偶看新闻梦见杀猫是什么意思:俞可平：中国公民社会的兴起及其对治理的意义（上）-中国选举与治理网
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俞可平：中国公民社会的兴起及其对治理的意义（上）作者：俞可平等来源：天益社区来源日期：2006-8-15本站发布时间：2006-8-16 9:40:16阅读量：590次
一、引言：公民社会与善治
关于公民社会，各国学者提出了许多不同的定义，它们大体上可以分为两类，一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。两者都把公民社会界定为民间组织，但强调的重点不同。政治学意义上的公民社会概念强调“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会概念强调 “中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。正如Gordon White所说：“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成”。在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO ）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”（the third sector）。
本文所说的公民社会组织（civil society organizations ，简称CSOs）有以下四个显著的特点。其一是非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非盈利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府；其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这些组织也叫公民的志愿性组织。CSOs 发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或者独自承担起社会的某些管理职能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。由CSOs独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽－克劳德·斯莫茨这样说：“关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制定自己的标准”。
斯莫茨这里所说的“治理”（governance）概念，不同于习惯上所说的“统治”（government），这一概念在 90年代以后被社会科学家广为使用。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance ），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，对治理的研究也成为90年代政治学的最新发展。英语中的治理一词源于拉丁语和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government 相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域；不再仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。
90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。研究治理理论的学者格里·斯托克（Gerry Stoker）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：
1 ）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
2 ）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。
3 ）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、协商共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
4 ）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
5 ）治理意味着，办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学乃至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
就其直接原因而言，政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-gover- nance ）、 “有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。
概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是：1 ）合法性（legitimacy）； 2）透明性（transparency）；3 ）责任性（accountability）；4 ）法治（rule of law ）；5 ）回应（responsive- ness）； 6）有效（effectiveness ）。
