改善民生成政府工作重要主线 专家忧地方难落实

http://www.sina.com.cn  2010年03月15日10:17  瞭望 瞭望2010011期封面

　　近年的全国两会，“民生”越来越成为代表委员，以及站在他们身后数以亿计的中国人目光锁定的焦点。比往年更突出的是，今年保障和改善民生成为政府工作一条重要主线，解决民生难题取向更趋一致。2010年，“加快经济发展方式转变”已经上路；岁末年初，医改、教改、社保等一大批“攻坚”政策次第出台……人们看到决策层在民生、民本问题上坚定的抉择

　　《瞭望》文章：民本抉择

　　民生关乎民心，民心关乎政权。

　　近年的全国两会，“民生”越来越成为代表委员，以及站在他们身后数以亿计的中国人目光锁定的焦点。今年两会上，政府工作报告用了比以往更大的篇幅强调民生工作；民生话题被讨论和追问的火热程度，仿佛也给早春大雪突袭后的北京城添上了暖意。

　　比往年更突出的是，今年保障和改善民生成为政府工作一条重要主线，解决民生难题取向更趋一致。无论是房价、工资、入学，还是看病、养老、治安，代表委员和普通百姓的改革呼吁汇集在一起——改善民生，必须加快结合经济发展方式的转变，按照“以人为本”的理念，从更深层次作出民本抉择。

　　这令人回想起7年前的那个“非典之春”，那同样是一个抉择时刻。公共服务产品短缺的“窗户纸”被捅破——上学难、看病难、看病贵、住房难、收入差距大等一连串民生问题，凸显在公众面前。那一年早春，也是中国新一任党政领导集体履新之初，来自老百姓的民生呼声得到中央层面的积极响应。随之而来的，政府职能转变、公共服务产品、政府责任、行政问责等概念迅速广为人知；一系列影响中国发展全局的重大民生政策接连出台。

　　如今，经过7年的经济高速发展和国家财富快速积累，尤其是经历了国际金融危机的洗礼，带着对以往经济发展方式和民生欠账的反思，中国再次站在了以人为本、改善民生的新起点上。

　　这一次，改善民生面临的不再仅是非典时代的“水平”问题，更多的是“公平”问题。

　　这一次，聚焦2020年全面实现小康社会的目标，对照现实的民生诉求和差距，中央和地方政府都前所未有地体验着时间和空间上的双重挑战。

　　这一次，改善民生与促进经济发展方式的转变，创造新的发展机遇，紧紧绑在了一起。唯有增加城乡居民收入，提高社保水平，提升公共服务质量、实现均等化，有效启动消费，才能开启拥有13亿人口的巨大市场，为中国经济社会的持续健康发展注入后劲。

　　发展民生，应是社会各阶层最容易达成的共识。但在复杂多元的利益格局中，中央和各地方、各部门，以及社会各阶层、各利益群体之间，这一共识的达成与民生政策执行的一致性，都存在说不出的阻力、困难。

　　然而无论如何，2010年，“加快经济发展方式转变”已经上路；岁末年初，医改、教改、社保等一大批“攻坚”政策次第出台……人们看到决策层在民生、民本问题上坚定的抉择。

　　如同温家宝总理所说，“国家的发展最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，除此之外，没有其他。”但愿十年后，当我们再次回首，2010年能够成为一个标志性的年份，从此真正进入发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的新时代。□

　　(文/杨琳)

　　《瞭望》文章：保障民生的紧迫时空

　　“以当今中国的实力，建立初级的民生保障体系，已不是能不能做，而是愿不愿做、如何做好的问题了”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　3月10日上午，全国人大常委会办公厅秘书局局长窦树华在接受集体采访时，坦陈今年人大监督的两大重点“一是以转变经济发展方式为重点，加强经济监督；二是以促进社会和谐为重点，加强对解决民生问题的监督”。

　　人大重点监督的内容，再次印证了转变经济发展方式，尤其是改善民生，在今年经济社会发展工作中的中心地位。

　　从2003年至今，新一届中央领导集体着力推进民生建设。无论是总书记掀开农民家的锅盖，总理为农民工讨薪、捐助白血病儿童，还是一系列重大民生政策的出台，无不表明促进民生发展，作为“以人为本”理念、科学发展观、和谐社会理论体系的一部分，是中央高层最为挂念的重大问题。

　　在历史欠账巨大、公众民生诉求迅速增长、体制机制有待深度改革、利益博弈日趋复杂的背景下，改善民生取得重大突破的难度也逐年加大。

　　度过了2009年中国经济“最为困难”的一年，中国经济迎来了2010年“最为复杂”的一年。站在新的历史起点和抉择点上，在复杂多元的利益格局中推进民生改善，不仅需要理念上的巨大共识，更需要政策执行层面的高度一致。

　　重大政策出台之后

　　2006年10月，中共十六届六中全会首次将以民生工程为主的社会事业建设列入中国特色社会主义事业总体布局。2007年十七大提出，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。2008年的中央经济工作会议把改善民生作为“扩内需保增长”的出发点和落脚点，通过改善民生来促进经济复苏。

　　“吸取了非典的教训，近年来政府在社会管理和公共服务方面倾注了很多心血，将改善民生放在了前所未有的高度，一系列影响中国发展全局的重大民生政策陆续出台”，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授说。

　　为实现“学有所教”，2007年～2008年全国农村和城市免除了义务教育的学杂费。2010年初公开征求意见的“中长期教育改革和发展规划纲要”也预示着，以“教育公平、均衡发展”为核心的新一轮教改即将踏上征程。

　　为实现“劳有所得”，2007年劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、就业促进法等“劳动新法”集中出台。为调整劳动关系，保护劳动者合法权益和增加就业奠定了坚实的法律基础。

　　为实现“病有所医”，2006年启动的新农合在短短3年内覆盖面即超过了90%。2007年7月城镇居民基本医疗保险试点启动。2009年新医改方案出台，为实现人人享有基本医疗卫生服务指明了前进的方向，基本药物制度和公立医院改革试点随后启动。

　　为实现“老有所养”，2008年2月事业单位养老保险改革试点启动。2009年9月新型农村社会养老保险试点启动，将农村老人逐步纳入国家的养老保障体系。2010年1月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》正式实施，消除了包括农民工在内的所有参保人员跨省转移的制度障碍。

　　为实现“住有所居”，廉租住房政策于2007年8月台。2008年11月，住房和城乡建设部宣布3年内将投资9000亿元，保障性住房投资迅速扩充。

　　此外，“免除农业税、粮食直补、农村低保、连续6年提高企业退休人员基本养老金、义务教育阶段教师绩效工资等，无一不涉及几亿人最关心、最直接、最现实的利益问题”，国务院发展研究中心社会发展部副部长贡森谈起近几年的民生政策如数家珍。

　　全国人大代表、福建省厦门市市长刘赐贵说：“近几年，中央对民生的投入要求非常明确。总理的报告中连粮食价格提高‘几分几毛钱’都讲了，讲得很清楚。”全国人大代表、贵州省遵义市市委书记慕德贵说，经过几年的投入，遵义市区居民有了9张“生活保障网”，“不过这9张网还比较‘稀疏’，还需要织得更密”。

　　值得关注的是，即便经历了如此大规模、深层次的政策和利益结构调整，中国的民生问题，仍然在持续积累、发酵。

　　高房价、义务教育择校、农民工子女入学难、看病难、看病贵、食品药品安全、劳动报酬不合理、不同群体养老待遇差距大、城乡收入差距持续拉大等等，还在困扰数以亿计的中国人。

　　一些领域的民生问题，正在酝酿和激发社会不稳定因素，由此引发各类群体性事件。“蜗居”、“蚁族”折射的社会问题，入学难、高房价给工薪阶层带来的焦虑，均暴露了公共产品的供应与社会需求之量存在着亟待弥补的落差。

　　“随着经济社会的发展和公众权利意识的提高，民生需求的标准和内容变化了，人们关心的不只是民生的‘量’和‘水平’，还有‘质’和‘公平’”，国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说。

　　“社会建设是我们发展的短腿。在经济发展的同时，由于社会建设的相关政策没有迅速跟进，产生了大量社会矛盾。”汪玉凯说，“改善民生，在时间和空间上都已十分紧迫。中央政府在这个问题上十分清醒。已经将社会建设置于与经济建设同等重要的位置。”

　　五大制约因素

　　“政府所能提供的公共服务产品的质与量，难以满足人民群众日益提高的物质文化需求。这仍然是我国社会的主要矛盾”，汪玉凯说，这其中既有历史欠账原因，也有体制机制不公以及政府自控能力不强的原因。

　　首先是财政投入不足。据有关国际机构统计，中等收入国家在基本保障方面的平均财政支出约占GDP总量的10.3%，而我国的这一数值只有5.4%。教育、卫生、住房、社会救助、社会养老五个方面的财政支出比重，都低于同等收入国家的平均水平。贡森对本刊记者说：“财政投入不足，限制了基本保障范围的扩展，以及标准和水平的均等化。”

　　其次，体制制约。全国政协委员、成都市副市长刘家强对本刊记者说，近年来，教育公平、社保、绿化、扶贫、农村饮水安全等民生硬指标，给地方政府的压力非常大。“我们地处西部，面广人多、财政压力大，有的地方是‘吃饭财政’，压力更大”。

　　汪玉凯说，央地财权、事权划分不清，财权上移、事权下沉，削弱了地方提供公共服务产品的能力，影响了民生政策的落实。“这不仅体现在中央的集权与地方的分权上，也体现在中央转移支付制度的不规范上”。

　　贡森则以现行财税体制对社会建设的负面影响为例说明。我国的税收以增值税为主，这导致我国难以充分发挥直接税调节收入分配的作用，而需要更多地依赖民生政策的再分配作用。而且，增值税是在生产环节而不是在消费环节征收的，这令地方更加青睐工业、增加值和GDP，而不看重劳动力和消费人口，公共服务自然不受重视。

　　其三，一些地方政府在畸形的利益驱动下，难以强力落实民生政策。“即便是在科学发展观深入人心的今天，一些地方政府仍然保持着强烈的GDP冲动，没有真正理解‘做蛋糕’的目的和‘分蛋糕’的重要性”，龚维斌说，这与政府考核、干部考核体系的改革没有跟上有直接关系。

　　“在一些地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。并且有限的民生指标还存在重保障面、轻保障水平，重人均水平、轻社会公平的问题”，贡森说，“多数民生指标缺乏明确的量化考核标准，对地方政府难以形成硬性约束，导致民生政策在实际执行过程中落实难、考核难、问责难、兑现难。”

　　其四，一些制度设计缺乏系统性，没有体现“更加重视公平”的原则。贡森说，很多基本保障政策是按人群和地区设计，缺乏全盘考虑，不仅导致制度的碎片化、不公平，与中央提出的均等化的目标不符；并且，分割的制度安排强化甚至扩大了既有利益的差距，不利于中央提出的和谐社会建设。另外，虽然建立了多项专门针对困难群体的制度，但是实施中遇到了筛选对象难的技术难题和持续财政投入的意愿问题。

