能区政绩指标要综合考虑评价指标的绝对水平和变化水平，因此，不仅要有绝对量指标而且要有变化率指标，绝对水平指标揭示这个地区的经济社会发展阶段，而变化水平指标反映了该地区的经济社会的发展、进步速度，以反映该地区政府公务员在经济社会发展方面所做出的努力。
    　　（四）实用性强，容易操作
    　　实用性强。实用性与主体功能区指标的选择有关，选择的指标数量少了则无法全面、充分反映区域的客观情况，选择指标数量多了导致统计和行政成本过高，因此，指标数量也并非越多越好，从理论上说，多个指标的解释力未必一定强于单个指标，如果多个指标考察的内容互用重迭，反而带来信息的冗余，造成对评价结果的干扰和失真；从实际操作来说，指标越多，指标体系的结构越复杂、涉及的数据也越多，不利于经常性的维护和计算。尽量选择含信息量高的指标，以最少的指标反映最多的实际状况，从而在评价指标体系设计上做到“考察详尽、指标简单”，从而能将全面性和实用性很好地结合起来。
    　　容易操作。主体功能区政绩指标是实用的指标，需要很强的可操作性，要求数据资料易得、方法直观和计算简便。应该根据不同主体功能区的的要求，赋予每个子目标体系和每个指标不同的权重，然后根据原始资料，计算地方政府政绩指标的综合评价指数或综合评价值。
    　　（五）权威性和可得性
    　　新型政绩体系所选择的指标数据要具有权威性和可得性。在评价指标选取和数据源上，一方面，尽量要选用那些国家权威部门的统计指标和数据，特别是国家统计部门的指标和数据，从而保证指标选取的科学性和权威性、数据来源的可靠性。同时，在针对主体功能区指标的计算上，也要尽可能采用国家权威部门的可靠原始数据，尤其是各类统计年鉴等定期、公开、权威发布的数据来源。另一方面，要尽量选用那些在划分主体功能区时所采用的指标和数据，因为主体功能区的划分也是根据相应的指标体系划分的，那么在考察主体功能区的绩效评价时，这些指标同样具有重要意义。这样做可以避免相关工作的重复，减少了指标选用的任意性，增加指标数据的可得性、可靠性和科学性。例如在主体功能区划分中使用了“生态系统脆弱性”这个指标，它是度量生态系统脆弱性程度的复合性指标，用来判断一个地区自然或人为作用可能造成生态系统的脆弱程度、及其对开发的限制程度，它同时考察这个区域的沙漠化程度、土壤侵蚀程度、石漠化程度、土壤盐渍化程度、生态脆弱带和环境脆弱等各种因素。因此，在考察限制或禁止开发区时，使用这个指标的变化程度，就可以很好地度量区域在生态保护方面的进展状况。
     二、四大主体功能区政绩指标的框架
    　　每类主体功能区的政绩指标都由政府管理、社会建设、经济发展、资源和生态等四个一类指标。每个一类指标下设置二级指标，构成新型政绩指标的基本指标框架，见表1。
    　　表1主体功能区政绩指标的框架
    　　一级指标二级指标1政府管理1政府责任与廉洁2行政效率3行政成本4公众满意度2社会建设5劳动就业6社会分配7社会保障8科技教育9文体艺术10卫生健康11居民生活3经济发展12经济增长13经济结构14企业发展15自主创新16区际协调4资源与生态17水资源和水质量18森林资源19土地资源20矿产资源21能源开发和消费22环境和空气质量每个一类指标构成一个子指标体系，各子指标体系由二级指标组成，二级指标下再设置三级指标。
    　　每类主体功能区的政绩指标体系由相同的指标体系和有差异的指标体系构成。
    　　三、每类主体功能相同的指标体系每类主体功能区的政府管理效能和社会建设的指标基本相同。
    　　（一）政府管理指标体系
    　　政府管理子指标体系反映了政府管理经济社会的基本职能和效能。
    　　根据政府基本职能，这个子体系设置政府责任与廉洁、行政效率、行政成本、制度建设和公众满意度等五个维度的二级指标，每个维度设若干三级指标，通过二、三级指标测评地方政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能的状况，引导地方政府进行管理创新。
    　　二级指标政府责任与廉洁，由人大和政协提案的办结率、领导问责制度的执行情况、官员因违反相关法纪法规而受到查处的情况等三级指标构成。
    　　二级指标行政效率，由行政审批制度（天数）、人民调解立案数及办结成功率、群众投诉办结率等三级指标组成。
    　　二级指标行政成本，由公务员人数占总人口比例、政府行政开支占财政支出比例、政府采购项目招投标情况等三级指标构成。