善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说，90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（civil society ）的日益壮大。公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状况的变迁，这一点在改革开放以后的中国尤其明显。
二、改革开放与中国公民社会的兴起
在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。虽然在商业和运输业领域很早就有自主的行会组织，但在20世纪前，这些组织还不是现代意义上的民间组织，而是传统的帮会组织。20世纪后，受到西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始活跃起来。但当时到底有多少个民间组织，其活跃程度如何，尚没有专门的研究。有关的估计，差别也很大。例如，有文献记载，20世纪上半叶中国的民间组织大约有1000多个，另一项研究则估计有80000 多个（王颖、孙炳耀，1999）。
1949年中国共产党执掌政权后，在经济上推行社会主义公有制和计划（命令）经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的高度中央集权体制，1949年以前产生的所有民间组织几乎完全消失。例如，农村中原来长期存在的庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会、民团等农民自发成立的民间组织都不复存在（俞可平，2000）。只有少数特殊的团体，如“民主同盟会”、“九三学社”等帮助过中国共产党的团体作为民主党派保留下来，由共产党自己创办的工会、青年团和妇联则作为群众组织发展起来，但其数量和种类也十分有限。50年代初，全国性社团只有44个， 1965年不到100 个，地方性社团也只有6000个左右。这些社团的类别也十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9 类群众组织（王颖、孙炳耀，1999）。上述情况直到70年末改革开放后才有了实质性的变化。
1978年后，中国在邓小平领导下实行改革开放，它使中国社会发生了根本性的巨变。改革开放的重要后果之一，就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。
80年代后中国开始实行市场导向的经济体制改革，逐渐放弃原先的计划经济体制，推行社会主义市场经济，变原来单一的集体和国家所有制结构为国有、集体和个人的独资、合资和外资等多种所有制形式，极大地提高了生产力，提高了人民的生活水平，这一点是民间组织得以蓬勃发展的最深刻的根源。
首先，市场经济的基本要求是企业必须成为拥有自主经营权的独立法人，政府和企业必须分开，企业应当对自己的盈亏负完全的责任。在这种新的经济体制下，一方面，企业的自主权极大地增加，这就使某些行业组织和同业组织有可能成为在相当程度上独立于政府的民间组织；另一方面，市场经济增大了企业的风险程度，企业必须改变计划经济条件下盈亏依赖于政府、盈利或亏损一个样的风险机制。新的风险机制要求企业本身完全承担盈亏的责任，这种风险机制势必滋生出企业的自我保护意识，发展起企业的利益保护机制，各种行业性的利益团体正是在这样的背景下迅速成长起来的。
其次，随着市场经济的推行，中国的所有制结构也发生了巨大的变革，多种所有制形式并存的局面开始出现。由于中国实行社会主义的政治经济制度，公有制仍然是国民经济的基础，不同所有制形式的企业的实际地位和作用有着显著的差别，个人私有企业的风险程度大大高于国有企业。国有和非国有企业为了寻求一个公正的竞争环境，需要有代表自己利益的同行组织。特别是非国有的私营企业主及个体老板，为了增强市场竞争力，必须在行业中实行合作和互助，建立各种互助性的自愿组织，如形形色色的企业家俱乐部组织。
再次，改革开放所带来的巨大的经济效益，为各种民间组织的确立和活动创造了必要的经济条件。绝大多数民间组织必须自筹资金，在经济匮乏或缺少经济自由支配权的情况下，民间组织的经费若没有政府拨款就很难筹措。经济的发展既给企业带来了巨大的可支配性利润，也大大增加了个人的可支配性收入，它们都成了民间组织的主要经费来源。
最后，中国公民的生活水平在20年间得到了迅速的提高，1978年至1998年，农村居民家庭人均收入由133.6 元提高到2160元，扣除物价因素，实际增长3.5 倍，年平均增长率超过8%；城镇居民家庭人均收入由343.4 元提高到 5425元，扣除物价因素实际增长2 倍，年平均增长6.2%（国务院新闻办公室：“1998年中国人权事业的进展”，《人民日报》1999年4 月14日）。生产率的提高也减少了公民的劳动时间，加上90年代初中国城镇职工开始实行双休日工作制，城镇居民有闲假从事各种兴趣活动。这样，越来越多的公民既有时间，又有财力去从事自己感兴趣的业余活动，特别是文艺、体育、旅游等活动，这些年中大量涌现的各种公民自发的兴趣活动组织正是这种趋势的反映，如各种娱乐性的俱乐部、运动协会、私人交谊组织、旅游团体等等。
民间组织的发展既需要一定的经济基础，也需要一定的政治环境，没有一个相对宽松的政治环境，很难想象民间组织的存在与发展。海外学者中有一种观点认为，1978年以后中国实行了深刻的经济改革，但政治体制基本上未作变动，这是一种片面的观点。如果把政治体制的标准仅仅界定为西方国家的一党制、三权分立、代议民主，可以说中国目前的政治体制还与以前一样，没有实质性的变动。但政治体制的内涵是多方面的，除了上述之外还有法制和法治、行政体制、领导体制、选举制度、监督制度、党政关系、中央与地方的关系等等，如果根据后面这些广泛的标准来看，那么任何人都应当承认，80年代以来中国的政治体制也发生了巨大的变革，其中的许多变革直接或间接地促成了公民社会的发展。