　　其五，一些地方和部门自控能力不强，存在与民争利问题。“三公消费”、贪污腐败、政绩工程、“低价拿地、高价卖地”、野蛮拆迁，无不涉及“公权侵害私权”，引发人民群众强烈不满。

　　从历年国家审计署的审计报告可见，各部门挤占挪用资金的名目可谓五花八门：归还借款、购建办公楼、基本建设、发放劳务费、津贴补贴、日常支出、对外投资——无一用于改善民生。

　　以2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况为例，部分地方和主管部门违规使用支农资金26.93亿元，其中5837.4万元用于建房买车。财政支农投入政策在一些地方未完全落实到位，部分支农项目效益较差。

　　中央党校社会学教研室主任吴忠民教授对本刊记者说，在一些官员眼中，民生只是附属品。强势的公权力缺乏必要的监督，导致政府提供公共服务的意愿和能力双重弱化。“如果民生政策在执行中发生异化为‘形式’和‘口号’，就会大大损害党的形象和政府的公信力，激化社会矛盾”。

　　不是能不能做的问题

　　中国社会正处于利益调整期、矛盾凸显期，来自外界的压力、自然资源和环境的限制、各利益群体的不同诉求，都把中国社会推到一个发展关键点和抉择点上。

　　“以当今中国的实力，建立初级的民生保障体系，已不是能不能做，而是愿不愿做、如何做好的问题了”，吴忠民说，2003年我国财政收入首次突破2万亿，2009年这一数据已达6.85万亿，这还不算预算外收入，各级政府光是土地出让金就收了1.5万亿，“我们不是没有钱，关键是要用对地方。每年‘三公消费’近万亿，拿出一半来改善民生；搞豪华活动及相关建设的资金拿出一半来搞义务教育，不是不行的。”

　　“我们还可以利用财税杠杆、国有资产的收益转移等多种手段，来调整财政收入和支出的结构”，贡森说，“作为一个以公有制为主体的国家，我们有条件、也有优势来逐步缩小与中等收入国家在基本保障投入方面的差距了。”

　　2009年初，在国际金融危机对中国实体经济冲击最为严重的时刻，关于抓住社会建设最好时机的建议，在高层与坊间传递。经过不到一年的等待，年末岁初，人们看到了一大批多年来难以推动的“硬骨头”政策集中出台。比如养老保险异地转移接续、农村社会养老、新医改、新教改，等等。

　　受访专家提示，这表明中央层面已经站在加强社会建设、着力改善民生，促进经济发展方式转变的高度，作出了民生抉择。

　　2010年2月3日到5日，胡锦涛、温家宝、李克强相继在中央党校“专题研讨班”发表重要讲话。胡锦涛提出针对转变经济发展方式的下一步部署，使用了8个“加快”，其中包括加快推进经济社会协调发展，针对社会发展和民生领域的突出问题，大力推进以改善民生为重点的社会建设。

　　温家宝从民生角度强调，要把发展社会事业和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点，推动经济社会协调发展。

　　李克强指出，充分发挥国内需求潜力巨大的优势，着力增强内需特别是居民消费需求对经济增长的持续拉动作用。进一步优化投资结构，积极寻求投资与消费的结合点，实现增投资、促发展与扩消费、惠民生一举多得。大力调整国民收入分配格局等。

　　中央决策如何在地方和部门中落实？“在复杂多元的利益格局中，要做到民生问题上100%的共识不太可能。目前在民生问题上，五六成的共识是有的”，吴忠民说，“但各地方、部门、各利益群体，囿于自身的利益考虑会消解共识，因此要做到政策的一致性往往非常难。”

　　贡森对本刊记者说，存在于央地间的阻力，需要通过划分央地事权与财权，经济和行政手段并用，调动地方加大民生投入的积极性，“既要激励，也要有约束”。

　　存在于各部门之间的某些争论，比如如何最有效地使用财政资金支出，是通过市场方式还是通过政府渠道，支出的模式是通过税收还是保险，是通过购买社会组织的服务还是自己养人办事，等等，“对于这样的问题，国际上一般也没有最优的选择，可以先做起来，注意扬长避短。关键是要加大中央层面的决策力度”，贡森认为。

　　任务和时间表需要细化

　　距离2020年完成全面小康的任务，只剩十年。如果缺少对改善民生的战略性定位，以及科学的具有细化时间表的整体落实方案，只靠每年给群众做“十件大事”，恐难完成历史使命。

　　“结合促进经济发展方式转变，改善民生应该提高到一个‘战略性定位’的高度来看待。要有整体方案，明确时间表，明确进度，按照规定项目一件一件实施，结构性推进”，吴忠民提出。

　　“我们希望2010年能够成为‘改善社会公平’元年。”贡森表示，2020年要实现全面小康，“十二五”和“十三五”期间，社会建设必须有重大突破，“这其中，共识需要凝聚，体制机制要突破，任务和时间表需要细化”。

　　在财政投入上，基本保障财政支出比重与中等收入国家之间5个百分点左右的差距，需要逐年弥补。并且，新增财政投入应主要用于缩小不同群体间的基本保障差距。

　　在考核体系上，必须加快以科学发展观来建立和完善领导干部政绩考核体系的进度。“当前地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。我们认为这一比重至少要占到1/3，才足以促动民生政策真正显效”，贡森认为，为保证社会公平，1/6应该是“平均水平性指标”，1/6是“社会公平性指标”。

　　在重点项目上，应分轻重缓急侧重突破。贡森说，“‘十二五’之前，应强化贫困救助、教育、就业等‘投资性保障’项目，以便在‘十二五’期间率先实现‘贫有所助、学有所教、劳有所得’。”同样，在“十二五”期间，在“病有所医、老有所养、住有所居”方面，要实现人人享有制度安排，并尽可能保持不同群体之间制度安排的一致性，尽可能缩小保障水平的差距，“同时，居民家庭收入在国民收入总量中的比重，每年都应明确一定数额的增幅任务”。

　　2009年，为应对国际金融危机的冲击，我国政府实施了“两年四万亿公共投资计划”，其中相当大一部分用于民生工程，比如保障性住房。全国人大常委会专题调研小组对保障性住房建设的调研发现，这项民生政策在实施中，存在规划不够扎实，准备不够充分；地方财力紧张，落实配套困难；进展不够平衡，进度比较缓慢的问题。

　　“这只是公共资金的使用效率问题，更为严重的是一些公共资金的投入结构不合理”，吴忠民说，“比如教育，是把大量资金砸在211工程上，让一些大学富得有钱没处花。还是应该拿出一部分来投到义务教育上来。”

　　在吴忠民看来，民生资金投入的总量要足，投入的内部结构也要科学。而以中国目前的民生现实来衡量，“越是基础性的工程，越应加大投入”。

　　这一观点为许多专家认可。“如果我们把政府卫生支出，用来给乡镇卫生院购买昂贵的医疗设备，而不是补给老百姓，增加他们的医疗保障，则非但没有启动消费，反而抑制了需求”，贡森说，“钱花在哪里，才更有利于解决老百姓的民生难题，让公共服务资金使用更加有效和规范，是摆在我们面前的，与制定细化时间表同等重要的问题。相信我们的地方政府和基层管理者比我们更清楚钱应该花在哪里，关键是如何调动他们主动工作的积极性。”□ 《瞭望》文章：“十二五”民生展望

　　转变经济发展方式的一片“加快”声中，民生由社会政策进入经济政策的主要议程，有望在“十二五”实现整体突破

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

　　2010年两会，民生仍是个关键词。

　　虽然年年热议，今岁有些不同。不少代表委员把民生与加快转变经济发展方式联系起来，后者显然是中央决策层当前的首要议题。

　　不止一位代表委员向本刊记者表示，转变经济发展方式当务之急在扩大国内消费，非此无以保证经济持续增长；而无论调整收入分配还是完善社会保障，都是扩大消费的直接动力。

　　换言之，促民生即是促经济，二者的联系此刻变得尤为紧密和直接。

　　中央此前多次申明，普惠民生为经济发展的根本目的，最新的政府工作报告中，温家宝总理又予以强调。但具体到一些地方的实际施政，改善民生和发展经济往往分属于两个议程，有时还会相互打架。

　　转变经济发展方式的迫切需求，能否增加各级政府解决民生问题的力度？正在调研制定之中的国家“十二五”规划，既可供管窥，又不啻为一股推力。

　　《瞭望》新闻周刊在两会会场内外采访了一批智库专家，畅谈对“十二五”规划的民生建议。保障和改善民生成为“十二五”的基调可料，但深层次的体制机制难题能否一举突破犹未可知，意见归而纳之：一是面临转型关键时机，机不可失、时不再来；二是“十二五”的民生主张不宜再零敲碎打，而应整体筹划，进行制度性安排。

　　缩小收入差距“给个说法”

　　“提高人民群众的收入水平，是扩大国内消费的前提和条件。”全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事室原副主任蒋明麟为此建议，尽快明确调节收入分配结构的目标，“在‘十二五’期间，要确定‘硬指标’，下决心拉动国内消费”。

　　多年来我国居民收入总量增长，但消费率却持续下降，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在接受本刊记者采访时表示，原因在于收入差距扩大，占人口大多数的中低收入人群消费能力有限。

　　许善达委员建议，对于几亿在农村从事农业生产的农民来说，国家要制定一个对农产品收购价格逐年适度增长的规划。由于农产品是其收入的主体，而国家收购价又具有很强的市场引导作用，若缺少这样一个规划，从事农业生产的农民收入增长速度势必缓慢。

　　“对城镇的工薪阶层来说，农产品价格上涨，相应就要提高最低工资标准。”许善达说。

　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示，除了加强对最低工资的监管力度之外，还要建立稳定的劳资关系，实施工资集体谈判制度和工资定期增长制度，其中的关键在于赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。

　　迟福林委员今年的提案，即是建议把全面推进收入分配体制改革作为我国“十二五”转变发展方式的重点，“‘十二五’是经济发展方式转变最关键的五年，对后十年二十年的可持续发展将形成决定性的影响”。

　　中央党校经济学部副主任韩保江表示，居民收入在国民收入分配中的比重过低，劳动报酬在初次分配中的比重过低，制约了老百姓的消费能力。可着力“提低，扩中，限高”：通过检查新劳动合同法执行情况等措施维护劳动者特别是农民工的合法权益；通过调整个人所得税纳税税基和取消利息税等手段，积极促进中等收入者群体的扩大；通过行政和法律手段限制国有企业高管人员的薪酬提高幅度。

　　“政府要对初次分配进行干预，并解决再分配合理化的问题。”韩保江说。

　　国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇认为，提高初次分配中劳动报酬比重尤为重要，初次分配差距过大，不容易在二次分配中矫正过来。

　　杨宜勇说，过去的五年规划对居民收入问题有所关注，但一般只有两个指标：农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入，而且后者的增长速度往往高于前者，收入差距不减反增。“‘十二五’规划应当对缩小收入差距有一个导向，比如‘十二五’末基尼系数缩小多少个百分点，应该给一个说法。”

