魔法少女恭子 出场:建設新的財政預算體制

□本報記者 鄧聿文

全國兩會即將召開。根據往年代表委員的議案提案以及輿論關注的焦點來看，財政問題特別是預算問題是社會關注的一個問題。而日前，財政部長謝旭人在部署2008年財政工作時也表示，在深化稅制改革的同時，中國將圍繞基本公共服務均等化和主體功能區建設，進一步深化預算制度改革，強化財政預算管理。謝旭人的講話發出了改革預算體制的一個明確信號。為此，本報記者採訪了對我國財稅和預算問題素有研究的中央黨校研究室副主任、經濟學家周天勇教授。

鄧聿文：周教授好！我知道您元月份參加了全國人大預算委員會“如何進一步推進財政體制改革與發展”座談會，並向會議提供了一個長達6萬多字的財政預算體制改革的研究報告。您為什麼會關注財政預算問題？

周天勇：財政預算問題看似是一個很複雜的專業問題，但其實與你我關係都非常密切。往大里講，一國的民主制度，最基礎的是財政稅收體制的民主制度。政府向人民收錢，要人民同意，形成人大對政府收稅和收費提案的批准。政府收錢後怎麼樣花錢，也要人民同意，即政府的預算要人大審查和批准。如果在財政稅收方面，人民與政府之間連起碼的制衡都沒有，還能談什麼其他的民主呢？

另一方面，財政預算也是一個現代國家公共服務型政府的重要基礎，是宏觀調控的重要手段之一，更是人民群眾對我們執政為民理念和實踐的重要關注點。從目前我國的財政預算體制來看，存在著一系列問題，如不改革，既不能使政府職能向公共服務轉型，也不利於建立一個公平和公正的財政，更不便於人民群眾對政府的收支進行監督，建立一個人民真正當家作主的體制。所以，無論是作為一個研究經濟問題的專家還是作為一個有責任心的公民，我們都應該關注財政預算問題，推進財政預算體制的改革。

鄧聿文：從謝部長最近有關深化預算制度改革的講話來看，預算制度改革的重點在兩個方面：一是要完善政府收支分類，深化部門預算改革，推進綜合預算，擴大績效考評試點；二是中央、省、地市級要將國庫集中支付改革實施到本級所有基層預算單位，並逐步擴大到政府性基金和預算外資金，縣級也要積極推進，並向鄉鎮延伸。根據您的研究，我國財政預算體制存在哪些問題？

周天勇：這幾年財政預算體制進行了一些改革，比如政府統一採購、國庫集中支付、績效預算等等，財政收入增長也很快，財政支出在向公共服務型財政轉變。總的來説，財政改革和發展的成績很大，但問題也不少。我把它概括為九個方面的問題。

首先，政府各種收入沒有完全納入財政預算管理，鉅額收入的支出游離於人大監督之外。2007年各級政府實際收入有：1、各級政府稅收收入大約為48500億元，這是政府較為正規渠道獲得的收入；2、社會保障收入，國際通行規則都為國家財政預算收入，但是我們沒有納入預算管理，2007年數據我還沒有看到，但保守估計在8000億元左右；3、地方政府的賣地收入，2007年還是沒有納入財政預算管理，據國土資源部的有關數據推算，規模在12000億元左右；4、政府各部門和行政事業性單位的收費罰款，2004年為9700億元左右，根據調查測算，年增長幅度甚至比財政預算內收入增長幅度高，保守以年平均增長20%計，2007年政府各部門和行政性事業單位收費罰款規模高達16761億元，絕大部分沒有納入預算管理；5、還有國有企業利潤，雖然國家付出了大量的投入和代價，但從1994年起，14年來，大部分沒有交給財政而企業自己留用，2007年只是煙草上交了2000億左右的利潤。如果將以上五項合計起來，中國各級政府2007年實際收入至少為87000億。比預算內收入51000億竟然多出36000億元！這36000億元的鉅額資金是怎麼支出的，化到哪了，沒有提交各級人大審議、批准和監督。