第一，政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义。公民社会的存在首先必须得到法律的认可，根据中国宪法，公民有结社的自由，这是公民社会最根本的法律依据。但在改革开放前，结社自由实际上是一纸空文。一般公民如若擅自提出结社申请，不仅不可能获得政府的批准，而且可能会因此而遭受政治风险。所以，没有人会向政府提出自愿结社的申请，纵使有极个别的人提出申请，也必定徒劳无功。结果是，所有社团都与党政机关高度一体化，除了党和政府命定的几个社团外，没有其他真正的民间组织。改革开放后，中国政府开始强调法制和法治，把法制和法治定为基本的国策，并且采取实2 际措施保证依法治国。公民结社自由的权利得到了相当程度的实现，公民申请成立非政治性社团不仅不会遭到政治压力，而且很可能得到批准。
第二，政府大幅度放权。20年改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是政府向社会放权。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，将大部分经济权力下放给社会。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府，无论在干部管理、行政管理和社会管理方面，还是在政治决策和经济决策方面，或者在税收、财政和金融方面，改革开放后各级地方政府的权力大大增加。最后，政府对公民的管理逐渐放松，公民自由活动的空间前所未有地增大。党和国家将部分权力返回社会后，仍然需要对社会和个人进行有效的管理以维持社会的秩序。政府从一些管理领域撤走后，留下的真空便只能由民间组织来弥补。例如，80年代中期后中共中央决定，在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。而要实行村民自治，没有一个村民自治组织显然是不行的，于是村民委员会便应运而生，而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。
第三，政府开始转变职能。80年代前的中国社会恰似一个父权家庭，各级政府就是家长，公民则似子女，家长不仅管着子女的事业前程，而且连吃、喝、拉、撒都管，所以机构庞大，人员臃肿。80年代后，中国最高领导层一直试图进行以精简机构、转变职能为主要任务的政治体制改革，并且尝试过好几个回合，事实上直到现在还在继续努力。这些改革既有成功的经验，也有失败的教训，但有一点是可以肯定的，即政府的职能确实发生了很大的变化：弱化了其经济职能和社会职能，而强化了其行政管理职能。在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术等领域中，政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，如非政府的行业协会、同业组织、志愿团体等。
上述改革开放所带来的经济和政治环境的变化，使得80年代后中国的民间社会开始快速增长，出现了增长高峰。到1989年，全国性社团聚增至1600个，地方性社团达到20多万个。1989年北京的政治风波之后，中国政府对各种民间组织进行了重新登记和清理， CSOs 的数量在短时期内稍有减少，1992年全国性的社团为1200个，地方性社团约 18万个。但不久后民间组织的数量即重新回升，到1997年，全国县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404 个，全国性社团组织1848个。县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字，但保守的估计至少在 300 万个以上（俞可平，2000）。除了社团组织外，改革开放后，中国还发展起了另一类比较特殊的CSOs，即所谓的民办非企业单位。民办非企业单位是指民间的服务性事业单位，它们不享有国家的经费资助，通过向社会提供有偿性服务维持运转，但按照规定这些组织不得把盈利作为其主要目的。据初步统计，到1998年这类组织达到了70多万个。
对这此民间组织的分类没有确定的类型学标准。政府的管理部门将它们分为四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业组织的团体；三是专业性团体，是指由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的社会团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体，如工会。1996年全国性社团中，这四类组织分别为680 个（38% ）， 410个（23% ）， 520个（29% ）和180 个（10% ）。
一些学者为了周延对各种民间组织的分类，引入了主体加功能的分类标准，照此标准，目前中国的全国性社团可分为17类：产业部门，如各种行业协会、管理协会；社会服务与社会福利，如基金会、慈善组织；公共事务，如市长协会、交流协会；信息与技术服务，如咨询组织、消费协会；卫生，如医疗服务组织；体育，运动协会；教育，如各种教育服务组织；文化艺术，如电影、音乐协会；新闻出版，如广播电视协会；科学技术，如各种科普组织和自然科学研究会；人文社会科学，如人文社会科学的各种学会、研究会；环境能源，如环境协会；特殊性质企业行业组织，如不同所有制企业的行业组织；职业组织，如同业公会；地区组织，如区域性协会；个人联谊，如各种兴趣组织和联谊会；其他组织（王颖、孙炳耀，1999）。