　　许善达委员建议，统筹解决城乡低收入增长的外部环境和政策环境的问题。比如做GDP增长规划的同时，也可以做一个居民收入增长，特别是低收入群体收入增长的规划，把它放在同等重要的位置。“相信有这样一个重要的战略调整，会使增加居民消费需求的目标得以实现”。

　　遵循社会建设的规律

　　即便从发展经济角度看，健全的社会保障体系和完善的公共服务，可以提升人群的安全预期，从而释放其消费能力，这也应是一个共识。

　　但具体决策和执行中，对社会建设的资源投入、制度建设和工作力度都有不到位处。蒋明麟委员建议在“十二五”规划中，着力调整经济建设和社会建设的关系，真正按照社会建设的规律去搞社会建设。

　　首要之举是推动政府财政支出向社会保障、医疗改革、义务教育、保障性住房、环境建设等民生事业倾斜。

　　国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽认为，政府手中的钱应该主要用于公共财政支出，缓解教育、医疗、公共卫生、保障性住房等公共产品与服务的供不应求问题，逐步缩小供求缺口。尽快建立相关层次的社保，涵盖城镇居民和农民。

　　“政府投资结构也应调整，逐渐减少生产建设性投资，而转向公共建设领域。国有资产可以部分划转或者适量减持，补充全国社保基金，做实个人账户等”，常修泽说。

　　全国政协委员、中国社科院学部委员景天魁曾提出“底线公平”理论，他在接受本刊记者采访时强调，底线公平意味着所有民众要享受均等的基本公共服务，这是政府责任所在。

　　景天魁委员特别提出，着眼国家未来的竞争能力，眼下就应立即着手人才培养、储备。现在我国人均受教育年限刚达到9年，大部分农民工只有初中水平，这样的人才基础不足以支持经济发展方式转变，国家应该继续加大投入，尤其是对基础教育的投入。

　　“培养人才不像办工厂，有了资金就可以招人开工，它必须有前瞻性、战略性”，景天魁委员建议，如果公共投入有限，宁可少搞点基础设施建设，也要把它放在教育上。

　　全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名说，社会建设还不只是一个投入的问题，长远看应着眼体制建设。比如公众非常关注的教育、医疗、养老等民生领域，在现有体制下，如果只是增加投入，能不能提供高效率的公共服务？包括各地正进行的保障住房建设，也需考虑可能伴随的效率低下、权力寻租问题。

　　“在政府和市场之间，应该有非营利的社会组织介入、衔接。”王名委员建议，借鉴一些发达国家向社会购买公共服务的做法，创新政府方式，创造条件让社会资本和社会力量进入到公共服务领域。

　　杨宜勇说，社会保障也好，公共服务也好，过去都是比较简单地做加法，补丁上加补丁，“十二五”应考虑不再零敲碎打，而是进行一个制度性的安排。

　　政府转型促整体突破

　　无论是调整收入分配，还是扩大公共财政支出，势必造成政府一般财务预算盈余的减少。政府让利于民的动力有多大，决定了“十二五”规划能落实多少民生主张。

　　杨宜勇说，改革收入分配制度，增加居民收入，企业就要让利，政府就要让税。企业与劳动者如何谈判工资暂且不论，政府方面，在目前的财税体制下，中央不让税，地方更不会让。

　　对已经形成的经济关系和利益格局进行新调整，成为改革推进的阻碍。“操作方案相对来说不是问题，关键是目标能否形成共识”，杨宜勇说，“到底是不是到了非得缩小收入差距的时候？我觉得是，但并不是所有人都这么认为。”

　　韩保江说，关键是怎么调整既得利益，“蛋糕已经切给我这么多，再拿走就难了”。因此，如何把初次分配中多拿了蛋糕的人，以税收等方式匀出一部分给少拿蛋糕的人，政府要在制度上予以妥善解决。

　　“面临关键时期的决策，共识尤为重要。”迟福林委员认为，中国发展方式转型，既是经济问题，也是社会问题，但主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府决策。“十二五”经济社会体制改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于公共服务型政府建设能否实现重大突破。

　　迟福林建议，要把经济发展方式转变列为“十二五”的一个主线，围绕这个主线推进相关领域的改革，中央政府在一些大的问题上要有魄力和行动，比如国民收入分配制度改革、财政税收体制改革、城乡一体化突破等。

　　虽然财税体制改革被视为推动地方政府向公共服务加快转型的路径，但受访专家也指出，大规模调整政策的环境还未形成，对“十二五”的大多数建议集中于完善个人所得税制度、开征补充税种等方面。

　　相比较个人所得税调整的空间，许善达委员认为调整另外一些税种的效用可能更大，比如调整个体工商业户的增值税和营业税起征点，政府付出的成本不算高，但受益面更广。

　　“地方有经济增长的政绩压力，但政府要敢于拿出钱来发展民生。”全国政协委员、成都市副市长刘家强说，财政压力大，还可以创新机制。比如政府出十个亿成立一个农民发展投资公司，不直接投资，而到银行贷款，放大8倍就变成80亿，用这些钱支持农业项目，小城镇建设、农业发展，一个一个项目来做，把大压力变成小压力。□《瞭望》文章：求解“收入倍增”困局

　　提高工薪阶层收入，意味着企业和政府利益的让渡，这也正是工薪阶层“收入倍增”的难点所在

　　文/《瞭望》新闻周刊记者张辉

　　在今年全国两会上，有关缩小贫富差距、提高低收入群体收入的讨论不绝于耳。有全国政协委员私下向《瞭望》新闻周刊记者戏称，“今年的两会，是一场收入分配的大会。”

　　最先点起这把火的当属全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。在两会召开前夕，他有关收入分配改革的提案就已见诸报端。在此提案中，有八个字特别显眼——“国民收入倍增计划”。

　　这让人不由想起1960年的日本。其时，日本实施了“国民收入倍增计划”，从而在接下来的十年里，国民生产总值增长率达350%，国民收入增长率达340%。

　　而根据迟福林的计划，城乡人均收入也将在“十二五”翻一番，年均增长不低于15%；同时，居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到70%左右，劳动报酬占GDP比重从2007年的39.7%提高到50%左右。

　　与此类似的是，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在接受本刊专访时亦认为，“从‘十二五’规划来看，不仅要包括经济发展的指标，也要包括收入增长的指标”，并且“定期考核”。

　　采访中，权威专家向《瞭望》新闻周刊表示，工薪阶层的工资水平未随经济发展而“水涨船高”，社会财富向政府和企业倾斜，不仅不利于扩大内需和发展方式转变，其可能引发的社会问题尤其值得关注。

　　“掉队”的居民收入

　　近年来，收入分配改革的呼声越来越高，但是，工资在收入分配中所占的比重却越来越小。国家发改委宏观经济研究院教授常修泽告诉本刊记者，从收入法核算的GDP来看，2000年，劳动者的报酬在初次分配中的占比为51.4%，而在2007年，这一数字已下降至39.7%。

　　他指出，企业生产经营过程中，除了物化的成本和折旧以外，其余的增加值可分为两部分，其一为劳动者收入，其二为企业利润。因此，劳动者报酬在初次分配中占比的下降，可以称之为“利润蚕食工资”。也正基于此，常修泽认为，所谓的收入分配不合理，最重要、深层次的问题就在于初次分配。

　　“如果初次分配出了毛病，整个社会层面应该通过收入再分配来矫正和调整。”常修泽认为，进入二次分配时，已经不仅仅是劳动者收入，而是居民收入。此时，需要调节的是居民收入、政府收入和企业收入三者之间的关系。

　　他通过数据分析，2000年居民收入占GDP比重为65.5%，接近2/3；而到了2007年，这一数字为57.5%，下降了8个百分点，“也就是说，一年下降了1个百分点。”

　　“二次分配没有朝着有利的方向去矫正和调节初次分配中的不合理现象，反而向一个不好的方向去‘矫正’。”常修泽说。

　　结合国内外情况，人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南告诉本刊记者，和国际通行水平相比，我国居民收入在GDP中的比重也非常低。

　　他介绍道，总体来看，在市场经济发达国家，居民收入在GDP中所占的比重为60%～70%，个别发达国家甚至达到70%以上，如美国就达到了74%左右。刨去居民收入，政府和企业所占的比重则不尽相同。一般来说，在多数国家，政府所占的比重要稍大于企业，原因在于政府还要拿出其中的相当一部分再向居民转移。

　　因此苏海南认为，在某种程度上，中国快速增长的经济势头，是在一定程度上牺牲了居民个人的收入为代价获得的。他表示，新中国成立以来，最早是农业支援工业，工农剪刀差，牺牲一部分农民的利益；改革开放以后，中国经济发展速度加快，但是居民收入水平并没有相应地“水涨船高”。

　　常修泽认为，长期以来，在中国的经济发展过程中，低廉的劳动力成本发挥了重要的作用。但换个角度来看，“劳动力成本低廉的背后，是中国广大的劳动者的工资水平被压抑了，被低估了。”从人权和人本的角度来说，这反映的是劳权的弱化与劣势。

　　他强调，最近一些城市出现的“用工荒”、“招工难”即与此有莫大关联。长此以往，不仅会挫伤劳动者的积极性，也会使中国经济发展缺乏持久的后劲；从社会层面来说，问题就更值得关注，“它使我们社会内部的不同群体之间的矛盾扩大，并越来越难以缓解。”

　　收入增长卡在何处

　　多位受访专家着重向本刊分析了城市居民收入增长若干“卡脖子”因素。

　　一是对收入增长的研究不足。全国政协委员、原国家开发银行副行长刘克崮表示，当前，对于居民收入占比下降这一点已形成共识，但是，对于如何调整收入的研究则相对缺乏。

　　首先，提高居民个人收入占比的同时，政府和企业具体分别该下降多少，研究尚不充分。其次，就政府而言，中央收入下降多一点，还是地方收入下降多一点，研究也不够；而各个地方的具体情况又各有不同，如何结合具体情况具体分析，都需要做大量细致的工作。

　　二是来自政府和企业的阻力。常修泽认为，近年来，收入分配主要向三个方面倾斜，向资方倾斜，即向企业的利润倾斜、向政府倾斜、向垄断行业倾斜。在此之中，他认为，“来自政府的阻力可能是最大的。”原因在于，在推进收入分配改革的过程中，政府既是责无旁贷的重要推手，又是需要被改革的一个方面。他举例说，在当前分配格局的现实下，从2000年～2007年，政府储蓄率由2.6%上升至10.8%。

　　苏海南补充说，当前中央政府在收入分配上的大政方针比较明确，正大力改善民生，“各级地方政府在不同程度上有自己的小利益，怎么在中央政府的领导下，使整个政府队伍去推动收入分配制度改革，是当前需要落实的一项重要工作。”

