瑞文打的过杰斯吗:国民党执政时期的台湾地方自治进程

1949年，国民党败退台湾。由于此前台湾民众已对自治有强烈意愿，失利失势的国民党，不得不回应民众的自治诉求，收揽民心。国民党还借此建设“三民主义模范省”作为“反攻大陆”一个利器.

光复初期：台湾省参议会再三提请议案实施自治

现代台湾自治运动可以追溯至日据时期。被日本控制下的台湾民众，以议会设置请愿运动等迫使日本颁布“台湾地方自治制度改正案”，设立州、市议会，争取了部分自治权。台湾民众也借选举自治积累了参与管理地方经验。台湾省光复后，已有自治经验的台湾民众，对地方自治的诉求甚为强烈。但在光复初期，台湾地方自治程度依然十分有限，除了乡镇县辖市区长外由民选，省、县市行政首长都不是民选产生，而是自上而下派任的。

1948年7月，省参议会第五次大会，参议会员韩石泉提案，要求立法院制定“省县自治通则”。“省县自治通则”的制定是根据1946年制定的中华民国宪法规定，“省得召集省民代表大会议，依据省县自治通则制定省自治法，省设省议会，由省议员由省民选举”，但这一规定一直停留在纸面，未见付诸实现。

韩石泉的理由为：

“行宪伊始，各种选举告一段落，立法院现正集会着手制定，根据宪法的各项立法，地方自治的施行刻不容缓，而省县自治通则及地方自治的基本法律为尊重民意，谓立法院急速着手制定省县自治通则公布施行。”(高小蓬，台湾省参议会推动地方自治之研究（1946-1951））

同次大会，参议员黄纯青也提出询问

“训政结束，开始行宪，省长、县长、市长民选、时机已到，期待地方自治通則公布，省长、县市长民选即时施行，此乃六百五十万省民所要求也，关此，欲问当局有积极的准备乎？何时施行有具体的计划乎？(高小蓬，台湾省参议会推动地方自治之研究（1946-1951））

光复初期：台湾省行政首长推动自治

由于台湾省实施地方自治符合孙中山“三民主义”的地方分权思想，体制内外对于实施地方自治有共识，所以体制外参议员的推动，得到体制内回应。当时台湾省主席陈诚推动成立地方自治研究会，开展地方自治实施的准备工作。地方自治研究会自1949年8月成立起，经过四个月时间，完成自治主要方案和法规，有《本省调整地方行政区域方案》、《台湾省县市实施地方自治纲要草案》、《台湾省县市议员选举罢免规程草案》等送交台湾省府参考。（李汝如，《台湾省通志·卷三政事志·地方自治篇》,P5)

不过，体制内外关于自治进程存有分歧。体制外认为实施自治的条件已然成熟，但是体制内则认为仍需考虑其他因素和条件。台湾省主席吴国桢（1949年-1953年任）就曾表示：

“实行地方自治，为百年大计，希望事前应有周密的准备，件件事均应考虑到，实行时才能收预期的成效。”(高小蓬，台湾省参议会推动地方自治之研究（1946-1951））

国民党败退台湾，借实施地方自治收揽民心，建“三民主义模范省”

1949年，国民党败退台湾。由于此前台湾民众已对自治有着强烈意愿，失利失势的国民党，不得不回应台湾民众的自治诉求，收揽民心。蒋介石曾下达陈诚手谕：“勤求己过，用人自辅，此为补救吾人过去燥急骄矜，以致今日失败之大过”。蒋介石不仅指示陈诚要“收揽人心”并亲自聆听台湾人的心声：“蒋介石还在阳明山上召见台籍政界人士，听询地方民情及粮食情形。”(高小蓬，台湾省参议会推动地方自治之研究（1946-1951））