还有一种意见认为，上述两种分类虽然注意了周延，但存在着类同、模糊不清和过于细碎的缺陷。对民间组织的分类固然可以依照不同的标准，如主体的状况、职能、区域等，但最重要的应当是这些组织的本质特征。根据目前已经出现的各种组织的主要特征，可以将其分成以下几类：1 ）同业组织，即相同行业的专业性协会，它们对本行业的工作和活动已经不具备法定的管理权力，但仍有着指导性的作用，如各级商会、制造业协会、物资供销协会等；2 ）行业管理组织，这类组织是社会转轨时期的特殊产物，它们的前身大多数是政府的行政管理机构或权威的行业管理机构，这些组织还具有很大的行业性管理权力，具备准行政机构的性质，如中国轻工协会、中国纺织品总会、中国贸易进出口促进会等；3 ）慈善性机构，其主要作用是社会救济，如红十字会、慈善总会、残疾人联合会等；4 ）学术团体，即学者的同人组织，如中国物理学会、中国化学学会、中国政治学会、中国无神论研究会等； 5 ）社区组织，其主要特征是从事社区性的管理和服务工作，如村民自治组织、居民自治组织、社区的治安会等； 6 ）职业性利益团体，即为特定的群体谋取职业利益的组织，如私有企业主协会、教师协会、律师协会等；7 ）公民的自助组织，即公民为捍卫自身利益而自愿组成的互助性组织，如城市和农村中的互助会、救助中心、农村的各种农作物研究会等； 8）兴趣组织，即公民的各种业余爱好组织，如各种各样的俱乐部、诗社、剧社等；9 ）非盈利性咨询服务组织，大量的民办非企业单位基本上都属于这类民间组织。
市场经济体制在中国的引入，不仅直接导致了民间组织在数量和种类上的激增，更重要的是这些新产生的民间组织在性质上大大不同于改革开放前所存在的“社会团体”。80年代后民间组织的自主性和合法性都得到了极大的增强。
首先，从经费来源来看，改革开放前存在的各种社团的经费基本上都是国家的财政拨款，它们没有独立的经济来源；而现在绝大多数民间组织的经费已不是政府拨款，而是由这些组织自筹解决。除了少数的社团仍由国家拨款外，多数民间组织的主要经费来源是成员的会费和捐助、社会各界的捐款、非盈利目的的服务所得等。其中，所有的民办非企业单位一概没有政府拨款，其所有活动经费均由它们自己向社会提供服务时酌量收取的费用支付，政府只在税收方面给予优惠。
其次，在组织上也更独立于党政机关。80年代前，几乎所有的社团在组织上都隶属于各级党政机关，如工会、共青团和妇联都受同级党委的领导，各种科技协会都接受同级政府科委的领导。80年代后，除了传统的工青妇组织和少数特殊的社团协会在组织序列上仍然与过去基本相同之外，其他各种官方的社团协会在组织序列上日益独立于党政机关，不再成为党政主管机关的附属部门，而具有相对的独立性。大量的基层民间组织只是在名义上由某个党政机关主管，实际上享有极大的自主性，那些没有经过民政部门登记的民间组织则甚至连名义上的主管部门都没有。例如，各类行业协会、商会、社区组织、公民自发性团体等，虽仍然受到同级党政部门的领导，但其中大多数已经获得了很大的独立性。在上下级民间组织之间，这种独立性甚至更大。例如，各级行业协会已经不存在上下级关系，它们在权力、经费、管理、活动方面都表现出完全的独立性（孙炳耀，2000）。
再次，绝大多数民间组织的领导人不再由党政官员兼任。除了工青妇组织外，根据中共中央有关文件的规定，其他所有社团和协会组织的领导人都不再由现职的党政领导人担任，现职副处以上党政机关的干部都不得担任民间组织包括民办非企业单位的主要领导。这样，民间组织的领导在很大程度上独立于党政权力机关。
一、引言：公民社会与善治 关于公民社会，各国学者提出了许多不同的定义，它们大体上可以分为两类，一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。两者都把公民社会界定为民间组织，但强调的重点不同。政治学意义上的公民社会概念强调“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会概念强调 “中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。正如Gordon White所说：“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成”。在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO ）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”（the third sector）。
本文所说的公民社会组织（civil society organizations ，简称CSOs）有以下四个显著的特点。其一是非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非盈利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府；其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这些组织也叫公民的志愿性组织。CSOs 发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或者独自承担起社会的某些管理职能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。由CSOs独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽－克劳德·斯莫茨这样说：“关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制定自己的标准”。
斯莫茨这里所说的“治理”（governance）概念，不同于习惯上所说的“统治”（government），这一概念在 90年代以后被社会科学家广为使用。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance ），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，对治理的研究也成为90年代政治学的最新发展。英语中的治理一词源于拉丁语和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government 相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域；不再仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。