　　从企业来看，国务院发展研究中心社会部副部长贡森表示，近年来，企业储蓄之所以偏高，主要原因正在于企业不愿意分红。他表示，不仅是国有企业，一些上市公司也不愿分红，从而导致工薪阶层工资收入增长缓慢。而在初次分配中，政府所能发挥的作用又相对有限。

　　三是作为劳动者代表的工会，在利益博弈中发挥的作用过小。常修泽认为，政府、企业和劳动者应该构建一种“金三角”的关系。其中，政府制定工资制度，包括最低工资标准，以及工资和经济增长相匹配的增长机制。在此基础上，具体到职工在某个企业应该拿多少钱，政府则无权干预，交由资方和劳方协商。

　　常修泽认为，当前的问题在于，本应代表劳动者利益的工会，在现实中往往力量过于弱小。因此，如何让工会成为劳动者利益的代言人，涉及到政治体制方面的改革。

　　提高收入的几种思路

　　根据中央要求，多位受访专家都认为，当前提高城市居民收入可从以下四个角度入手。

　　其一，要有统筹考虑和收入增长规划。

　　许善达指出，近年来，我国对提高居民收入增长方面采取了不少办法，但却存在两个问题：一是“打一枪换一个地方”，一个办法不行立刻就换另一个，缺乏经验总结，从而导致效果不明显；二是缺乏统筹考虑，当城乡之间、城市内部不同阶层之间、当前和长远之间的关系没有处理好。比如，为了解决农村低收入群体收入，单纯提高农产品价格，这样一来，就导致食品价格上涨，城市工薪阶层收入的购买力亦随之下降。

　　因此许善达认为，关键不在于提出某一条政策，而是制定长远的规划。他说，当前我国对GDP看得过重，但是对于提高收入则没有固定的指标，从而导致虽然中央和地方政府都提出要提高居民收入所占比重，但是却缺乏执行力。

　　“提高居民收入的政策，应该从分散的政策，转向总体的设计，希望能够在‘十二五’规划中作出一个基调的调整。”许善达说。

　　其二，提高最低工资标准。

　　许善达说，在发达国家，最低工资标准一般为平均工资的40%，而我国才略高于20%，最低工资标准比较低。他表示，当前我国提高职工收入还有较大余地。

　　“增长多少不是最重要的，关键是应该随着经济的发展，工资要与之相适应。”许善达指出，在提高最低工资标准的基础上，还要有相应的工资增长机制。

　　其三，建立更加完善的工资集体协商制度。

　　全国政协委员、政协经济委员会副主任郑新立向本刊记者表示，相关的劳动人事部门应该发布行业人工成本和平均工资水平，为企业协商提供参考。他说：“工人要提高工资，老板不给提高，这个标准就需要由劳动人事部门发布的标准来提供工资协商依据。”

　　由于雇主和企业的非正常强势，职工和企业工会往往处于谈判的弱势。特别是一些中小型企业工会在平等协商中“不敢谈”、“不会谈”，企业方“不愿谈”的现象非常突出。对此，专家指出，应该强化行业集体协商制度，绕开弱势的企业工会，直接从行业工会入手，通过区域性、行业性集体协商，实质性推动集体协商制度。

　　其四，实行综合性个人所得税。

　　郑新立介绍道，目前发达国家通行的方式是，将所有收入加在一起，扣除家庭必要的生活开支，来确定纳税的所得额。当前，中国还缺乏综合性所得税。他说，“这种税制有利于广大中低收入群体减轻负担”。□(本刊实习生刘洋、梁祺亦对本文有较大贡献)

    《瞭望》文章：详解中国居民收入构成

　　根据全国总工会第六次职工调查所获资料分析，2008年7.75亿普通劳动者的劳动收入只占GDP的29%，平均年收入11277元

　　文/王炼利

　　长期以来，相当部分群众对国家统计局的居民收入数据持不信任态度。笔者多年追踪研究居民收入问题，经过认真核对后发现，居民收入在“总数”上没有大问题，问题出在不能“人均”，一“人均”，便将很多问题掩盖了。

　　普通劳动者报酬有多少

　　首先，对于农村居民收入，根据《中国统计摘要(2009)》统计数，2008年中国城乡就业人员总数是7.75亿，其中乡村就业人员4.73亿，占61%。而2008年分摊到每个乡村居民的人均纯收入是4760.6元，那么7.214亿乡村居民的总收入就是3.43万亿，相当于每个乡村就业人员年收入7252元。

　　其次，对于城镇居民收入部分，2008年中国城镇的“单位从业人员”是1.7096亿人。其中，“单位职工”是1.1515亿人，占“单位从业人员”的67%。国家统计局每年公布的职工工资，就是指这1.1515亿“单位职工”的职工工资。

　　“单位职工”为什么比“单位从业人员”少1/3？根据国家统计规则，私企职工不属于国家统计的“单位职工”范畴。而私企职工2008年已有5124万人。计算城镇“单位从业人员”收入，显然不能忽略私企职工的收入。

　　根据全国总工会第六次职工调查所获资料，包括私有企业在内的单位职工平均工资，2007年是16395.48元。现官方宣布的2008年职工平均工资比上年增长17.2%，则2008年包括私企在内的单位职工平均工资为19216元，与中国城镇的“单位从业人员”相乘，3.29万亿就是城镇单位职工(包括私有企业职工)的工资总收入(其中也包括在“单位”工作的进城农民工工资)。

　　2008年城镇还有3609万个体劳动者，以国家统计局数据计算，他们的总经营净收入共0.88万亿元，平均每个个体劳动者收入2.44万。

　　同时，2008年，城镇还有什么类都归不上的9505万就业者。这些人虽然根据统计部门对“就业人员”的定义，“在一定年龄内有劳动能力从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入”属于就业人员，但他们没有“单位”，也没有在“个体”登记过，应该是属于没有相对固定工作的一族。这部分人的工资就按全总调查的普通工人人均工资2008年增长后的工资数据计算，收入总数是1.63万亿。

　　以上相加为9.23万亿，扣除重复计算的农民工工资收入后，就得到了2008年中国普通劳动者报酬总数，共8.74万亿。这意味着，2008年7.75亿的中国劳动者的劳动收入只占国内生产总值的29%，每个劳动者的平均年收入11277元。中国的国民消费之所以难以启动，根源也许在此。

　　以上是劳动者报酬全貌，但不是居民收入全貌，居民收入还要包括“财产性收入”和“转移性收入”两项。根据中国统计年鉴公布的人均财产性收入计算，2008年国民的财产性收入约有0.34万亿；转移性收入主要是指企事业单位的职工离退休金，2008年，国民的转移性收入约有2.62万亿。再相加后共11.7万亿元，这就是笔者计算的中国普通居民总收入，也只占GDP的39%。

　　“不普通居民”收入有多少

　　以上计算的只是“普通居民”的收入，还有“不普通的居民”。其收入，国家统计局计算了。如果根据国家统计局公布的2008年城镇人均总收入17068元乘以城镇人口6.0667亿，农村人均纯收入4760.6元乘以农村人口7.2135亿，城乡居民收入总数是多少呢？2008年应该是13.8万亿。13.8万亿减去11.7万亿，为2.1万亿。这2.1万亿是谁的收入？但肯定不是普通生产经营者的收入。

　　但这笔收入的确是有主的，也的确是一小部分居民的收入。这些收入通过什么途径得到？应该说是有明途径，也有暗途径。明的途径，就是那些年收入千万、百万的国有和国有控股企业的高管的收入、不会对外公布收入的民营企业主的收入；暗的途径，要等到哪一天“东窗事发”才会知道。

　　而且，从国家统计局统计的职工平均工资与全总第六次职工调查得来的职工平均工资之差异，也能得到佐证。2007年全总调查的职工平均工资是16395.48元，与2007年的国有单位平均工资26620元相比，绝对值少10224元，仅仅是国有单位平均工资的62%。

　　在所有的统计项中，国家统计局对国有企业职工工资的统计从计划经济时期开始就有一套规范完整的计算方法，对国企职工工资的统计数，其实最不该怀疑。问题只是出在“平均”上。应该说，国有单位的职工平均工资这么高，都是借了“高管们”的光，是被“高管们”的高工资“平均”上去的。这样才“平均”出了国企普通职工也难以接受的“职工平均工资”。

　　当然，全总调查的职工平均工资数如果不是将私有企业职工工资统计进去，也不会这么低——普通工人平均工资仅仅13871元，比2007年国家统计局统计的“职工平均工资”少11061元，只是官方统计的职工平均工资的56%；比国有单位职工平均工资少12749元，只是国有单位职工平均工资的52%。□
《瞭望》文章：孕育农村民生新策

　　收入分配调整大背景下，农民增收困难的局面尚未根本改变，而贫困地区脱贫也成为农村最大的民生

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　“现阶段，城乡差距是最大的差距，城乡发展不平衡是最大的不平衡”，谈及收入分配差距问题，有权威人士对本刊记者表示，历经30余年的改革开放，无论从经济总量还是社会事业的发展上，中国都取得了举世瞩目的成就，但收入差距过大的突出问题已成为影响社会稳定的因素。

　　接受本刊采访的全国两会代表委员坦言，我国广大农村地区存在着收入水平较低，增收难度大等情况，而相当一部分地区还挣扎在贫困的边缘。扶贫仍旧是一项长期而又艰巨的任务。与此同时，城乡统筹发展仍受制于诸多制度性的障碍，农村地区的医疗、教育以及最低生活保障等仍是沉重的话题。

　　今年全国“两会热词”排行中，民生期待更多地集中于城镇人群，多位受访代表委员对本刊记者表示，统筹城乡发展的步伐需要进一步加快，广大农村地区农民收入提高的现实障碍有待破除，对贫困乡村更应给予较多的关注。

　　从农民工到城市居民的期待

　　全国人大代表、长沙市市长张剑飞接受本刊采访时指出，“农民增收困难的局面还没有根本改变。”

　　有统计表明，2009年，城乡居民人均收入的绝对差距首次超过1.2万元。如果算上社会保障不健全等因素，其差距会更大。

　　国家对“三农”问题不可谓不重视，张剑飞认为，现存四大矛盾是影响农民增收的重要原因。一是农业比较效益较低与农民持续增收之间的矛盾。要保持社会的稳定，必不可少地要保持粮食的供给，因此，粮食供给就只能处于供需平衡或供大于求的状态，这就使得粮食价格上不去，只能依靠国家提高粮食最低收购价。

　　二是农村富余劳动力急需转移与城镇就业岗位有限之间的矛盾。当前，我国处于城镇化的加速期，城镇化也被寄予了扩内需的厚望，但城镇目前所能提供的就业岗位有限。据人力资源和社会保障部的统计，2009年我国外出农民工达到1.45亿人，比上年净增492万人。从长远看，我国农村还有1亿多富余劳动力需要转移就业，劳动力总量供大于求的矛盾将长期存在，就业压力始终很大。在当前和今后一个时期内，促进农民工转移就业仍然是农民工工作的首要任务。

