世行连续建言中国铁路改革：成立自主经营大型地区铁路公司

2012年01月12日 08:31
来源：东方早报

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早报记者 肖中洁 实习生 夏克余

春运之际，世界银行继去年12月21日发表论文指出中国铁路定价方面存在问题之后，昨日再次发文，为中国铁路的改革前景把脉支招。

“这两篇论文属于世界银行关于中国交通运输专题系列报告的一部分。旨在介绍世界其他国家的经验给中国，因为铁路改革对中国来说非常重要。”世界银行中国局交通运输部负责人司凯强（John SCalES）昨日告诉早报记者。

截至昨日，世界银行已发表了两篇关于中国铁路改革的文章。第一篇是《关于中国铁路运输定价的新思考》，昨日所发的是第二篇，即《铁路行业管理体制的三大支柱》一文。按照计划，世界银行还将发布关于中国铁路的第三篇报告。在最新的这篇文章里，世行建议中国借鉴其他国家经验，在对铁路运输进行统筹管理的前提下，成立一定数量的自主经营的铁路公司，采取新的更加多元化的管理体制。

这篇文章的作者是保罗·阿莫斯和理查德·布洛克。其中，保罗·阿莫斯曾任世界银行交通顾问；理查德·布洛克是交通咨询顾问，专业领域为铁路运营规划、财务建模和项目评估。二者都曾参与对52个国家80多个铁路实体的管理与技术课题研究。

海外铁路管理三大支柱

世行在该系列第一篇文章，即《关于中国铁路运输定价的新思考》一文中指出， 随着中国铁路运能在整个运输市场中的占比下降和债务日益繁重，中国铁路客运和货运服务应该考虑采取更加市场化的定价机制，必须去主动推销运能（包括货运和客运）而不是去配给供应，包括怎么去推销空余的货运和客运的运能。

世界银行驻华代表处高级基础设施专家欧杰说：“应考虑给乘客提供多种票价选择，鼓励更多的人坐火车，从而在不提高平均票价水平的同时增加铁路运营收入。”

昨日最新发布的《铁路行业管理体制的三大支柱》一文是世行该系列的第二篇文章。为何要选择这个时间点发表这些论文？司凯强说：“世界银行有和各国分享经验的义务，这个系列报告属于世行践行责任的一部分。除了铁路，系列论文还将讨论中国航空、公路和水运模式等方面的问题。”

他说，还将关注中国的城市交通、公路收费系统和运输安全问题。司凯强还强调了世行报告的独立性，说：“尽管世行和中国政府在许多领域有紧密联系，但是这系列文章是我们这些作者独立撰写的。”

《铁路行业管理体制的三大支柱》介绍了澳大利亚、巴西、加拿大、德国、法国、日本、俄罗斯、美国等8个国家的案例，认为这些国家的经验可能对中国有借鉴意义。这8个国家都拥有较大的铁路行业，铁路总运量加起来占中国以外地区的三分之二。

论文认为，这8个国家的铁路管理体制具有一些共性的特征，包括：都有一个交通运输部，负责管理和制定统筹多种运输方式的综合交通运输政策；政府的政策制定和规管职能与铁路服务的商业运营分离；无论民营国有，均普遍采取公司化治理结构来提供铁路服务；同时有多个服务提供商；客货运业务在部门或制度上分离。

司凯强表示：“中国以外最大的国家铁路行业虽然大多方面千差万别，但在铁路治理和产业结构上都遵循三个共同的政策原则。8个案例国家都尽量对交通运输行业或者至少对陆上交通运输行业实行统筹管理，都对包括铁路在内的各种运输方式实行政策制定职能与运输服务职能相分离，都认为有必要对这个行业进行独立规管，由一个部门或机构负责。”

给中国铁路开出六大方案

世行指出，尽管中外的铁路运输都关乎着国计民生，也维系着巨大的公共利益，但中国铁路在治理和组织结构上不尽相同。

世行认为，中国没有对交通运输的统一管理，没有把政策制定职能与运营职能分离，一直是以行政手段来管理铁路行业，“在中国，主管铁路运输政策制定的是铁道部而不是交通运输部；中国的交通运输部没有在铁路与其他运输方式之间进行协调的政策授权；铁道部直接管辖18个承担铁路运营服务的地方铁路局并对其财政负责；地方铁路局是铁道部的下属部门，而不是国有公司；铁道部的客运和货运服务并不是分离的实体；18个地方铁路局各自通过同一套管理机构和共享的资源基地运营客货运服务；尽管中国幅员辽阔，铁道部在中国大陆铁路运输服务中占据主导地位，也即是俗称的‘铁老大’。”

世行认为，如果中国考虑采纳“三大支柱”，同时仍保留国家在铁路政策和路网所有权方面的核心职能，可以考虑以下“六大”方案：

设一个国家交通运输部负责对交通运输实行统一管理，制定多方式综合运输政策，负责交通运输体系的整合和公共资源在各交通运输网之间的分配；

在交通运输部下设国家铁路管理局，负责制定铁路政策和技术和安全标准（按照1991年颁布的《铁路法》规定），但不承担服务运营职能；

在国家铁路管理局下，设国家铁路网战略与发展的专门机构，负责协调各个参与实施《中长期铁路网发展规划》的机构及合资公司；

根据专门的国有企业法或公司法，成立一定数量的自主经营的大型地区铁路公司，公司股权归主管国有企业的部委或其他适当的部委所有，由这个部委任命董事会，并下设客货分离的运营分部或子公司；

成立一定数量的专业化或独立品牌的跨地区运输服务公司，可采取以下三种不同形式：由相邻的地区铁路公司组成合资公司，或地区公司之间互授允许使用相邻地区轨道的轨道使用权，还可以新成立独立的公司，通过支付轨道使用费取得轨道使用权，国家铁路局可对收费标准进行监管；

一定数量的小型铁路，并根据1991年颁布的《铁路法》列为地方、行业和支线铁路，也可包括煤炭和其他资源的专线铁路。