梦到打蛇又被蛇咬:地勘单位“戴事业帽子、走企业路子”的是是非非

内容摘要：本文摘要刊载于11月26日《中国矿业报》头版“学习贯彻中央领导重要讲话精神，破‘两难’解‘瓶颈’大讨论”专栏，标题为《国有地勘单位体制改革问题的思考》。

近年来，矿业经济的持续繁荣，带来了财政投入地质工作和商业性矿产勘查项目的大幅增加。一些国有地勘事业单位抓住机遇，实现了快速发展，但其中的一些单位相继受到监督部门的调查监督，有的负责人甚至因为涉嫌国有资产流失和私分国有资产而受到司法追究，给地勘单位的可持续发展带来很大的负面影响。相当多的地勘干部职工为此感到困惑，为什么原来地勘单位困难的时候没有多少部门关注我们，现在经济发展了反倒成为监督检查的重点？通过与调查监督部门的沟通、交流和学习相关法规，使我们澄清了一些模糊认识。为顺利推进地勘事业单位分类改革，有必要反思“戴事业帽子、走企业路子”的局限性和合规性。

“戴事业帽子、走企业路子”有其历史渊源

上世纪八十年代以来，由于国家经济工作重心的调整，地质工作经历了一个很长的“低谷期”，“任务不饱满、经费不够用、队伍不稳定”是当时大多数地勘单位的真实写照。为了给国家保留一批找矿队伍，也为了给百万地质职工找出路，当时的主管部门国家地质矿产部提出“地勘队伍企业化、地质成果商品化、地质工作社会化”的“三化”改革发展方向，并相继出台了一些政策性文件推进地勘单位“三化”进程。由于事业性质的地勘单位不具有企业法人资格，无法向服务对象提供发票、营业执照等合法经营要件。在此情况下，经过省级地勘局资产管理部门批准，大多数地勘单位依托专业优势组建了各种类型的地质勘查、基础施工、工程勘探、宝玉石经营等产业关联类公司，开展生产经营，以弥补事业经费的不足，形成了此后的“一队一公司、一队多公司”的经营格局。由于当时财政拨款的比例低（一般约占单位经济总量的30%左右），地勘单位通过市场经营取得的收益十分有限，大多数单位处在“温饱线”上，谈不上有多少积累，再加上当时的市场经济的法规尚不健全，地勘单位靠“条条”管理，地方政府有关部门对地勘系统了解不多，不便实施监管，所以未引起社会监督部门的重视。也正是凭着这种“任务纵向来一点、经费上面拨一点、缺口市场补一点”的“拼盘式”生存方式，使地勘单位得以渡过了困难期，能够在地质工作的“第二个春天”里继续发挥找矿主力军的作用。

“戴事业帽子、走企业路子”遭遇现实的制度“掣肘”

1999年国办发37号文后，原地质矿产部所属的大多数地勘单位实行属地化管理。按照财政部国土资源部《关于原地质矿产部地质勘查队伍所属单位财务关系划归地方管理的通知》，属地化管理后的地质勘查（地质事业）单位，继续执行国家有关地质勘查单位财务、会计制度。属地化初期，由于当时财政拨款的比重增长不大，地勘单位的经济构成主要来源于市场收益，大多数省份的地勘单位延续执行地勘会计制度并没有太多的障碍。2004年以后，随着国家和各省区财力的增强，国家和地方加大了对地勘工作的财政投入，职工涨工资、增加项目经费、落实事业单位相关福利待遇等，使地勘队伍的生存发展条件得以显著改善，地勘单位的事业本性进一步得到加强，同时从市场项目中获得的经营收益总额也大幅增加。财政资金勘查项目和市场资金地质项目的“双丰收”，使得地勘单位经济总量迅速扩大，地勘职工的收入大幅攀升，成为一些省份特别是在欠发达地区的高收入群体，个别地勘单位节约与收益总额达到上千万元乃至更多，自我生存发展的能力显著增强。