　　三是现代农业发展要求规模经营与当前农村基本经营制度之间的矛盾。

　　四是新农村建设主体的素质与要求完成的任务不相适应之间的矛盾。部分学生通过考大学离开了农村，有的人在外面打工挣了钱不愿再回到农村，真正留在农村的一直是能力最为欠缺的那些人。

　　对于切实提高农民的收入，相关的决策层和研究者都把目光聚焦到了城乡统筹和整合，推进户籍制度改革，扩大中小城市的承载力和吸附力上。其中，增加农民收入的对策之一，是采取有力措施促进农民工就业，加快城镇化步伐，拓展农民外出就业空间。

　　国务院发展研究中心研究员何宇鹏在接受本刊采访时指出，我国处在城市化中期，目前的城市化水平为46%左右，到城市化完成会达到70%左右。未来20年到30年依然是中国城市化快速发展的时期。他认为，在这一时期里要完成的任务不同于前一个时期的使简单的农村劳动力进城就业、打工、增收，而是要能更多地提供他们与城市人口相同的公共服务和福利水平。“后一阶段城市化的任务实际上是越来越重的”。

　　对此，国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河对本刊表示，首先从制度上并没有准备好，二元制度的改革太慢，远远落后于经济发展、远远落后于农民的需要。

　　其次，现在的城市结构上有很大的弊端，“大城市盖得越来越好，但是中小城镇基础设施差，公共服务差，产业吸纳能力低”，所以农民工到中小城市和小城镇去，没法就业，也就没法安家。我国的城市结构存在着投入上的尴尬，“公共服务是大城市好，基础设施也是大城市好，我要是农民工，要让我选，我肯定首选大城市，”马晓河说。

　　何宇鹏表示，这是一个政策不断完善的过程。上世纪80年代，农民工是限制流动的。到了90年代以后，国家逐步把流动的各种歧视性规定取消了。在2000年以后，又逐步要求给农民工增加公平服务方面的内容。他表示，在此基础上，农民工融城问题一定会提出来。

　　今年的“一号文件”首次提到新生代农民工的问题，并明确提出要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享有当地城镇居民同等的权利。

　　“这些至少让人看到了希望”，马晓河说，“我们在行政体制方面、制度方面的阻碍因素要加快缩小。”

　　贫困村民生之艰

　　近年来，国家加大了扶贫开发工作的力度，扶贫工作也由以前的救助转向开发扶贫和社会救助双驱动。

　　河北省扶贫办主任扈双龙对本刊记者表示，一些帮助贫困家庭的长效增收项目在河北已经建立。像广宗县北塘疃村，仅蔬菜大棚一项年人均就能增收2000多元。2006年以来，扶持此类增收项目，财政扶贫资金投入就达5亿多元，扶持了20万个细胞工程示范户。此外，还培育和发展了一批扶贫产业。如承德市平泉县的食用菌生产；太行山区的临城、赞皇、平山等县的薄皮核桃树；滦平、孟村、承德等县的肉鸡养殖等都成为当地重要的增收产业。

　　不过，这些并不是扶贫的全貌。我国目前的贫困标准与同等发展水平的国家比也还有较大差距，面对贫困的脆弱性仍普遍存在，返贫的因素也增多。余下的贫困人口在地理上更为分散，消除剩余的贫困变得更加艰难。

　　春节前夕，本刊记者走访部分贫困县的贫困村时看到，受制于当地的资源禀赋，农民增收非常困难，部分地方还处在靠天收的状况；外出打工成为农民收入的主要来源。随之而来的问题是空巢家庭问题。一些家庭，有劳力的都外出务工，家里只剩下七八十岁的老人相依为命。

　　在一些自然村，扶贫更多只能依靠扶贫搬迁，但受制于搬入地土地价高、没有耕地可分配以及自身贫穷缺乏搬迁资金等原因，扶贫搬迁越来越难，需要政府部门投入的资金也越来越大。

　　有来自西部地区的代表反映，在西南一些地区，通往外界的道路曲折、颠簸。这些地区的交通成了新时期的蜀道。在一些山区，村民饮水仍旧艰难。

　　农村民生的三大洼地

　　在农村地区的民生欠账中，医疗、教育和社会保障仍是三大洼地，反向拉低农民增收速度。

　　目前，我国农村医疗存在着医疗专业人才欠缺和医疗设备有限两种难题。在一些地方，即使有了相关的医疗设备，也缺乏专业的人才。有全国人大代表在调研中发现，其前一年去调研时发现某医院新进了一批医疗设备，一年后，当其再次来到医院时发现原来的设备根本就没开封，询问原因，“没有人会用”。

　　近期，陕西省神木县的“全民免费医疗”受到广泛关注。但神木模式能否在全国推行目前还看不到政策。2003年新农合刚起步的时候，政府的投入只有每个人20元。今年政府工作报告中提出要增加到120元。尽管政府不断加大了在农村医疗方面的投入，但是与实际需求还是存在很大的差距。离解决大病统筹问题需要的300元标准也还有一定的距离。

　　教育方面，有委员对本刊记者表示，农村部分地区中小学生辍学问题没有得到很好解决，不同程度的危房威胁着学生和教职工的生命安全，此外，农村师资力量也有待提高。记者在走访中发现，在部分贫困地区，还存在着几个年级学生挤在同一间破旧教室里的情况，有学前班的，也有一、二年级的，授课老师只有一人。

　　在农村最低生活保障方面，存在着整体上缺乏制度层面的规范、保障资金严重不足、农村最低生活保障对象的确定较难、中央与地方之间财权与事权不对称的现状，影响到农村最低生活保障制度的运行。

　　养老保障方面，一方面对在农村的居民“在320个县开展新型农村社会养老保险试点”，另一方面对于在城务工的农民工出台“包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移接续办法”，并“普遍建立养老保险省级统筹制度”，增强了政策的可行性和执行力。但目前这两项措施还处于试点阶段，有受访代表委员反映中央财政资金拨付存在尚未到位、配套建设亟待跟进等现象，需要及时解决。而最低生活保障方面，农民期待农村五保户供养水平、优抚对象抚恤补助标准、城乡低保对象保障水平能有新的提高。

　　两会能否成为农村民生政策摇篮

　　对于解决这些问题，部分地方进行了积极的探索。医疗方面，部分省市要求在每一个行政村都建立卫生所，费用由财政拨付，在卫生所工作的医生的收入也由财政承担，所有药品按成本价收费，切实减轻农民的看病负担。

　　教育方面，目前有不少省区市对贫困地区分散的中小学进行整合，并相应采取关心农村学生健康成长的举措。

　　广西柳州市从2008年秋季新学期开始，对所辖融安、三江、融水三县10万多名九年义务教育阶段的农村学生实行午餐免费。免费午餐的标准为每生每餐2元，柳州市、县两级财政每年为此将投入3357.8万元。同时要求，有学生食堂的学校，补助经费直拨学校；没有食堂的农村学校，在确保学生用餐安全的前提下，各县各学校要想方设法保证免费午餐的供应。

　　今春全国两会期间，全国人大代表、中国金融期货交易所总经理朱玉辰提议发行1万亿民生特别国债，重点用于解决民众“基本生活、基本医疗和基本教育”等三大问题。他说，发行国债当用于提高新型农村合作医疗补助资金，进一步完善各项农村医疗保障制度和提高医疗保障水平，提高农村低保补助资金标准，提高农村地区教育的投入力度等。这只是两会民生建言的个案。

　　民意如水，政策如舟——国家发改委宏观经济研究院教授常修泽说，“从免除农业税到提高个税起征点，从推广新农合到试点新农保，两会成为众多民生政策的‘摇篮’。正是通过两会与民众之间日趋丰富的民意沟通渠道，中国政府能及时对民众呼声作出积极回应，从而为中国经济社会的平稳发展奠定基石。”

　　保障和改善农村民生的探索、举措，会否在全国其他地区推行还是个未知数，还需要更多的关注。而能否通过全国两会转化成民生政策值得期待。□
《瞭望》文章：全国政协委员谈城乡统筹前景

　　市民权不需用土地来换

　　能否用农民的宅基地换城市里的住房，用耕地换社保，需要再进一步探索

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林：

　　提供基本公共产品是政府的责任

　　土地是农民的财产，农民要从中取得财产性收入。以土地换社保，是在推卸政府责任。为什么在城市里可以搞社保，农民或者农民工就要用土地来交换？我不赞成这样的做法。

　　城乡统筹的要点应该有三项：一、改变不公平的一种办法，要逐步改变城乡二元的经济结构、公共福利制度安排。农民工本身就是不公平的表现，二代农民工其实已经不接受，现阶段不能再制造第三代农民工了。所以，城乡统筹首先在于基本制度安排，使得公共福利水平可以有差距、但制度要统一。

　　二、城乡统筹重在城镇化。中央统筹的目的是城镇如何带动农村，只有城镇化发展起来才能带动农村，所以城乡统筹的矛盾主要方面在城镇化。

　　三、提供基本公共产品是政府的职责，更何况我们已经初步具备了这个能力，不能拿土地换社保、土地换户籍来推卸政府责任。城里人没有拿自己的房子换社保的，同样也不能要求农民拿土地交换。土地是农民的自身财产，不能作为政府提供社会保障的交换条件。

　　全国政协委员、中国社会科学院学部委员景天魁：

　　警惕地方政府以各种名目打土地的主意

　　各地都在推动城乡统筹，长三角、珠三角地区由于经济发展水平较高，城乡统筹的条件更好，解决起来相应比较容易。但并不是经济发展水平高，城乡统筹就一定解决得更好，比如成渝地区就己有一些好的试点。

　　我不主张目前一些地方探索的农民以土地换社保、换市民身份等。现在很多地方搞土地交换的实质是：土地升值以后，对谁来说都是一块肥肉，谁都不愿意放弃土地增值的利益。不少地方都在打土地的主意，特别是经济发展快、土地增值快的地方，政府希望赚取土地级差。

　　城乡统筹的关键是城镇化，城镇化的关键是产业化。发展了经济、产业，用工业化带动城镇化之后，农民进城自然应享有市民权，不用土地来换。应该看到，农民流向比较集中的一些城市其实有能力提供基本社会保障，并不需用土地资源来弥补财政收入。

　　当然，如果农民工长期在城市，有比较稳定的工作、住房，成为市民了，理论上可以放弃土地经营权，但应该秉持自愿的原则，而绝不是与社保、户籍等之间存在交换条件。土地对国家是一种稀缺资源，对农民来说同样也是一种稀缺资源，土地升值以后，各方围绕如何利用土地，可以再进行利益协调。

　　换言之，农民或农民工成为市民是他的权利，不应以放弃土地经营权为前提。

　　全国政协委员、成都市副市长刘家强：

　　农民是农村任何改革的主体

　　全国各地都在探索城乡统筹的路径。成都作为全国一个试点，经过数年实践初步形成了较为系统的思路和办法，城乡经济快速增长的同时，城乡收入差距得到初步遏制。

　　改革创新是城乡统筹发展的根本动力。成都先后三次对户籍制度改革进行调整，率先在全国实行了城乡一元化的户籍制度，建立了城乡统一的劳动力市场，规定农民在城镇租房即可入户，促进了农村人口向城镇的转移，所以成都的户口是打通的，不存在以土地交换户籍。