    　　二级指标公众满意度，由公众对政府办事效率的满意度、公众对社会稳定的满意度、公众对生活环境的满意度等三级指标构成。
    　　（二）社会建设指标体系
    　　社会事业建设综合评价指标体系通过劳动就业、社会分配、社会保障、科技教育、文体艺术、卫生健康、居民生活共7个维度，每个维度设置了与之对应的三级指标。
    　　二级指标劳动就业，由就业人数占总人口比例、二产就业占总就业比重、三产就业占总就业比重、城镇新增加就业人数、城镇登记失业率、农民工数量及增长率、农村人口转移率等三级指标构成。
    　　二级指标社会分配，由农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入、居民占GDP比例、城镇居民家庭恩格尔系数、农村居民家庭恩格尔系数、城乡收入差距比、城镇居民基尼系数、农村居民基尼系数等三级指标构成。
    　　二级指标社会保障，由社会保障覆盖人数占总人口比例、城镇养老保险参保率、城镇医疗保险参保率、城镇失业保险参保率、农村合作医疗参加率、农村养老保险参保率、领取政府最低生活保障金人数及占人口比重、廉租房建设政府投入、廉租房的建设和分配等三级指标组成。
    　　二级指标科技教育，由人均文化教育经费、人均拥有报刊和书籍的比例、年农村转移人口教育与培训经费的增长率、科普资金投入及增长率等三级指标构成。
    　　二级指标文体艺术，由文体艺术投入占财政收入比重、电视综合人口覆盖率、广播综合人口覆盖率、艺术表演团体数量、公共图书馆、文化馆、博物馆、体育场馆、政府对物质文化遗产保护投入、政府对非物质文化遗产保护投入等三级指标构成。
    　　二级指标卫生健康，由卫生经费投入占GDP比例、卫生经费投入占财政比例、人均公共卫生费用、免疫、预防、保健资金及增长率、每万人口拥有病床、每万人口拥有医生数、人口预期寿命等三级指标构成。
    　　二级指标居民生活，由城镇居民人均居住面积、农村居民人均居住面积、万人公交车拥有量、公园和动物园及旅游景点、固定和移动电话普及率、计算机普及率、因私出国出境旅行人数及增长率等三级指标构成。
     四、各类主体功能区差异性指标体系
    　　为了体现优化、重点、限制和禁止开发区不同的功能区和特色，每类主体功能区的自然资源和环境、经济发展、社会建设等三个子指标体系的二级指标权重不同，并且三级指标的设置及权重不同。以下主要分析各主体功能区的二类指标的设置。
    　　（一）优化开发区政绩指标体系
    　　优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。
    　　优化开发区的政绩指标 要引导国家优化开发的城市化地区率先加快转变经济发展方式，着力提升经济增长质量和效益，提高自主创新能力，提升参与全球分工与竞争的层次，发挥带动全国经济社会发展的龙头作用：“对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价”。［1］
    　　优化开发区政绩指标的重点是：经济发展，包括经济增长、经济结构、自主创新、企业发展、区域协调（包括城市幅射作用和开放水平）；资源和生态。因此，优化开发区的经济发展指标应该是四大主体功能区中权重最大的。在经济发展的三级指标中，经济增长、经济结构、自主创新、企业发展、区域协调等三级指标的权重都应是四大主体功能区中权重最大的；而且，经济结构指标的权重应该大于经济增长指标。
    　　1．经济发展
    　　第一，经济增长和经济结构。二级指标经济增长，由GNP（或GDP）总量及其增长率、人均GDP及增长率、财政收入及其增长率、社会商品零售总额及增长率、全社会新增固定资产投资及增长率、招商引资额及增长率、进出口总额及增长率等三级指标构成。
    　　二级指标经济结构，由财政收入占GDP的比重、第三产业占经济总量的比重、固定资产交付使用率、非境外投资占总投资的比例等三级指标构成。对于优化开发区而言，推进产业结构的优化升级是其核心任务和要求，产业结构的优化升级就是要逐渐淘汰那种“高投入、高消耗、高污染”的传统产业，促进先进制造业的加快发展；同时要通过加快服务业的发展来推动三次产业结构的优化和调整。