由于事业单位和企业单位的单位属性、制度设计、监管体系有着本质的区别：作为事业性质的组织，用纳税人的钱，要求地勘单位以“提供公益性公共服务”为基本宗旨，公共性、非营利性是其显著特征。事业单位的本性要求事业单位的经费预算一般不会出现结余。对有生产经营能力的单位取得的收益，在弥补事业单位收入不足部分后，应如数上缴财政。按照2006年7月起施行的《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部第36号令），事业单位利用国有资产开展的对外经营活动，有着严格的程序规定：“应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批”，这与市场经营活动的高效率和即时性存在着明显冲突；特别是2011年1月1日起施行的《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，明确要求“将全国各类事业单位预算外收入全部上缴中央国库”，事业单位对经营收入无权支配，实行“收支两条线”管理。显然，在事业单位体制下，地勘单位实现资本快速积累和加快发展的愿望难以实现。而且，随着国家对事业单位收入财政管理的进一步规范，“戴事业帽子、走企业路子”的政策违纪风险持续加大。

“戴事业帽子、走企业路子”的做法受到越来越多的质疑，一方面是由于随着地勘单位事业本性的增强，财政投入资金的加大，特别是大量地质勘查项目资金的投入，必然要接受财政、审计等部门的监督管理，这是国家《预算法》、《审计法》及其他法规赋予相关部门的职责，也是事业单位对纳税人的应尽义务；另一方面，由于“戴事业帽子、走企业路子”的惯性思维，让地勘单位不少的干部职工错误地以为，在地勘事业单位体制下实行事企混体运行，是一种合理合法的“制度安排”，是超乎于市场经济之外国家对地勘行业的“特例”。以致于在生产经营中不知不觉地出现了违纪现象，甚至在受到监督部门的调查时还惊愕地表示“我们一直是这样做的呀，咋就违规了呢？”，认识不到错误的严重性，以致铸成大错。现实中，地勘单位的一些干部主观上为了单位发展、为了给职工谋福利，却因涉嫌违纪承受了巨大的压力和风险，甚至付出了不小的代价。

推进事企分开是地勘单位健康发展的必然选择

监督部门的检查帮助，使我们越来越清醒地认识到，事业单位和企业单位有着不同的规制，不应该也不可以在一个单位内部统一“调和”。事业体制和企业体系不同的运行规制决定了“戴事业帽子、走企业路子”的历史局限性，并且越来越成为地勘单位加快发展的“玻璃天花板”。在地质工作新的发展节点上，必须根据情况的发展变化，适时作出体制决策和运行机制的调整。摒弃事业企业“利益均沾”的惯性思维，实行企业和事业分开管理、分体运行，是破解制度障碍、顺应分类改革的迫切要求，也是地勘单位健康发展的理性选择。

一是，提请国家行业管理部门加强与地方政府的沟通，为地勘单位的改革发展营造适宜的环境。地勘单位属地化管理的时间不长，相当多的管理监督部门对地勘单位的工作性质和特殊的发展历程并不十分清楚，在监督检查中往往容易“就事论事”。目前地勘工作发展中遇到的一些问题在各省区地勘单位中具有共性，单凭地勘单位自身的努力争取，成效并不十分明显。广大地勘单位热切期盼国土资源行业管理高层就改革发展中的有关问题与地方政府进行沟通协调，还原地勘单位发展历程的“本来面目”，对地勘单位既往的工作探索有一个客观的定性，为地勘工作的后续发展路径提出相对明晰的指导意见，以保护地勘干部职工的改革热情，为地勘事业的可持续发展创造条件。

二是，争取地方政府和监督部门对地勘单位的指导和帮助。地勘单位“戴事业帽子、走企业路子”有其特定的历史背景，持续时间长，涉及人员多，整改难度大。在下决心纠正事企不分混合运营的错误做法的同时，要及时向政府领导和有关部门报告我们发展中遇到的问题，继续争取既有的支持政策“落地”，争取多方面的理解和帮助。邀请审计师事务所、法律顾问机构对照现有法规制度，帮助地勘单位清理既有的管理办法、核算体系等，对有悖新规定的做法及早进行整改；同时将整改工作的进展、工作难度向有关部门即时说明，敦请检察监督部门能给我们的规范整改工作留下更为宽裕的整改时间。