　　同时加快农村产权制度改革。我们按照建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度的要求，建立了耕地保护基金。开展了农村集体土地，防护确权登记和办证的工作。

　　另外，致力于推进城乡公共服务一体化，建立了覆盖城乡的就业实名制管理体系和就业服务网络，完善面向农村养老和医疗保险体系，基本实现了社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接。

　　我认为，农村的任何改革，农民是主体。政府可以发动、宣传、解释政策，但一定要农民让清晰明了以后再做。□

　　《瞭望》文章：公共租赁房“破题”后的难题

　　当公共租赁房作为一种公共资源进行分配时，程序的公平公正不亚于居住意义本身

　　文/《瞭望》新闻周刊记者叶锋魏宗凯

　　继廉租房、经济适用房之后，“公共租赁房”已在各地陆续破题。在今春全国“两会”上，不少代表委员都对公共租赁房寄予厚望。不过，在保障民生的大背景下，如何确保这一保障性住房“新品种”建设的可持续和分配的公平，尚有不少难题亟待破解。

　　住房“保护伞”进一步撑大

　　今春全国“两会”前夕，“唐家岭”这个在地图上很难找到的村庄突然出了名。借由媒体的眼光和触角，人们发现，这个位于北京海淀区城乡结合部的村子，户籍人口只有4000多人，却聚集了大约6万名租户，其中70%为留在北京就业、求职的大学生。这些收入不高的外来年轻人，长年群居在位置偏远、简陋拥挤的出租房中，被称为“蚁族”。有全国政协委员实地考察“蚁族”的生活环境后，甚至为之落泪。

　　“唐家岭现象”折射出沉重的现实：大量收入不高的“夹心层”、新就业人群，还游离在目前的住房保障体系之外。这样的居住矛盾，在大城市尤为突出。在此情况下，一种由政府投资建设或收储，并以低于市场水平的价格出租给中低收入群体的“公共租赁房”，近年来逐渐成为各地保障房中的“新品种”，并成为今年全国“两会”的关注焦点之一。

　　全国政协委员郑惠强说，目前我国保障性住房体系主要由经济适用房和廉租房构成，这导致夹在其间的人群成为“上不着天、下不着地”的“夹心层”，既达不到廉租房的申请标准，又买不起经济适用房。如果大力建设公共租赁房，就能解决新就业大学生、外来务工人员等“夹心层”的住房困难。

　　全国人大代表张兆安说，当前的住房需求呈现“橄榄形”，最高端的高收入者是纯粹市场化方式解决，最低端的低收入人群是用保障性住房的方式解决。至于中间的“夹心层”，他们很多是进入城市的白领、务工人员以及有刚性需求的婚龄年轻人，就要用“保障＋市场”的方式解决。他建议，为了满足年轻人的住房需求，当前不仅要大力建设经济适用房，还要建立层次丰富的房屋租赁市场，比如单位租赁房、公共租赁房、人才公寓等，满足不同层次年轻人的住房需求。

　　公共租赁房近年来已陆续在各地破题。比如，上海市市长韩正说，上海将首先通过公共租赁房政策帮助解决“新上海人”、年轻人等群体的住房困难问题。他说：“希望公共租赁房可以有效降低在上海工作、学习、生活的各方面人士的生活成本，使他们住房的支出有所降低。”上海已将此列为2010年保障性住房体系建设的重点。

　　在重庆，首个公共租赁房聚居区项目已经开工。重庆市市长黄奇帆表示，今明两年，重庆市将各开工500万平方米公租房，今年年底就将向社会投放20万平方米的公共租赁房，并有各种商业、教育、交通等完善的配套。

　　据介绍，重庆的公共租赁住房建成后，在主城区具有稳定职业和收入、家庭人均收入低于上年度市区人均可支配收入一定比例的“无房户”，以及刚参加工作的大学毕业生和引进的各类人才等都可申请，租金为市场价的六成，租赁期最长为5年。

　　准入与退出难题

　　曾在香港居住较长时间的上海市政协委员屠海鸣长期关注住房保障问题。他说，香港通过建“政府公营永久房屋(简称公屋)”，帮助30%的家庭实现了“居者有其屋”。由政府兴建、市民轮候、租金低廉、配套实施完善，这一制度的运行十分成功。目前，在政府公屋的居住人口已超过200万人。公屋的面积一般只有50平方米，最小的只有20平方米，租金低廉，为50～100港币/平方米，占租户家庭收入的13.8%。对于难以承担租金的特困户，政府还给予足够的津贴。

　　不少发达国家也是通过建立一个比较完善的住房租赁体系，特别是保障性住房租赁体系，来解决众多人口的居住问题。比如，在美国，符合条件的贫困家庭，由政府推荐租房，限租金在700美元以下的住房，由租者支付其收入的1/3作为房租和水电费用，不足部分由政府补贴给房东。在新加坡、日本、德国等地，为解决低租金房源，一般都是由政府“唱主角”，企业因政策鼓励而积极参与。

　　2009年8月，上海曾出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，对在产业园区中建设来沪务工人员宿舍、利用单位自用土地和闲置的厂房仓库建设和改建单位租赁房，以及利用农村集体建设用地建造市场化租赁住房等工作进行引导，多渠道解决单位职工、引进人才、来沪务工人员及其他人员阶段性的居住困难。

　　但是，单位租赁房毕竟规模较小，如果公共租赁房的建设由政府主导并形成较大规模，则有更多问题需纳入考虑。上海市住房保障和房屋管理局局长刘海生介绍，公共租赁房含义非常广泛，包括廉租房实物配租、经济适用房的租赁房，也有国家起草文件中包括的单位租赁房等。他坦言：“这里面，最使我们困惑的问题就是准入条件和退出机制，以及财力是不是可持续支撑的问题。如果政府推动造了一批房子却不可持续，这个政策就是不完整的。”

　　当公共租赁房作为一种公共资源进行分配时，程序的公平公正不亚于居住意义本身。近年来，一些地方发生了有车有房照样申请廉租房、经适房的怪事，个别城市的经济适用房小区里甚至随处可见宝马、奔驰等豪华轿车，这不但没有发挥住房保障的应有功能，更制造了更大的不公。这些教训，足堪公共租赁房的“看门人”引以为戒。

　　上海市住房保障事务中心一位负责人还坦言，经济适用房可以通过出售部分产权收回成本，而公共租赁房产权归于政府，短期内难以通过租金收回成本，如何调动开发商参与建设，如何确保投入充足和可持续运行，都是亟待解决的问题。

　　防止“开着宝马申请租赁房”

　　2010年，中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元。从此前各地两会传出的消息看，各省市今年用于保障性住房建设的资金也将有明显增长。财政支持为公共租赁房的建设有效“托底”，然而仅此还远远不够。

　　郑惠强委员提出，与廉租房完全由政府负责不同，公共租赁房建设的总体思路应该是政府支持、市场运作。一是政府要充分利用经济杠杆，引导和鼓励国有企业、民营企业、互助组织、公益基金等机构，以微利原则参与公共租赁房建设；二是要通过市场化购买、租赁等方式获取公共租赁房房源，充分利用民间的二手房资源；三是要解决融资问题，可以让租赁户用公积金还房租。

　　此外，由于公共租赁房主要面向中低收入家庭，故应以小套型住房为主。而在建设地段选择上，应尽量将其建在公共交通便利、出行成本较低的区域，做好商店、学校以及其他生活服务设施的配套工作。政府应确保配套设施方面的投入“不打折扣”。

　　在公共租赁房的准入机制方面，有委员建议，要加强房管部门与银行、证券、劳动保障、税务、交通、公安等部门的信息共享，加快建设全国统一的信用信息共享平台，多渠道核实公共租赁房申请者的收入和资产状况，甄别出真正符合条件的申请者，防止“开着宝马申请租赁房”的现象。退出机制方面，一是要明确租赁期限，租期一般是3到5年，拒不退出的通过法律途径强制退出，并计入个人信用档案。二是要充分发挥价格杠杆作用，租赁定价要高于市场水平，管理部门在收取租金后部分返还，如承租者不符合条件还“赖”着不走，政府就停止返还，迫使其主动退出。

　　复旦大学房地产研究中心尹伯成教授建议，要合理设定公共租赁房的租金，要比廉租房高，比市场价低，比如可以市场价格的60%作为参照标准，既保障公共租赁房有稳定的租金收入，又可让“夹心层”住得起。□
《瞭望》文章：中国经济五大警示性风险

　　今年的主要难处和第一风险是CPI，潜在的最大风险是地方政府债务

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王健君张辉

　　3月11日，国家统计局统计数据显示，2月份CPI同比上涨2.7%，PPI同比上涨5.4%，工业增加值同比上涨20.7%。经济持续稳步增长的同时，CPI数据涨幅却比上月扩大1.2个百分点，不但接近《政府工作报告》3%的年度目标，而且高于2.25%的中国1年期存款基准利率。如何判断和把握今年经济运行风险，再次成为今春全国“两会”焦点议题。

　　“今年经济增长没有问题，肯定超过8%的目标任务，相反担心会不会超得太多。”全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达接受《瞭望》新闻周刊采访时担心超量流动性，“总量控制没有问题，关键是资金的分配和流向。”如果房市和股市比较“凉”，流动性可能会压倒商品市场，推涨CPI。

　　这意味着，在国际金融危机仍然在演化的过程中，当前的宏观调控任务在去年的基础上，又新加了一项内容：在保证充裕流动性以保障经济增长继续回暖向好的基础上，调节流动性流速和流向以防止推涨CPI。可以说，流动性已经成为今年经济运行健康与否和风险大小的关键变量。

　　采访中，全国政协委员、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立告诉本刊记者，今年新增信贷目标为7.5万亿，最后可能是8万亿，“尽管比去年9.59万亿少，但8万亿仍然是适度宽松的政策。”事实上，一年多来特殊背景下积累的这些流动性，已经直接或间接造成了今年将要面对的五方面经济运行风险。

　　物价上涨压力加大

　　2010年是否面临通胀压力存在分歧。一种观点认为，工业生产领域产能普遍过剩，夏粮、秋粮连续丰收，工农业产品供给充分，在现行价格水平下供过于求压力较大，因此2010年不存在明显通胀压力。

　　对此，国务院发展研究中心宏观部部长余斌借本刊记者提醒说，物价终究是货币现象，“不同于短缺经济时期，当前货币供应量的大幅度增加，首先会推高资源型产品价格，如土地、矿产品等。由于流动性泛滥、投机活跃，资产价格上涨并形成泡沫，如当前的房地产市场，通胀预期不断加强。最后，在成本上升、比较收益发生重大调整的共同推动下，供求平衡相对脆弱的农副产品价格上涨，并逐步向普通工业产品传导。”