90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。研究治理理论的学者格里·斯托克（Gerry Stoker）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：
1 ）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
2 ）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。
3 ）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、协商共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
4 ）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
5 ）治理意味着，办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学乃至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
就其直接原因而言，政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-gover- nance ）、 “有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。
概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是：1 ）合法性（legitimacy）； 2）透明性（transparency）；3 ）责任性（accountability）；4 ）法治（rule of law ）；5 ）回应（responsive- ness）； 6）有效（effectiveness ）。
善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说，90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（civil society ）的日益壮大。公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状况的变迁，这一点在改革开放以后的中国尤其明显。
二、改革开放与中国公民社会的兴起
在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。虽然在商业和运输业领域很早就有自主的行会组织，但在20世纪前，这些组织还不是现代意义上的民间组织，而是传统的帮会组织。20世纪后，受到西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始活跃起来。但当时到底有多少个民间组织，其活跃程度如何，尚没有专门的研究。有关的估计，差别也很大。例如，有文献记载，20世纪上半叶中国的民间组织大约有1000多个，另一项研究则估计有80000 多个（王颖、孙炳耀，1999）。
1949年中国共产党执掌政权后，在经济上推行社会主义公有制和计划（命令）经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的高度中央集权体制，1949年以前产生的所有民间组织几乎完全消失。例如，农村中原来长期存在的庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会、民团等农民自发成立的民间组织都不复存在（俞可平，2000）。只有少数特殊的团体，如“民主同盟会”、“九三学社”等帮助过中国共产党的团体作为民主党派保留下来，由共产党自己创办的工会、青年团和妇联则作为群众组织发展起来，但其数量和种类也十分有限。50年代初，全国性社团只有44个， 1965年不到100 个，地方性社团也只有6000个左右。这些社团的类别也十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9 类群众组织（王颖、孙炳耀，1999）。上述情况直到70年末改革开放后才有了实质性的变化。
1978年后，中国在邓小平领导下实行改革开放，它使中国社会发生了根本性的巨变。改革开放的重要后果之一，就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。
80年代后中国开始实行市场导向的经济体制改革，逐渐放弃原先的计划经济体制，推行社会主义市场经济，变原来单一的集体和国家所有制结构为国有、集体和个人的独资、合资和外资等多种所有制形式，极大地提高了生产力，提高了人民的生活水平，这一点是民间组织得以蓬勃发展的最深刻的根源。
首先，市场经济的基本要求是企业必须成为拥有自主经营权的独立法人，政府和企业必须分开，企业应当对自己的盈亏负完全的责任。在这种新的经济体制下，一方面，企业的自主权极大地增加，这就使某些行业组织和同业组织有可能成为在相当程度上独立于政府的民间组织；另一方面，市场经济增大了企业的风险程度，企业必须改变计划经济条件下盈亏依赖于政府、盈利或亏损一个样的风险机制。新的风险机制要求企业本身完全承担盈亏的责任，这种风险机制势必滋生出企业的自我保护意识，发展起企业的利益保护机制，各种行业性的利益团体正是在这样的背景下迅速成长起来的。