除了为收揽民心被动回应自治诉求外，国民党还借此建设“三民主义模范省”作为“反攻大陆”一个利器，诚如陈诚宣布筹备实施地方自治时所言：

“本席接主省政以后，即提出‘人民至上、民生第一’这两句话，以为施政的总目标，要在台湾真正实行三民主义的理想，本年增加精食生产，实行三七五减租，并发展各种经济建设，即为‘民生第一’的实行。今天成立地方自治研究会，即为实行地方自治，以求达到‘人民至上’的目的。今后我们如能在政治经济上胜过共匪，就可立于不败之地了。”（庞俊峰，《国民党执政时期的台湾地方自治》)

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  韩石泉，1946年4月15日当选台湾省参议会第1届参议员。他任内致力推动地方自治，在台湾省参议会第五次大会上说：“行宪伊始，各种选举告一段落，立法院现正集会着手制定，根据宪法的各项立法，地方自治的施行刻不容缓，而省县自治通则及地方自治的基本法律为尊重民意，谓立法院急速着手制定省县自治通则公布施行。”

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  陈诚，1949年任台湾省政府主席、“行政院长”、“副总统”国民党中央副总裁。陈诚推动成立地方自治研究会。地方自治研究会自1949年8月成立起，经过四个月时间，完成自治主要方案和法规。

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  吴国桢，1949年12月取代陈诚出任台湾省政府主席兼保安司令。他赞成地方自治，但需等条件成熟：“实行地方自治，为百年大计，希望事前应有周密的准备，件件事均应考虑到，实行时才能收预期的成效。”

在70年代，党外人士大多以个人名义参与，但从70年代末期开始，党外人士开始“抱团”共同参与竞选，“类政党”团体出现。1986年增额立委选举前夕，“民主进步党”成立。与此同时，选举从“地方”向“中央”逐层推进。1987年台湾省解除戒严。

蒋介石时代，县议员、市长、乡镇议员等经直选产生

在体制内外共同推进下，台湾省政府在1950年前后，制定颁布了诸如《台湾各县市实施地方自治纲要》《台湾省各县市议会议员选举罢免规程》《台湾省各县市长选举事务所组织规程》等16项地方自治法规。自此，台湾地方自治开启。

其中，《台湾各县市实施地方自治纲要》《台湾省各县市政府组织通则》等法规，将台湾省行政区域为16县5省辖市县市长、并规定台湾地方自治层级（此时，台湾行政层级为（中央－省（市）－县（市）－乡（镇、市）），为县市、乡镇县辖市两级；县议员、市长、乡镇议员等经直选产生。

除了确定自治层级外， “台湾省各县市议会议员选举罢免规程”还规定禁止军公职人员参与，确保选举的公平性：“现役军人、警察、各级办理选举事务的人员不得参加县市议员的竞选”，也未禁止公开竞选活动：“举办政见发表会、印发选举公报、印发名片或传单、悬挂标语、使用宣传车辆及播音器、访问选举区内选民。”

蒋介石本打算干涉县市长选举

1950，台湾首届县市长选举举行。在选举期间，蒋介石言见无党籍候选人赢得选举，便干涉选举；但最后，他觉得不妥后旋即收手，认为“即使国民党候选人失败‘亦无愧色’”。

“1950年12月台湾省第一届民选县市长选举期间，台中市市长选举竞争激烈，无党籍候选人杨基先、国民党候选人林金标，另一位非国民党籍候选人廖朝洲竞争市长宝座。廖朝洲无足轻重，主要是杨基先和林金标的竞争。杨基先是地方上有影响力的士家子弟，在竞争中不免批评国民党，蒋介石密切关注他的言行。杨的声势看好，眼看就要赢得选举，蒋介石忍不住了，12月27日，他打电话给省主席吴国桢，让吴告诉杨基先自动退选。结果吴国桢回报，对方同意退选，而且‘态度良好’。这下子蒋介石反而不好意思了，觉得不安，认为自己干涉选举的做法‘处置不当’，考虑了三天，在1950年12月30日，他决定仍旧依法进行，不加干涉，即使国民党候选人失败，‘亦无愧色。’。他把这个决定告诉吴国桢后，觉得“寸衷大乐”。吴国桢打电话告诉杨基先之后，杨也欣然接受。”（郭岱君，《台湾现代化的进程与反》）