其次，現行財政的生産建設和吃飯養人特徵較為明顯，還不是一個完全的公共服務型財政。表現為各級財政的支出結構中，生産建設和行政公務的支出比重較大，一些效率較低的本應由社會來辦的事業所消耗的支出較多，而教育衛生、社會保障、社會治安、生態環境、城市管理等公共需要方面的支出不足。從世界許多國家來看，行政公務開支佔預算的比例一般在2─14%左右，但我國政府預算內行政公務開支2005年大約為19%，2003年中國政府全口徑的收入中實際支出比例，行政公務更是佔到預算的37．6%，2007年預算內比例雖然有所調整，但比例改觀不大。特別是預算內外公車、招待和出國三項費用開支比率較高，人民群眾意見較大。

第三，行政、執法和司法的事業化和收費化。政府在其機構設置中，許多行政和執法部門，設置成了事業單位，這類包括質監、環保、銀監、保監、海事、空管等等，能數出許多許多來。很多政府公務機構中的一部分也設為了事業編制，或者一部分人員是事業編制。有一些機構，如工商等，雖然名義上是行政公務機構，但也是收費養自己。類似這種行政執法部門，往往是組織派幹部，編辦給編制，物價允許收費。也就是説，設機構，進人員，可以行政、執法和監督，但是不給錢，給收費罰款的政策，你們去收錢供養自己吧！本來是政府公務，卻讓它們事業化和收費化，許多政府的行政、執法和監督部門，甚至連公檢法等司法部門都商業化了，這無疑會打擊創業、投資、經營和就業。

第四，財政收支不透明，不公開，沒有形成科學和有效的財政收入和支出的制衡機制。納稅納費、收稅收費，使用稅費各方之間沒有科學的博弈、制約和平衡，進而財政收支和預算的協商、討論、匯集、編制、執行、監督等各環節之間也沒有形成科學的博弈、制約和平衡，一些政府預算，特別是基層政府的預算，在人大討論時存在著走過場和走形式的情況。特別是財政編制和審批年度與預算執行年度不相符合，3月人大審查和批准預算時，預算實際已經執行了一個季度。轉移支付不透明、不公開，“跑部進京”的勢態越來越嚴重。

第五，財政顯性、隱性和或有債務率較高，根據有關專家計算，達年度GDP的120%左右，包括中央財政赤字和債務，地方政府的顯性、隱性和或有債務，一些最後需要政府出面承擔的國有企業的債務，銀行和非銀行機構中需要國家負責和兜底的債務等等。我計算了一下，2004年全部財政和非財政但需要國家最後承擔的債務，共計高達16.4萬億，處於高風險狀態。

第六，批租式賣地財政。一些地方50─70年的賣地，使財政將幾十年的收入在幾年中花掉，賣地多的領導，日子好過，賣地少或者無地可賣了，財政就會艱難。賣地財政使得工業和其他企業用地便宜，但農民受損；由於高地價主要在住宅用地和商業用地方面，攤入房價不單推高房價，也是地方政府建設項目膨脹和投資規模居高不下的一個重要原因。

第七，建設項目混入經常性預算。一般來説，經常性預算和建設項目預算是分開的。經常性預算，來源於穩定的收入；建設性預算，來源於發行長期債券，經常性預算中列支還本付息，將支出平均而長期化。但在我國，由於預演算法不讓地方政府借債，地方政府或者將建設預算列入經常性預算，使預算收支不穩定；或者變相和隱性化，形成或有債務風險。

第八，中央與地方間收入和支出關係不順。中央與地方各級政府各自應當承擔的事務界定不清，稅收劃分不合理，有收入向上層層集中，事務層層向下加重的趨勢，相當多的基層政府財政陷於困境。在合理和正規渠道，中央財政集中的過多，估計接近60%；在不合理和非正規渠道，地方政府收費罰款、土地批租等收入，比例高達90%，從而形成中央收稅，地方收費罰款和賣地的格局。支出事項也不明，中央的地方負擔，地方的中央負擔，導致一些事務責任不清，互相推逶。另外，財政層級太多，消耗財政資源較多，並且截留中央向基層轉移支付的資金。

第九，現行稅制的不合理，也是導致地區發展不平衡的一個基礎性原因。企業項下徵收的增值稅、中西部資源生態地區的資源稅、出口退稅以及內外資所得稅的不合理，造成中西部發展不平衡，其負作用實際上遠大於西部大開發等形成的正效應。稅制不改革，東、中、西部不可能平衡發展。