其次，随着市场经济的推行，中国的所有制结构也发生了巨大的变革，多种所有制形式并存的局面开始出现。由于中国实行社会主义的政治经济制度，公有制仍然是国民经济的基础，不同所有制形式的企业的实际地位和作用有着显著的差别，个人私有企业的风险程度大大高于国有企业。国有和非国有企业为了寻求一个公正的竞争环境，需要有代表自己利益的同行组织。特别是非国有的私营企业主及个体老板，为了增强市场竞争力，必须在行业中实行合作和互助，建立各种互助性的自愿组织，如形形色色的企业家俱乐部组织。
再次，改革开放所带来的巨大的经济效益，为各种民间组织的确立和活动创造了必要的经济条件。绝大多数民间组织必须自筹资金，在经济匮乏或缺少经济自由支配权的情况下，民间组织的经费若没有政府拨款就很难筹措。经济的发展既给企业带来了巨大的可支配性利润，也大大增加了个人的可支配性收入，它们都成了民间组织的主要经费来源。
最后，中国公民的生活水平在20年间得到了迅速的提高，1978年至1998年，农村居民家庭人均收入由133.6 元提高到2160元，扣除物价因素，实际增长3.5 倍，年平均增长率超过8%；城镇居民家庭人均收入由343.4 元提高到 5425元，扣除物价因素实际增长2 倍，年平均增长6.2%（国务院新闻办公室：“1998年中国人权事业的进展”，《人民日报》1999年4 月14日）。生产率的提高也减少了公民的劳动时间，加上90年代初中国城镇职工开始实行双休日工作制，城镇居民有闲假从事各种兴趣活动。这样，越来越多的公民既有时间，又有财力去从事自己感兴趣的业余活动，特别是文艺、体育、旅游等活动，这些年中大量涌现的各种公民自发的兴趣活动组织正是这种趋势的反映，如各种娱乐性的俱乐部、运动协会、私人交谊组织、旅游团体等等。
民间组织的发展既需要一定的经济基础，也需要一定的政治环境，没有一个相对宽松的政治环境，很难想象民间组织的存在与发展。海外学者中有一种观点认为，1978年以后中国实行了深刻的经济改革，但政治体制基本上未作变动，这是一种片面的观点。如果把政治体制的标准仅仅界定为西方国家的一党制、三权分立、代议民主，可以说中国目前的政治体制还与以前一样，没有实质性的变动。但政治体制的内涵是多方面的，除了上述之外还有法制和法治、行政体制、领导体制、选举制度、监督制度、党政关系、中央与地方的关系等等，如果根据后面这些广泛的标准来看，那么任何人都应当承认，80年代以来中国的政治体制也发生了巨大的变革，其中的许多变革直接或间接地促成了公民社会的发展。
第一，政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义。公民社会的存在首先必须得到法律的认可，根据中国宪法，公民有结社的自由，这是公民社会最根本的法律依据。但在改革开放前，结社自由实际上是一纸空文。一般公民如若擅自提出结社申请，不仅不可能获得政府的批准，而且可能会因此而遭受政治风险。所以，没有人会向政府提出自愿结社的申请，纵使有极个别的人提出申请，也必定徒劳无功。结果是，所有社团都与党政机关高度一体化，除了党和政府命定的几个社团外，没有其他真正的民间组织。改革开放后，中国政府开始强调法制和法治，把法制和法治定为基本的国策，并且采取实2 际措施保证依法治国。公民结社自由的权利得到了相当程度的实现，公民申请成立非政治性社团不仅不会遭到政治压力，而且很可能得到批准。
第二，政府大幅度放权。20年改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是政府向社会放权。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，将大部分经济权力下放给社会。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府，无论在干部管理、行政管理和社会管理方面，还是在政治决策和经济决策方面，或者在税收、财政和金融方面，改革开放后各级地方政府的权力大大增加。最后，政府对公民的管理逐渐放松，公民自由活动的空间前所未有地增大。党和国家将部分权力返回社会后，仍然需要对社会和个人进行有效的管理以维持社会的秩序。政府从一些管理领域撤走后，留下的真空便只能由民间组织来弥补。例如，80年代中期后中共中央决定，在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。而要实行村民自治，没有一个村民自治组织显然是不行的，于是村民委员会便应运而生，而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。
第三，政府开始转变职能。80年代前的中国社会恰似一个父权家庭，各级政府就是家长，公民则似子女，家长不仅管着子女的事业前程，而且连吃、喝、拉、撒都管，所以机构庞大，人员臃肿。80年代后，中国最高领导层一直试图进行以精简机构、转变职能为主要任务的政治体制改革，并且尝试过好几个回合，事实上直到现在还在继续努力。这些改革既有成功的经验，也有失败的教训，但有一点是可以肯定的，即政府的职能确实发生了很大的变化：弱化了其经济职能和社会职能，而强化了其行政管理职能。在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术等领域中，政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，如非政府的行业协会、同业组织、志愿团体等。