    　　第二，企业发展。二级指标企业发展由规模以上民族企业数量、中小企业数量、民族高新企业占企业比重、民族企业品牌驰名商标和著名商标数量及其同比增长率、企业利税总额、非公经济利税占总额的比重、职工平均工资水平、职工实际平均工资指数、企业挖潜改造资金、科技三项费用等三级指标组成。
    　　第三，自主创新。优化开发区不仅是我国的经济发达地区，也是我国自主创新的主要发源地，自主创新是提升科技水平和经济竞争力的关键，也是一个地区优化产业结构、转变经济增长方式的中心环节。
    　　二级指标自主创新，分别从“创新投入”和“创新成果”两个方面来评价优化开发区的自主创新能力。
    　　创新投入，包括科技活动经费筹集、研究与开发费投入及增长率、研究与开发费用占当地GDP比重、研发人员全时当量总数和研发人员全时当量强度（研发全时当量除以从业人数”等三级指标。
    　　创新成果，当年本地居民和民族企业的发明专利数及增长率、实用新型专利数及增长率、外观设计专利数及增长率、技术市场成交额等三级指标。
    　　第四，区际协调。优化开发区的二级指标区际协调的三级指标构成包括以下三方面：
    　　一是对外开放水平，优化开发区是我国融入全球经济一体化的龙头，经济发展方式的转变要求优化开发区要把利用外资的重点从数量扩张向提高质量上转变，积极承接国际高端制造业和现代服务业转移，推动加工贸易转型升级，切实转变对外贸易增长方式。对外开发水平包括外商直接投资绝对水平和相对水平的变化、外商直接投资占地方GDP的比重、外商直接投资高技术产业根据联合国工业发展组织的标准，可以将产业划分为资源性、低技术、中技术和高技术四类，具体划分标准和产业分类参见《工业发展报告2002/2003》，中国财政经济出版社，2004年。所占的比例、区域内外资企业的税收与实际利用外资累计总额的比值。
    　　二是对外贸易，包括进出口总额的绝对水平和增长率、进出口总额占地区生产总值的比重、加工贸易出口中高技术产业产品所占的比重。
    　　三是幅射作用，优化开发区作为全国的发达地区，它不仅具有自身发展的任务，还有带动其它地区协调发展的责任，优化开发区要通过产业、资金、技术等的梯度转移，带动其它地区的发展。优化开发区对其它地区的辐射带动能力指标，包括区外直接投资、区外技术或专利转移、专业人员输出和横向转移支付等。
    　　2．资源和生态指标，与重点开发区相同。
    　　（二）重点开发区政绩指标体系
    　　“重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。”［2］
    　　重点开发区的政绩指标，要引导国家重点开发的城市化地区增强产业和要素集聚能力，加快推进城镇化和新型工业化，逐步建成区域协调发展的重要支撑点和全国经济增长的重要增长极；农业主产区要严格保护耕地，稳定粮食生产，保障农产品供给，努力建成社会主义新农村建设示范区。
    　　重点开发区政绩指标的重点是：经济增长、经济质量、工业化和城镇化水平等。因此，重点开发区的经济发展指标应该是四大主体功能区中权重次大的。在经济发展的三级指标中，经济增长、经济结构、自主创新、企业发展、区域协调等三级指标的权重都应是四大主体功能区中权重次大的；而且，经济增长指标的权重应该大于经济结构指标。
    　　1．经济发展
    　　第一，经济增长和经济结构，与优化开发区相比， 更加重视工业化与产业集群的作用，因此，要分析区内产业集群所创造的价值在整个地区经济所占的比重。还要分析基础设施改善状况，包括用于基础设施的固定资产投资的总值、基础设施固定资产投资所占总投资的比重等。
    　　第二，企业发展。企业发展指标与优化开发区相同，同时，要分析区内承接产业转移的企业数量和规模的变化、这些企业对当地税收和居民收入的影响等。
    　　第三，自主创新指标与优化开发区相同。
    　　第四，区际协调指标与优化开发区相同，还要分析工业企业数量和规模、区内承接产业转移的企业数量和规模及对税收、居民收放、GDP的影响。还要分析区内城市化水平（即城市居民占地区总人口的比例）、外来人口转移的状况、区内新增城市人口与新增城市建设用地的比值等。
    　　2．资源和生态指标体系
    　　从资源资产视角，通过水资源和水质量、森林资源、土地资源、矿产资源、能源开发和消费、环境和空气质量等六个维度（三级指标见禁止开发区的资源和生态指标体系），每维度设置相应的三级指标对地区的自然资源开发利用和消耗、生态保护和环境质量状况进行评估。由于优化开发区和重点开发区资源利用和生态环境保护的压力大，土地和水资源紧张，污染排放较为严重，因此，这六个维度设计的指标都是重点考核指标。