选举失利，蒋介石：即使他不是本党同志，也有尽量支持他

1951年1月7日，首届4个县市长选举结果揭晓，国民党在基隆和澎湖取胜，而在台中和台南两市则失利。蒋介石在总结时选举时，认为应支持和协助党外人士，并检讨国民党的失利。

“台中、台南两市当选的市长，虽不是本党提名的人，但都是台湾知名人士，并非任何党派所操纵而选出来的……就国家社会而言，这是很可欣慰的，依照人尽其才的原则，凡是当地的贤能，只要他愿意依照三民主义的理想，参加国民革命建设国家的工作，或是过去在地方上己经卓有成绩的才智之士，即使他不是本党同志，本党也要提他做候选人，而且在合法的范围内尽量支持他，协助他。……这次提名为台中、台南两市长候选人同时落选，实在足供我们反省和警惕。”（庞俊峰，《国民党执政时期的台湾地方自治》）)

国民党包办选举事务，要求议员学习三民主义理论

虽然国民党当局允许党外人士当选县市长，但是纵观50年代初期，台湾地方选举自治只是有限的“自治”。财政、立法、政策、组织人事等权限均掌控于中央，地方政府主要执行中央委办事项，并未有多少具体之自治事务。所以50年初期的台湾地方自治批评为“监护型”地方自治。而且，在选举期间，“政府包办选举事务。从1950年地方选举开始每届选举的工作人员均由政府指定，包括投开票场所的设置、投开票场所管理员的遴选，候选人资格审查，选举结果核定，选举重要案件的处理等均由带政府分控制，事实上也就是处于国民党控制下。”（庞俊峰，《国民党执政时期的台湾地方自治》）)

除包办选举事务外，国民党当局还通过短训班、研讨会等形式灌输国民党的法统精神及意识形态。首届县市议员选举完成后，1951年9月下旬，国民党政府即召集各县市议员举行的研讨会，学习三民主义理论和蒋介石的有关讲话。蒋介石亲自支持典礼，并以国民党的标准要求与会议员：

“大家能够至公至正、必信必忠，来领导一般党员和非党员，这就要求能在品德上、学问上、能力上求其充实进步，增益其所不能。在生活、工作上能够刻苦自励，为民服务，为民除害，接近群众，深入群众，而后才能领导群众，实行三民主义。”（庞俊峰，《国民党执政时期的台湾地方自治》）)

1970年代，候选人以“党外名义”参与地方选举

1970年代，台湾社会结构日趋多元化。新兴地方财团及中产阶级逐渐崛起，他们急需参与政治事务捍卫自己利益。他们成为选举中不可忽视的力量。

1977年11月，台湾同时举行“省议员”、“县市长”、“县市议员”以及乡、镇、县辖市民代表和行政首长等“五项地方公职人员选举”。这是台湾实施地方自治以来，规模最大的一次地方选举，不少候选人以“党外”的名义参与选举。其中，竞选桃园县长的许信良尤为引人注目。

许信良本是国民党重点培养的“青年才俊”，但他选择与国民党“决裂”，以党外的名义参与1977年桃园县长竞选。许信良透露决裂的心声： “在英国电视上，看到美丽可爱的巴黎少女呼啸街头的镜头，久久不能忘怀。他们的社会富裕自由，他们的政府能干有为，他们到底不满什么?追求什么?我曾经与他们作过广泛的接触和讨论，答案是：一个更平等、更人道的社会；更照顾大众，更纯洁无暇的政府。”（庞俊峰，《国民党执政时期的台湾地方自治》)

在桃园县长的选战过程中，许信良支持者认为国民党舞弊。国民党并未解释事情原委，引起民愤酿成警民冲突。最终，台湾当局不得屈服民意，将舞弊人员“移送法办”，并公布许信良以高票当选桃园县长，民众才逐渐散去。这就是“中坜事件”。