　　近日，央行副行长、IMF总裁特别顾问朱民在一次内部活动上直言，“中国今年最大的风险就是通胀。”首先是输入型通胀，今年全球农产品价格上升，大宗商品价格也上升。中国是大宗商品进口国，输入型通胀占中国通胀的相当大部分；其次是劳动力成本上升，今年又是一个基建高潮，而且上游企业开始调价，水电价格改革启动。

　　根据经验统计，M1如果超过M2，而且如果M1有30%左右的增速，大概6～9个月后，物价一定会上去。朱民认为，一旦出现通胀，将产生两个新问题：其一，现存款利率是2.25%，如果通胀率达到4%，就是负利率1.8%了。如果不上调利率，就会出现存款搬家现象，推进资产泡沫。其二，CPI是非均衡变化，如果CPI达到4%或4%以上，会导致商品价格迅速上升，老百姓便开始抢购，会形成社会问题。

　　其实，CPI转正以来，面临的最大问题就是是否加息。但加息又会引起新问题，比如企业成本问题、外资流入问题、人民币汇率问题等。所以，今年的主要难处和第一风险是CPI。

　　因此，余斌认为，“为防止资产价格和物价过快上涨，把握宏观调控的力度与时机显得尤为重要。”一是在保障已开工建设的投资项目的资金需求的同时，严格控制新开工项目，并根据经济运行状况随时调整资金下拨进度和建设规模；二是在信贷规模比上年明显缩减的前提下，积极引导资金流入实体经济领域，尤其是支持中小企业、劳动密集型企业和服务业的发展；三是加大补贴力度，提高城市低收入群体和农村居民的收入水平与抗通胀能力。

　　房地产市场面临调整

　　“房地产涉及六十多个行业，所构成的产业链很长，其增长速度低了，不但直接影响经济增长，而且还涉及到就业。”全国人大财经委副主任委员尹中卿指出，当前我国居民消费正处于以购买住房、汽车为主的阶段，2010年国民经济能否保持平稳较快发展局面，在相当程度上还要依靠房地产业的健康、稳定发展。

　　但是，2009年以来，由于信贷空前宽松，自住性需求与投资需求相结合，房地产市场未经实质性调整就开始再度走高，房价持续上升。导致社会恐慌心理加重，投资需求日盛，供求矛盾凸显，房地产泡沫日趋严重，市场面临调整。

　　对此，余斌借历史经验强调，亚洲金融危机源于部分亚洲国家房地产和股市泡沫的破裂，本次金融危机则是美国房地产和基于房地产抵押贷款的金融衍生品泡沫破裂而引发的，“两次危机的危害程度有目共睹。一旦我国房地产泡沫化，其危害同样难以估量。”

　　他分析说，当前房地产市场运行状况难以为继，政府调整房地产政策、有效抑制泡沫已迫在眉睫，“但是，如果调整力度过大，导致房价由升转降，消费心理随之改变，则有可能重现2008年下半年所出现的市场萧条局面。一旦陷入需求萎缩-金融风险加剧-市场进一步萎缩的恶性循环，将会使已有的稳定回升局面受到冲击，并可能使经济运行面临新的困境。”

　　在上述两难选择中，余斌强调，政府应明确把促进房地产市场健康、稳定发展作为宏观调控的基本目标，把拓展城市发展空间、有效增加土地和住房供给、缓解供求矛盾和平抑房价作为基本手段。

　　基于此，他提出要区别以下三种情况：

　　一是区别不同市场面临的矛盾，采取差异化政策。由于地区经济发展不平衡，房地产市场呈现出明显的区域性市场特征，宏观调控切忌“一刀切”，不宜根据北京、上海等城市房地产价格等情况的变化制订针对全国的房地产调控政策。

　　二是区别真实需求与投资需求。投资需求旺盛，加重了市场供不应求和价格上涨。在保障首次购房、改善性住房需求的同时，通过利率、税收等政策有效打击投资性需求，减轻商品房供不应求和价格上涨压力。

　　三是区别政府责任与企业责任。房价上涨，难以承受目前房价的人增加，政府应通过加快廉租房建设等，保障低收入群体的住房需求。

　　在接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国人大代表、湖北省荆门市市长王玲更具体指出，调控房地产市场，决不能把稳定仅仅理解为控制价格，“涨太快了，就赶紧挡一挡。过两天老百姓不吭声了，就继续让它涨”，而是要通过保障房制度、土地财政和物业税等综合角度，“拿出长远、系统的政策办法”。

　　消费扩张难以持续

　　按照今年《政府工作报告》部署，2010年政府鼓励消费的一系列政策基本保持不变，有些领域还进一步加大了力度，这将有助于消费的稳定增长。但是，在余斌看来，一方面，政府刺激消费的政策成本不断提高，边际效应逐步减弱；另一方面，制约消费扩张的制度性障碍未消除，2010年消费增幅难以达到2009年的水平。

　　他指出，现阶段，制约消费扩张的制度性障碍主要表现在以下三个方面：一是劳动者报酬占GDP比重持续下降，不但低于发达国家，而且低于世界主要经济体平均水平；二是政府公共服务支出占总支出比重显著低于同等收入水平国家的平均水平。2008年我国教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计仅为29.7%，与人均GDP3000美元以下和3000～6000美元国家相比，分别低13个和24.3个百分点；三是居民尤其是城乡居民之间收入差距不断扩大，基尼系数持续攀升。1990～2008年，我国基尼系数从0.35上升到0.48。最高20%收入组所占收入相当于最低20%收入组的8.3倍。

　　“收入分配格局不合理，差距扩大，两极分化严重，高收入者消费意愿不足，低收入者消费能力不足，必然影响整体消费的增长。”因此，余斌认为，无论从短期内促进消费稳定增长，还是从中长期内促进经济发展方式从主要依赖出口、投资转向主要依靠消费扩张，政策重点都应当着力消除制约消费扩张的制度性障碍。

　　其一，改善初次分配格局，以加快要素价格形成机制和垄断行业改革为突破口，合理提高劳动者报酬占初次分配比重，增强居民消费能力。

　　其二，在二次分配中，加大调节力度，有效抑制收入差距不断扩大的趋势；调整政府支出结构，增加公共服务供给，推进政府职能转变，切实改善消费者预期。

　　其三，以农民工市民化为核心加快推动新型城镇化，促进工业化与城市化协调发展，释放强大内需潜力。

　　其四，加快服务业发展，增加就业和居民收入，以消费结构升级带动产业结构调整、升级。

　　贸易摩擦和升值压力

　　2009年下半年以来，我国与发达经济体之间的贸易摩擦不断增加，国际社会要求人民币升值的呼声再度高涨。尹中卿认为，这将在一定程度上影响我国2010年出口增长和经济发展。

　　在应对金融危机的过程中，发达经济体在实施了力度较大的救助措施之后，金融体系趋于稳定，金融机构信贷功能逐步恢复。但居民消费不振，实体经济恢复缓慢，失业率攀升。发达经济体从本国利益出发，为保护其脆弱的实体经济、有限的就业岗位和维护社会稳定，金融保护主义、贸易保护主义盛行，逆全球化思潮不断蔓延。

　　最近一段时期以来，我国与美国、欧盟之间的贸易摩擦明显增加，正是在这一背景下发生的。2010年，世界主要经济体经济将呈现缓慢增长态势，且不排除刺激性政策逐步退出后面临重大调整的可能。因此，余斌指出，我国与发达经济体之间的贸易争端不可避免。由于发达经济体是我国主要贸易伙伴，所占份额较高，贸易争端将不利于我国对外贸易的恢复性增长，也将对相当部分出口产业构成威胁。

　　同时，前一阶段，美元在波动中呈现贬值趋势，相应地人民币对欧元、日元相对贬值，国际社会要求人民币升值的呼声再度高涨。《政府工作报告》强调，2010年将保持人民币汇率在合理、均衡水平上基本稳定，这对于稳定出口预期是必要的。

　　“需要指出的是，反思2005年以来人民币升值过程，持续、小幅度的升值方式，虽然减轻了汇率调整对出口产业的冲击，但也带来了大量国际资本的流入和利益损失。”余斌的建议是，阶段性、跨越式的升值方式，则有利于阻止国际资本的涌入，在相对脆弱的世界金融体系中保持我国金融市场和资本市场的基本稳定，并减少利益损失。

　　同时，他强调人民币汇率一定幅度的升值，有利于逐步淘汰低附加值、低科技含量和资源高消耗、环境高污染的外向型企业，促进出口产业的转型、升级和发展方式的实质性转变。

　　地方财政风险加大

　　去年地方财政中，土地收入1.6万亿，地方融资总量7.2万亿。按照6%的利率计算，地方政府今年需要支付5280亿元的利息，也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。而今年地方政府面临的第一个问题就是土地收入大幅减少。现在中央三令五申严格管理不许乱收费，土地收入又成问题，地方政府会比较困难，地方财政压力将加大。”

　　许善达分析说，“按照目前的实际情况，长远看地方债务偿还很成问题。原来曾搞过用一般预算的结余去偿还债务，现在估计地方总债务在10万亿元以上，而地方预算大概有7万～8万亿元，怎么可能还得上？”

　　“这些年，尽管花了很大力量，还没有完全解决乡级财政因‘普九’达标而留下的多达6万亿元以上债务。现在，市、县两级政府又因政府投融资平台产生巨额债务。”尹中卿警示说，如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能停顿。

　　而且，按照朱民的分析，由此会引起银行的不良资产和项目延期等相关问题，“还有一个问题是如果资金供应有变化，不良债务问题将会在几年后浮出水面，这个风险还是客观存在的。”因此，建立地方政府债务规模限额管理和预警机制，密切监控投融资平台债务情况。强化对地方外债指标监测和风险管理，增强制度约束，是当前经济工作的重点之一。□

　　《瞭望》文章：全球竞争新格局新风险

　　最重要的是继续集中精力做好自己的事情，真正把自己做大做强，高度警惕国际上出现的过高估计我国实力、过分夸大我国作用、过度渲染我国影响力的趋向

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王健君

　　今春全国“两会”期间，高层权威人士接受《瞭望》新闻周刊采访时，详细分析了当前国际金融危机的本质、演变的新特点，以及对相关热点问题的判断，勾画出了全球社会经济发展竞争的新格局。

　　对于国际金融危机的本质，这位权威人士指出，国际金融危机是美国等发达国家宏观经济政策不当、政府监管缺失造成的，是美国长期负债的消费模式难以为继的结果，“这是对过度负债消费和过度依赖资源消耗的经济增长模式的冲击，是对不适应经济形势变化的现行金融监管模式的冲击，也是对自由放任和缺乏制约的发展理念的冲击。”

　　“不过，危机使世界经济短期内形势变化充满了不确定性，但没有以根本上改变世界经济中长期发展趋势。”他具体总结为四个中长期判断：其一，世界经济增长格局会有所变化，但经济全球化深入发展的大趋势不会改变；其二，政府维护市场正常运行的指责会有所强化，但市场在资源配置中的基础性作用不会改变；其三，国际货币多元化会有所推进，但美元作为主要国际货币地位没有发生根本性改变；其四，发展中国家整体实力会有所上升，但发达国家综合国力和核心竞争力领先的格局没有改变。