三是，加快建立事企分开的管理体系。加快推进市场主体建设，搭建地勘事业单位、地勘企业分体运行、共同发展的制度平台。地勘事业单位作为服务经济社会发展的载体，不以积累资金为主要目的，执行国家、省对事业单位的监督管理办法。地勘企业是经省政府财政管理部门批准、以地勘事业单位出资为主体、以资源勘查开发和地质服务产业化为主营业务的生产经营或投融资型企业法人，主要目的是确保资产保值增值，实现利益最大化，同时为地勘事业单位的未来提供保障。地勘企业和过渡性的地勘事业单位，尽管彼此之间有着天然的、紧密的联系，但是它们在管理体制、运行机制、劳动用工、干部使用、评价体系、激励方式等方面有着明显的区别，两者不能混合交叉、相互取代，人财物要有明确的界限，彼此之间的经济往来、资产划转、人事调动等，要定位在不同性质的法人之间的交往行为，完善合同手续。同时，在实践中探索地勘事业和地勘企业各自独立、相互借力、相互支撑、共同发展的良性互动机制。

四是，更加注重队伍和谐稳定，实现科学发展、依法发展、平安发展。一个单位的发展既要有适宜的外部环境，也要有和谐的内部环境。面对社会利益格局的新变化，面对职工群众需求的多样化，地勘干部特别是领导干部要认清形势，因势利导，着力打造一支风清气正的团队，聚集起加快发展的强大力量。一要加强学习。特别是要加强对事业单位管理、企业经营管理、国有资产管理等方面法规政策的学习，让地勘干部职工知道事企混合运行问题的严重性和危害性，增强推进事企分开的自觉性和主动性。在发展条件和客观环境变化的情况下，学会用新思维引导我们的发展，用新知识带动我们的发展，用新法规保护我们的发展。二要严格依规依法办事。充分发扬民主，坚持集体决策、民主决策、公开决策。特别是在“三重一大”的事项上，在涉及职工利益的热点敏感问题上，一定要向职工群众讲清楚，以决策的透明度赢得干部职工的公信力。依法引导和体现职工的诉求，既要维护好职工群众的根本利益，又不能损害国家利益和集体利益。探索加强和改进群众工作的新途径、新办法，增强队伍的凝聚力和战斗力。三要提高领导科学发展的能力。地勘单位领导干部不仅要做到兢兢业业、不贪不占，还要严格规范自己的职务行为。要教育广大职工遵循国家事业单位工作人员的行为规范，遵纪守法、爱岗敬业，讲大局、讲团结、讲奉献。倍加珍惜来之不易的发展成果，倍加呵护安定和谐的良好环境，维护地勘单位发展的好形势、好态势，同心同德，共同促进单位的科学发展、依法发展、平安发展。

回顾地勘单位近三十年的改革发展历程，无论是在原地质矿产部“条条”管理时期，还是在属地化后的“块块”管理时期，“戴事业帽子、走企业路子”的经验积累曾引导地勘单位进行了艰辛的发展探索，也形成了新的思想禁锢，造成对进一步做强发展的局限。“不管企业事业，单位发展职工受益才是正业”、“只要自己不贪不占，就不会出大问题”的思想至今仍在影响甚至危害着我们的地勘干部。推进新时期地勘单位的改革发展，既有难得的发展机遇，也存在一些诸如此类的体制机制障碍和错误认识。在过渡期内，地勘单位如何顺应改革形势，争取改革主动，在企业化到来前赢得更多的发展时间和空间；政府管理部门如何善治善为，搞好顶层设计，用建设新格局的新思路、新措施，迎接挑战，化解难题，推动地勘事业在变革中发展，在发展中跨越，考验着地质人的智慧，也考验着国家行业管理部门和地方政府的智慧。——地质勘查事业和地勘队伍的发展机遇或许正蕴含其间。

(杨伯轩)