党外人士组成“组选团”参与地方选举，突破党禁

中坜事件“对国民党政治心态的冲击，无疑是近30年来所罕见”，而且使台湾民众和党外势力得到鼓舞，对以后的党外政治运动起了推动作用。甚至有评论认为，它是“在野政治势力发展的分水岭，也是党外政团崛起的关键”。（庞俊峰，《国民党执政时期的台湾地方自治》)

所以，如果70年代是党外人士以个人名义参选，那么从70年代末期开始，这些党外人士就“抱团”共同参与竞选了。

1978年底增额立委选举，反对人士组成“台湾党外人士助选团”，提出党外候选人的共同政见，并巡回台湾全党各地助选。1980底，增额中央民代选举恢复，1981年地方公职选举开启，反对阵营组成“党外推荐团”，并建立一套形同政党的“准提名制”，雏形政党隐约成型；1983年，增额立委选举，反对派成立“党外中央后援会”，推荐候选人。这个后援会在1984年变成了一个类似政党组织，成立“党外公职人员公共政治研究会”（简称“公政会”）。1986年，公政会又在全省各地纷纷没立分会，最终于1986年增额立委选举前夕，宣布成立“民主进步党”。（彭德福、《台湾地方选举与民主转型》）

戒严解除后，台湾省主席、台北市、高雄市直接民选

1987年，台湾省解除戒严。1989年举行第11届县市长选举，同时举行台湾省、台北、高雄两市议员选举等三项公职人员选举。

1994年7月7日，“立法院”通过“省县自治法”，省自治团体的法人地位在“宪法”层次上得以恢复。12月举行台湾省首届省长直接民选，宋楚瑜获得470万选票，以将近60%的得票率当选首届台湾民选省长。同年，台北市、高雄市市长直接民选。1996年，台湾“总统”直选

1998年10月，“立法院”通过“台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例”，规定：省政府为“行政院”派出机关，非地方自治团体。省政府受“行政院”指挥监督，监督县市自治事项，执行省政府行政事务以及其它法令授权或行政院交办的事项。自此，台湾省正式被虚化。

参考文献：庞俊峰，《国民党执政时期的台湾地方自治》，河北师范大学，2005年;高小蓬，台湾省参议会推动地方自治之研究（1946-1951），国立台湾师范大学政治研究所;郭岱君，《台湾现代化的进程与反》，南方报业网，2011；等等

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  1950年，台湾省政府向省临时议会检送《台湾省各县市实施地方自治纲要》等地方自治法规16种。自此，台湾地方自治制度逐渐成型。

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  1950年12月台湾省第一届民选县市长选举，台中市市长选举竞争激烈，蒋介石见无党籍候选人杨基先准备当选，就试图干涉；蒋介石意识到不妥后旋即收手，认为即使国民党候选人失败，“亦无愧色”。

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  许信良，民进党前主席。他本是国民党重点培养的“青年才俊”，但他选择与国民党“决裂”，并以党外的名义参与1977年桃园县长竞选。许信良透露决裂心声： “在英国电视上，看到美丽可爱的巴黎少女呼啸街头的镜头，久久不能忘怀。他们的社会富裕自由，他们的政府能干有为，他们到底不满什么?追求什么?我曾经与他们作过广泛的接触和讨论，答案是：一个更平等、更人道的社会；更照顾大众，更纯洁无暇的政府。”

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  蒋经国宣布台湾省自1987年7月15日零时起解除戒严

从50年代地方自治选举到90年代的“省主席”直选，台湾民众对“地方自治”孜孜以求。而“地方自治”更是民主的训练场，台湾民众不断投身管理公共事务，并在实践中积累管理经验。台湾地方自治进程昭示了一个简单道理：从来没有不合适搞民主的人民，只有不给人民实践民主的当权者。