关于杜甫的咏月古诗:“政府购买服务”需走出哪些误区

    在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中，“政府购买服务”成为推动民办园提供普惠性服务的重要举措之一。从全国的经验来看，各地政府购买服务的举措大多处于试验和探索阶段，还未完成一个政策实施的周期，一些先行先试的区县出现了一些好的经验，也暴露出一些需要关注的问题。

  莫把辅助性政策当成主体性政策

  政府购买服务，是针对我国民办园占比过高的现状而提出来的一项辅助性政策。在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中，我国政府提出了“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制转向，突出了政府在发展学前教育、建立学前教育公共服务体系中的责任与作用。根据我国现阶段社会经济发展水平，完全由政府来举办公办园是不现实也是不可取的，发展普惠性民办园是政府在当下情境中的现实选择。但需要注意的是，发展普惠性民办园并不是实现政府主导的主要政策，而只是辅助性政策。政府购买服务作为推动民办园提供普惠性服务的重要手段，也只能是政府政策工具箱中的备选工具之一，它不能成为政府发展学前教育的主导工具，更不能成为唯一工具。

  在一些地方政府的购买服务探索中，政府一边倒地选择了扶持民办园提供普惠性服务，而将政府举办并继续投入公办园、建构公共学前教育服务体系的责任弃之一边，把辅助性政策当成了主体性政策，违背了《教育规划纲要》提出的“履行政府职责”的核心要义。

  莫把长期性政策当成阶段性政策

  作为一项履行政府责任的政策工具，政府购买服务是我国经济体制改革进入市场经济后的一种自然选择。在市场导向的改革思路中，购买服务作为一项政府治理工具，具有显在的优越性，既能通过这一举措辅助解决当下学前教育资源严重不足、入园难、入园贵等日益突出的问题，又能使政府在“金猪宝宝”、“奥运宝宝”、外来务工人员子女入园高峰过后，灵活地调整措施。这样的政策选择，使得政府能够进退自如、顺势而变、灵活调节。

  但值得警惕的是，政府购买服务在我国还处于初期探索阶段，不仅这一政策的社会基础、政府经验、制度完善度相对不足，需要经历一个长期的摸索、建构和创新的过程，而且这一政策自身的内涵构成、实施条件、体系完备也需要有一个试点、修正直至不断成熟的过程。然而，一些地方较多地把这一举措当成了应急性政策，忽视了政策自身的生长周期和适应土壤。

  政府购买服务不应是一个阶段性的政策工具，它应是政府履行职责、提供公平公正的学前教育公共服务体系的重要组成部分。“国十条”中的“政府主导”并不意味着政府只办“广覆盖、保基本、有质量”的标准化公办园，它还意味着政府对普惠性民办园的长期扶持，实现政府财政投入的公平。

  莫把有条件政策当成无条件政策

  “政府购买服务”并非简单的六个字，而是有着丰富的内涵，有着不可随意曲解的内在规定性：“政府”是各级政府而非地方政府，更非仅仅区县一级政府；“购买”强调内容和方式的多元；“服务”强调学前教育是政府必须提供的公共服务之一，同时承认学前教育具有商品性和特殊性。

  目前，政府购买服务探索多指向民办园，但这里的“民办园”也非总体意义上的全称式的民办园，而是分化意义上的特称式的民办园：首先，接受政府购买服务的民办园必须是位于公办园布点不足的地方；其次，民办园必须符合注册标准，且必须按同等级公办园收费；再其次，民办园必须符合一定的质量标准，且接受年检和动态质量监测；最后，民办园必须建立预决算制度，实行财务公开，接受社会监督和整体财务审计。

  此外，各级政府必须充分意识到，购买服务这一政策取向具有较浓重的西方色彩，它追求公平意识、竞争取向和契约精神，而这些都有赖于中国公民社会的发育，有赖于民办园从传统的营利取向转向为普惠共识。说到底，政府购买服务是需要社会根基的，是需要满足一定的前提条件的，把政府购买服务当成灵丹妙药从而普遍推广的做法是不理智的行为。

  莫把前期成本当成总体成本

  相比创办公办园所带来的体制性负担，政府购买服务具有制度上的灵活性，这一体制上的优越性被很多地方政府看中。有些政府认为购买服务是一项很省钱的策略，不仅前期投资少，且后期没有举办公办园所带来的人员压力。实际上，这里存在着一个认识误区，即把政府购买服务的前期成本当成了总体成本。

  就政府购买服务而言，前期成本只包括有限的投入成本，如调研成本、奖补成本、管理成本。有些地方在实行购买服务时，还把前期的管理成本进行转嫁，使其成为受扶持的民办园的办园成本。然而，就政府购买服务的全程而言，最重要的成本可能不是其前期投入下去的现金成本，而是持续全程的管理成本，尤其是质量监控、财务审计、制度建设等成本。如果地方政府从降低成本的角度选择购买服务的方式来扩大学前教育资源，就忽略了全程的管理成本。而且，可以预期的是，当这一政策付诸实施时，地方政府会较少设计约束性政策与监控性措施。因为，任何一项政府行为都是以财政支持为前提的，没有明确的财政预算就不可能有合法的财政支出。而只有扶持没有约束的政府购买服务，必然会使政府的公共资金置于无人监管的风险境地。

  莫把各级政府窄化为区县政府

  在已有的地方性探索中，政府购买服务更多表现为一种基层化行为，事权与财权之间存在着明显的不对称。近日，财政部、教育部联合颁布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》和《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》，对中央政府的职责作了明确规定。而从地方层面来看，政府购买服务多存在于区县一级，省市一级的政府行为明显滞后。虽然三年行动计划是以区县为单位制定并实施的，但并不意味着省市财政支持可以缺位。资金的到位意味着某种意义上的责任到位。中央政府的奖补措施实际上彰显了中央的职责，而倘若省市一级政府职责缺位，就很容易形成财政真空，无形中增加区县一级的财政负担。

  在发展学前教育上，各级政府要形成一个合理的分担机制，适当减轻区县一级财政的负担。从政府购买服务的政策设计来看，省市重在提供整体思路、设计方案和奖补措施，而区县则根据自身的意愿和实力对省市一级的规划进行二次设计，从而在各级政府之间形成一个良好的激励机制，既尊重地方的自主权，又突显上一级政府的调控职能。

  莫将制度性投入当成项目性投入

  当前，一些地方政府在设计政府购买服务的财政支持时，多采用项目性投入方式，较少考虑制度性长效投入，这就意味着财政投入随着项目的结束而结束。目前，全国各地制定并实施的是三年行动计划，在三年行动周期内，政府的财政拨款是有保障的，但三年行动计划结束后，政府购买服务的资金从何而来，政府又如何像投入公办园那样一如继往地扶持普惠性民办园？

  目前，公办园的投入之所以得到保障，那是因为公办园拥有体制内属性、制度化投入。倘若对政府购买服务采取项目式、周期式的投入方式，势必会影响这一政策的长效性，而政府的这种投入方式，也可能会影响民办园自身改善办园质量、提升保教水平的动机和自我激励。

  当前，学前教育正面临着良好的发展环境，各级政府要抓住机遇，创新发展学前教育的体制机制，扫除学前教育发展道路上的各种障碍，以政府购买服务、创新扶持普惠性民办园为突破口，一步一个脚印重建学前教育的发展环境。

  （作者单位：南京师范大学教育科学学院）