鄧聿文：看來財政預算問題的確很嚴重。在政府從經濟建設、吃飯養人、行政管制型向公共服務和社會管理型轉變過程中，作為行政管理體制重要組成部分的財稅體制改革勢在必行。不過，由於財政管理中的支出涉及到預算民主化、公共服務化、人大審查和監督，其收入關係到對政府權力約束、統一國家財政和國庫、理順中央與地方的關係等等，所以，對財稅體制的改革應慎之又慎。您向人大財經委提供的研究報告中，對推進財政預算改革提出了什麼好的政策建議？

周天勇：針對財政預算體制存在的問題，我在報告裏主要向人大財經委提出了九個方面的政策建議：

一是統一財政預算。具體來説，對各部門的收費罰款進行普查和清理，絕大部分取消，保留少量的，直接進入國庫，廢除和禁止超收獎勵和罰款分成的潛規則；社保統籌等稅務徵收，納入預算，委託基金運作；國有資産也要納入預算管理，財政對國有資産分紅，這點今年已經開始在做；改革土地批租體制，土地出讓收入進入財政預算內管理。除了上述幾項外，只要是政府收入，都應當進入預算進行管理，並且規定，現階段財政收入不得高於GDP的25%。

二是一些部門的收支兩條線改為撥款。對目前的一些事業單位進行甄別，屬於行政和執法的，位歸公務，不實行收支兩條線政策，而實行財政全額撥款制；對行政、執法、司法和公益性單位，不得設機構、進人員、給收費的政策；對目前收費的行政執法單位，如工商、質監、城管、交通行政、衛生防疫、環境保護、醫藥食品、交通安全、銀行監督、保險監督等，有的通過大部制改革，進行歸併，取消收費權，保留極少數的，直接進入國庫，與收費單位的福利和獎金無關。

三是調整財政支出結構。首先，規定行政公務事務，其支出不得高於財政收入的15%；其次，大項目建設支出不列入經常性預算，發債解決，並將支出長期化，一些財政困難地區的建設，也進行發債，還本付息由財政連續的轉移支付解決。再次，公共服務各項目進行測算後，嚴格規定各自的比例。今後多年，按此比例對有的項目進行壓縮，對有的項目進行增加，在一個規定的年限內達到合理比例目標。總之，要逐步降低預算中的投資建設項目支出，並控制和壓縮行政公務支出的比例，提高教育衛生、社會保障、治安消防、生態環境、農業科技等公共服務型項目支出的比率，真正形成以人為本、執政為民、公共服務型的財政預算體制。

四是政府向同級人大進行財務報告。財務報告包括借債、資産損益等內容，尤其是各級政府的借債必須納入財務報告的範圍，不納入報告的債務，如果以後出現，要追究有關人員的瀆職責任。政府向同級人大進行財務報告要形成制度，可考慮在09年實行，並對全國債務進行清理和擠出，以此對各級政府借債行為形成制度上的約束。

五是改革稅費制度，以利創業和就業。要清理和取消一切不合理的收費和罰款，加大財産稅、消費稅、資源稅、環境補償稅以及社保費的徵收，減少對企業投資行為和所得的徵收。

六是改革土地批租制度。包括清理和減少房地産方面的稅費，改革目前批租幾十年的賣地體制，對土地和房産交易徵收增值稅，同時徵收土地使用稅和房産稅。

七是劃清中央與地方各自的事務、收入和支出。按照建立效率政府和公共財政框架的方向，在適當簡化政府層級的前提下，按照一級政權、一級事務、一級財權、一級稅基、一級預算、一級産權、一級舉債權的原則，經過改革，構造，最終形成中央、省、市縣三級政權和財政體制；並按其負責事務範圍的不同，應當擁有各自的稅權，劃定各自獨立的稅種，形成獨立的稅收徵管體系：第一，在嚴格控制稅種的前提下，給地方一定的稅收設置權。第二，劃分中央、省和縣市的稅種和收入範圍。第三，對稅收結構和稅制進行調整改革，以鼓勵投資、創業，促進就業，實現企業間的公平競爭。