上述改革开放所带来的经济和政治环境的变化，使得80年代后中国的民间社会开始快速增长，出现了增长高峰。到1989年，全国性社团聚增至1600个，地方性社团达到20多万个。1989年北京的政治风波之后，中国政府对各种民间组织进行了重新登记和清理， CSOs 的数量在短时期内稍有减少，1992年全国性的社团为1200个，地方性社团约 18万个。但不久后民间组织的数量即重新回升，到1997年，全国县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404 个，全国性社团组织1848个。县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字，但保守的估计至少在 300 万个以上（俞可平，2000）。除了社团组织外，改革开放后，中国还发展起了另一类比较特殊的CSOs，即所谓的民办非企业单位。民办非企业单位是指民间的服务性事业单位，它们不享有国家的经费资助，通过向社会提供有偿性服务维持运转，但按照规定这些组织不得把盈利作为其主要目的。据初步统计，到1998年这类组织达到了70多万个。
对这此民间组织的分类没有确定的类型学标准。政府的管理部门将它们分为四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业组织的团体；三是专业性团体，是指由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的社会团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体，如工会。1996年全国性社团中，这四类组织分别为680 个（38% ）， 410个（23% ）， 520个（29% ）和180 个（10% ）。
一些学者为了周延对各种民间组织的分类，引入了主体加功能的分类标准，照此标准，目前中国的全国性社团可分为17类：产业部门，如各种行业协会、管理协会；社会服务与社会福利，如基金会、慈善组织；公共事务，如市长协会、交流协会；信息与技术服务，如咨询组织、消费协会；卫生，如医疗服务组织；体育，运动协会；教育，如各种教育服务组织；文化艺术，如电影、音乐协会；新闻出版，如广播电视协会；科学技术，如各种科普组织和自然科学研究会；人文社会科学，如人文社会科学的各种学会、研究会；环境能源，如环境协会；特殊性质企业行业组织，如不同所有制企业的行业组织；职业组织，如同业公会；地区组织，如区域性协会；个人联谊，如各种兴趣组织和联谊会；其他组织（王颖、孙炳耀，1999）。
还有一种意见认为，上述两种分类虽然注意了周延，但存在着类同、模糊不清和过于细碎的缺陷。对民间组织的分类固然可以依照不同的标准，如主体的状况、职能、区域等，但最重要的应当是这些组织的本质特征。根据目前已经出现的各种组织的主要特征，可以将其分成以下几类：1 ）同业组织，即相同行业的专业性协会，它们对本行业的工作和活动已经不具备法定的管理权力，但仍有着指导性的作用，如各级商会、制造业协会、物资供销协会等；2 ）行业管理组织，这类组织是社会转轨时期的特殊产物，它们的前身大多数是政府的行政管理机构或权威的行业管理机构，这些组织还具有很大的行业性管理权力，具备准行政机构的性质，如中国轻工协会、中国纺织品总会、中国贸易进出口促进会等；3 ）慈善性机构，其主要作用是社会救济，如红十字会、慈善总会、残疾人联合会等；4 ）学术团体，即学者的同人组织，如中国物理学会、中国化学学会、中国政治学会、中国无神论研究会等； 5 ）社区组织，其主要特征是从事社区性的管理和服务工作，如村民自治组织、居民自治组织、社区的治安会等； 6 ）职业性利益团体，即为特定的群体谋取职业利益的组织，如私有企业主协会、教师协会、律师协会等；7 ）公民的自助组织，即公民为捍卫自身利益而自愿组成的互助性组织，如城市和农村中的互助会、救助中心、农村的各种农作物研究会等； 8）兴趣组织，即公民的各种业余爱好组织，如各种各样的俱乐部、诗社、剧社等；9 ）非盈利性咨询服务组织，大量的民办非企业单位基本上都属于这类民间组织。
市场经济体制在中国的引入，不仅直接导致了民间组织在数量和种类上的激增，更重要的是这些新产生的民间组织在性质上大大不同于改革开放前所存在的“社会团体”。80年代后民间组织的自主性和合法性都得到了极大的增强。
首先，从经费来源来看，改革开放前存在的各种社团的经费基本上都是国家的财政拨款，它们没有独立的经济来源；而现在绝大多数民间组织的经费已不是政府拨款，而是由这些组织自筹解决。除了少数的社团仍由国家拨款外，多数民间组织的主要经费来源是成员的会费和捐助、社会各界的捐款、非盈利目的的服务所得等。其中，所有的民办非企业单位一概没有政府拨款，其所有活动经费均由它们自己向社会提供服务时酌量收取的费用支付，政府只在税收方面给予优惠。
其次，在组织上也更独立于党政机关。80年代前，几乎所有的社团在组织上都隶属于各级党政机关，如工会、共青团和妇联都受同级党委的领导，各种科技协会都接受同级政府科委的领导。80年代后，除了传统的工青妇组织和少数特殊的社团协会在组织序列上仍然与过去基本相同之外，其他各种官方的社团协会在组织序列上日益独立于党政机关，不再成为党政主管机关的附属部门，而具有相对的独立性。大量的基层民间组织只是在名义上由某个党政机关主管，实际上享有极大的自主性，那些没有经过民政部门登记的民间组织则甚至连名义上的主管部门都没有。例如，各类行业协会、商会、社区组织、公民自发性团体等，虽仍然受到同级党政部门的领导，但其中大多数已经获得了很大的独立性。在上下级民间组织之间，这种独立性甚至更大。例如，各级行业协会已经不存在上下级关系，它们在权力、经费、管理、活动方面都表现出完全的独立性（孙炳耀，2000）。
再次，绝大多数民间组织的领导人不再由党政官员兼任。除了工青妇组织外，根据中共中央有关文件的规定，其他所有社团和协会组织的领导人都不再由现职的党政领导人担任，现职副处以上党政机关的干部都不得担任民间组织包括民办非企业单位的主要领导。这样，民间组织的领导在很大程度上独立于党政权力机关。
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