　　为此，提出的应对思路是，“一方面，国际金融危机会导致世界经济增长格局出现新的重大变化，经济增长出现重大起伏，必须及时果断采取有力举措保护我国经济平稳较快发展势头；另一方面，要看到经济全球化深入发展的大趋势不可逆转，坚持对外开放的基本国策，坚持韬光养晦和积极有所作为相结合，充分运用我国日益增长的综合国力和国际影响力，加强同主要发达国家的政策协调，更好地维护和扩大我国利益。”

　　推动G20改革世界经济治理机制

　　在权威人士看来，“国际金融危机发生后，国际社会认识到由几个发达国家垄断的传统国际经济协调平台已难以应对复杂多变的世界经济形势，必须适应经济实力消长现实，协调世界主要经济体共同商讨和确定关系世界经济发展的重大方针政策。”在这个背景下，加强G20作用，使之成为国际社会讨论和协调宏观经济政策的主要平台和共识，相机形成。

　　对于中国而言，积极参与G20峰会活动并推动其机制化，符合自身日益拓展的发展利益，有利于提升中国在重大国际经济问题上的话语权和影响力，也有利于反映广大发展中国家利益。因此，权威人士认为必须抓住这个机遇有所作为，“我们积极参与G20活动，提出我国政策主张，发挥我国建设性作用，维护我国和广大发展中国家利益，着力推动G20峰会机制化取得重要成果。”

　　目前，G20在世界经济治理中的重要地位已初步确立。同时，他指出，也要看到G20机制既是国际合作的新平台，也是大国较量的新场所，“要真正形成务实高效、平等协商的世界经济治理机制还有很长的路要走。”对此，“一方面，要推动G20机制体制的代表性、平等性、实效性，做好建章立制工作；另一方面，我们必须加快熟悉国际经济规则，提高参与世界经济治理能力，善于应对各种复杂问题，在国际经济合作和竞争中处于主动地位。”

　　“国际货币金融体系改革是世界经济治理机制改革的重要内容。经过反复较量，发展中国家在国际金融机构中的代表权和发言权有所增加。”同时，权威人士也指出，“美元主导地位是美国经济实力和综合国力决定的，在相当长期内难以根本改变。我们要坚持全面性、均衡性、渐进性、实效性的原则，积极推进国际货币体系改革，同时要督促美国采取负责任的美元政策，维护美元资产安全。”

　　博弈世界经济平衡

　　危机以来，美国等西方国家提出世界经济“再平衡”的口号，声称发生国际金融危机的原因是一些国家储蓄太多，贸易顺差过大，要求新兴市场国家降低储蓄，减少顺差，扩大内需。在权威人士看来，“这一说法主要是针对新兴国家特别是我国的，带有牵制这些国家发展的意图。我们对之要心中有数，不能被人家牵着鼻子走。”

　　他一针见血地指出，当前世界经济失衡表现为部分国家储蓄消费失衡，贸易收支失衡，更表现为世界财富分配失衡，资源拥有和消耗失衡，国际货币体系失衡，“根本上看，失衡根源是南北发展严重不平衡。只有完善促进平衡发展的国际机制、加大国际发展投入，加强南南合作和南北合作，推动广大发展中国家有效实现发展，世界经济复苏步伐才会坚定，世界经济增长才能持久。”

　　同时，权威人士也提醒，“目前世界经济增长模式不可持续，发达国家过度消费模式难以为继，世界经济增长模式调整势在必行。我们必须见事早，积极应对，使之为我国加快转变经济发展方式，保持经济平稳较快发展增添推动力。”

　　因此，“我们要坚持以我为主，在强调不同发展阶段的国家在转变经济发展方式过程中有权选择适合本国国情的路子和节奏的同时，加快转变经济发展方式，增强我国巨大市场规模对其他国家的吸引力，在未来世界经济发展中争取有利地位。”

　　积极应对保护主义和气候变化

　　“危机以来，许多国家迫于国内政治和经济压力，都在采取各种隐形的保护主义或变相的保护主义，大量出台保护本国经济的措施，特别是欧美针对我国的保护主义持续升温。”这位权威人士提出，要充分估计我国面临的保护主义的长期性和复杂性，始终高举反对保护主义旗帜，“因为如果反对保护主义得到落实，世界经济是最大受益者；保护主义泛滥，世界经济是最大受害者。”

　　他特别强调，“当前围绕着气候变化的国际斗争十分激烈，一些发达国家企图否定和模糊共同但有区别的责任原则，要求发展中国家特别是我国承担超出自身能力的量化减排指标。”我国是发展中国家，实现我们确定的经济社会发展目标、不断改善人民生活还有很长的路要走，不可能承担超出我国能力和发展水平的绝对量化减排指标。

　　因此，要坚持《联合国气候变化框架公约》及《京都协议书》所奠定的法律基础，坚持共同但有区别的责任原则，坚持“巴厘路线图”所提出的要求和方向，既积极参与国际合作，占领国际道义制高点，又坚决维护我国利益，为我国发展争取必要的空间。

　　“危机把中国进一步推到了国际社会讨论和处理重大问题的前台，即使中国具有处理重大国际经济问题、应对重大国际经济挑战的更好条件，也使我发展面临新的复杂形势。”他最后强调道，“我们要积极适应国际形势变化，正确看待我国经济实力、综合实力和国际影响力的变化。既要坚持韬光养晦，又要积极有所作为，在捧杀面前不上当，在重大利益上不让步，提高应对国际局势和处理国际事务能力，展示负责任大国形象。”□

　《瞭望》文章：重压下人民币预期管理

　　管理人民币升值预期，重点不是升值而是继续完善汇改，探索资本项下逐步开放

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王健君

　　3月11日，美国商务部报告显示，1月份美国对华贸易逆差环比增加，其中对华出口减少17.6%。当天美国总统奥巴马发表讲话就汇率问题施压中国。时隔两年，人民币汇率问题再遭美国保护主义攻击。

　　有关主管部门负责人就此接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，目前重新抬头的人民币汇率压力，不会改变中国既定的汇率政策，“我国始终坚持有管理的浮动汇率改革方向，在特殊阶段实行的特殊管理是‘有管理的浮动汇率’的应有之义。”

　　他强调，“当前汇率政策是应对国际金融危机一揽子政策的组成部分”，涉及人民币汇率的政策只能随着危机下我国宏观经济运行变化而相机抉择，“对于某些国家的不实指责，人民币汇率过去没有因之改变，现在也不会。”

　　变化中的外汇形势

　　2009年末，我国外汇储备余额2.39万亿美元，较2008年末增加4531亿美元。事实上，自2003年以来，人民币呈现升值预期，加之美元利率持续走低，企业、个人和机构纷纷将境外资产调回并结汇，部分境外投机套利资金也借各种正常和非正常渠道，采取分散、渗透的方式流入，导致我国外汇收支持续大额顺差。2003-2009年，平均每年新增外汇储备超过2800亿美元。

　　近日，央行副行长、国家外汇管理局局长易纲内部撰文认为，“展望2010年，我国外汇净流入压力有可能加大，促进国际收支平衡的任务依然较重，跨境资金流入压力可能进一步加大。”

　　特别是，目前美国、日本等央行的利率均接近零，欧洲等央行的利率低于我国，跨境套利交易盛行。有机构估计，2009年上半年美元利差交易规模高达2500亿～5500亿美元。规模巨大的跨境套利交易推动印度、巴西等新兴市场国家货币明显升值，股市、楼市价格快速上涨，潜在风险加大。

　　因此，易纲认为，“由于我国利率水平相对较高，人民币升值预期有所增强，企业和机构资产本币化、负债外币化也有进一步扩大的趋势。”

　　升值的秘密

　　但是，管理和应对汇率预期，是不是就如一些专家和投行研究人士所言那样简单地升值？全国政协委员、中国进出口银行董事长李若谷对升值的调子很不以为然，尤其把西方国家倡导的“浮动汇率”视为“骗人的把戏”。

　　这位前负责国际金融事务的央行副行长直言，“浮动汇率”的实质就是在全世界只有美国能实施独立的货币政策，而其他国家的货币政策必须根据美国的需要来制定，“否则，怎样解释美元升值时，美国并没有要求人民币贬值，而美元贬值时却不断要求人民币升值。”在他看来，“如果不发生这场危机，“也许那些天真的人还真以为人民币汇率是这些问题的症结。”

　　李若谷曾应邀参加西方七国财政副手和央行副手的会晤，与西方国家财经高管对人民币汇率问题进行过广泛而深入的讨论。他发现，“有的国家明明知道这种世界经济的失衡是自己的政策和以美元为中心的国际货币体系造成的，却故意说是由人民币汇率制度造成的。”

　　“其目的就是逼迫人民币升值，削弱中国经济的竞争力，最终达到破坏中国经济发展、延长中国经济实力赶上发达国家的时间的目的。”在他看来，人民币的币值和汇率政策绝对不是世界经济失衡的原因，中国恰恰是当前不合理的国际经济、货币制度的受害者，“美国用升值方法整垮了日本的经济，也想用这个方法遏制中国发展，这是不能得逞的。”

　　事实上，这场国际金融危机也使那些披着理论外衣的“学者”原形毕露。李若谷指出，他们鼓吹的所谓“理论”，“不过是为了给自己的发展创造良好的条件而损害别人的发展。”不过，令其百思不得其解的是，国内一些学者也紧跟升值舆论，“如果是有良知的学者，怎么就会不明白？”

　　管理预期重在完善汇制

　　“对于人民币汇率，不能就汇率讲汇率，也不能就升值谈升值。”接受本刊采访中，全国人大财经委副主任委员尹中卿认为，人民币汇率肯定不能急剧升值，升值损失太大，并且经济实力也不能承受，“如果人民币继续升值，会造成严重社会影响。这不仅是汇率问题，还影响到经济复苏和就业的问题。”

　　在尹中卿看来，人民币汇率应该波动并逐渐升值，也就是通过不断完善汇率机制，从制度层面引导和管理人民币升值预期，以及与之相关的其他汇率问题。他举例说，“短期内，我们可以继续扩大与周边国家的货币交换协议，使更多周边贸易伙伴用人民币结算，减缓汇率升值的压力，减少美元外汇储备。”

　　对于如何缓解“一边倒”的升值压力，尹中卿的建议是，加快人民币国际化步伐，逐渐开放资本项目的可兑换，“目前资本项目不可兑换的‘防火墙’，的确挡住了国际金融危机的直接冲击，但也影响了人民币‘走出去’，造成美元依赖和美元储备的不断攀升，对全局的影响越来越大。”

　　目前，外管局在这方面也正在积极探索。比如，“五个转变”：从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理，从“有罪假设”转变到“无罪假设”，从“正面清单”转变到“负面清单”□

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