八是科學、公開和公正地進行轉移支付。中央對地方的轉移支付，一要解決地區間發展不平衡的問題，二要保持中央政府的權威性和保持國家的統一，三要建立民眾對國家的信任和依賴，四要講效率和公開透明。因此，一般性轉移支付要有科學的標準，重大項目轉移支付，要建立地區間協商制度，而且，不論一般轉移支付和重大轉移支付，都要由人大審查、批准，進入年度預演算法管理。

九是成立總理預算辦公室。成立總理預算辦公室的理由在於，中央一級財政預算編制和執行應當分開，這也是國際通行的一個原則。有的國家是在財政部內部將編制和執行分開，相對獨立運作，有的國家是在政府下將編制和執行分開，形成兩個相互獨立的政府部門。考慮到中國是一個人口眾多、多省份、多民族、發展不平衡、公共事務繁雜的大國，一個部門既編制預算，又執行預算，編制容易粗糙，權力過於集中，透明性較差；預算編制和執行分開，便於進行編制和執行的專業分工，編制和執行之間的制衡，也可以提高預算的透明度。因此，單獨設置總理預算編制辦公室比較好。它的優點是獨立和超脫，直接歸總理領導，沒有部門利益，缺點是需要調進人才，熟悉工作，可能會與宏觀的規劃脫離。總理預算編制辦公室成立後，它和財政稅收部門，是兩個平行的系統，之間無隸屬關係，二者分工大體是：預算編制辦公室負責預算的編制，財政稅收部門負責收入概算、預算執行和稅收等日常事務。不過，省以下政府考慮事務規模，不設省長和縣長預算辦公室。

鄧聿文：從前年兩會開始，為提高會議效率，財政部長向人大作預算報告這一環節被取消了，一些代表認為，這不利於人大對政府預算的監督。您剛才也談到，一些基層政府的預算，在人大討論時存在著走過場和走形式的情況。如何看待這一現象？為體現財政預算的民主性，人大應怎樣加強財政預算的監督和審核？

周天勇：財政部長向人大作預算報告儘管是一種形式，但有時候形式也是必要的。不過，現在既然取消了，只要人大能夠真正履行監督和審核政府預算的職能，關係也不大。人大應當是經常辯論預算的場所，人大60%的時間應當討論和決定政府怎樣收錢，特別是怎樣花錢。所以，問題的關鍵還在於如何強化人大對政府預算的審核和監督。社會主義民主政治最重要的是人大受人民的委託把政府的收錢和花錢管住和管好。為此，我建議，將一切決定稅收、收費和罰款的權力授予人大，取消政府和政府各部門決定稅收、收費和罰款的權力。人大和政協中專門設立籌款和預算委員會，具體負責政府和政府部門提交的稅收、收費和罰款議案及條款。也就是説，所有政府的收錢項目要人大代表人民審查和批准，所有的花錢項目，要人大審查批准，爾後才能執行，調整預算也應當經過人大。政府預算詳細到什麼程度，人大也必須有法律規定。

同時，為使人大更好地監督政府預算，必須提前編制預算報人大預算委。可安排9個月充足的時間編制財政預算，由財政與各部門，財政與人大專門委員會等進行協商確定草案；財政部門不但要提交總的預算方案，還要提交詳細的有關預算各方面的文件，包括重大項目的預算；各級人大內部設立專門審議預算的常設工作機構，財政部門將預算在人大審議前6個月提交人大專門的工作機構，提前由其預審，並提出修改意見；在人大組織各部門、各地區和專家學者等專門就預算草案進行辯論，甚至安排一些重大項目和內容的質詢和聽證，然後在每年一度的人民代表大會上表決批准；調整預算年度開始時間與預算審議批准時間，使之相協調，預算審議批准應當在預算執行時間之前；預算一旦由人大通過，是不能隨意更改的法律，如需調整，需要通過法定的人大審議、辯論和批准的程式和過程。

特別需要強調的是，預算過程要公開和透明化。政府財政和國有資産是公共財産，除了涉及軍事和國家安全的，全部預算和國有資産經營資訊必須向公眾公開。一切稅法、稅收、收費和罰款的法律條款，預演算法及各級政府的預演算法定方案，其全部和詳細內容，除受安全保密法特殊限制的，必須通過出版物、政府公告、政府網站等方式和途徑向公眾公開。

只有這樣，預算才能管住政府機構和人員的膨脹和浪費，並真正成為一個人民監督下的財政預算體制。