    　　（三） 限制开发区政绩指标体系
    　　限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。
    　　限制开发区的政绩指标，要引导国家限制开发的生态地区，保护和修复生态环境，提高生态产品供给能力，建设全国重要的生态功能区和人与自然和谐相处的示范区。对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价。
    　　限制开发区政绩指标的重点是：资源利用、生态环境保护和区域发展。因此，限制开发区的经济发展指标的权重次于重点开发区。在经济发展的三级指标中，经济增长、经济结构、自主创新、企业发展、区域协调等三级指标的权重都次于重点开发区；而且，经济结构指标与经济增长指标应该相似或相同。
    　　1．资源和生态。对于限制开发区的资源利用和生态环境保护，矿产资源等少数指标外的权重外，大部分与禁止开发区相同。
    　　2．经济发展。限制开发区可以保留经济总量和经济结构指标，鼓励特色经济发展。限制开发区的经济总量，不仅权重要低于优化开发区和重点开发区，而且要突出农业和特色经济，考虑农业增加值、农业增加值占GDP比重、粮食产量及人均产量、农产品商品化率等。
    　　3．区域协调。限制开发区要实现“引导超载人口逐步有序转移”，在加强义务教育、职业教育，增强这类劳动力就业能力基础上，引导人口向优化开发区和重点开发区自愿平稳有效转移。
    　　（四）禁止开发区政绩指标体系
    　　禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
    　　禁止开发区政绩指标，引导地方政府依法实施强制性保护，严禁各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物零排放。
    　　禁止开发区政绩指标的重点是：生态环境保护，生态建设。因此，禁止开发区的资源与生态指标的权重是最大的，但是，其中的矿产资源的权重是最小的，基本上应该为零。经济发展指标应该是四大主体功能区中权重最小的，而且不考核经济发展中的经济总量和经济结构指标，即这两项的权重为零。与生态建设相关的自主创新、企业发展、区域协调等三级指标的权重都是四大主体功能区中权重最小的。
    　　1．资源和生态
    　　禁止开发区重点是从资源资产视角，通过水资源和水质量、森林资源、土地资源、矿产资源、能源开发和消费、空气质量和生态建设等六个维度，每维度设置相应的三级指标对地区的自然资源开发利用和消耗、生态保护和环境质量状况进行评估。
    　　二级指标水资源和水质量，由水资源总量、人均用水量、万元GDP耗水量、水污染物排放量、3类以上水质标准的水体面积等三级指标构成。
    　　二级指标森林（草场/湖泊/湿地）资源和生态环境建设指标，由森林（草场/湖泊/湿地）面积、森林（草场/湖泊/湿地）覆盖率、综合治理水土流失面积、实施水土流失地区封育保护面积等三级指标组成。
    　　二级指标土地资源，由建设占用耕地、生态退耕地、土壤污染和退化减少耕地、土地整理复垦开发补充耕地等三级指标构成。
    　　二级指标能源开发和消费，由全年能源消费总量、当年新能源开发利用总量、当年万元GDP能耗、单位工业增加值能耗（吨标准煤）、当年碳排放交易额（万元）、当年新能源开发利用总量对不可再生资源的替代率等三级指标构成。
    　　二级指标环境和空气质量，由城市污水处理率、单位GDP CO2排放量、年SO2排放量（万吨）、当年空气质量达到2级以上的天数、当年集中供热面积（亿平方米）、城市绿化覆盖率（%）、当年中度以上噪声污染生活区占当地主要生活区的比例（%）等三级指标构成。
    　　2．经济发展中的区域协调等指标
    　　经济发展中的二级指标区际协调，由人口迁出规模及变化率、劳务输出规模及变化率等三级指标构成。与限制开发区相比，禁止开发区要通过分类指导的办法引导更多的人口流向重点和优化开发区。鼓励与生态建设相关的各类自主创新，仅考虑与环境保护、生态建设相关的极少数企业发展指标。
    　　来源：国家行政学院学报