to the stars:社区行政化与社区自治的矛盾如何解决

　　王占阳先生的话有道理，但不全面。我认为，看这项举措是改革还是倒退，关键在于是否落实社区居民对居委会工作人员的选举权。如果是，就是进步；如果不是，就是倒退。

　　一、撤销街道办事处的意义

　　从上世纪80年代起，学者们和政府主管部门就已经对城市管理体制的改革进行了思考。面对管理层次多（一般有市、区、街道办事处三个政府层次和社区一个自治层次）的弊病和政府管理与社区居民自治如何衔接的问题，学术界大多主张在区和街道办事处这两级政府或政府派出机构中保留一个。但这种讨论一直没有实践的进展，此次铜陵的改革不管效果如何，却是动了真格的。从这点讲，我们首先就要肯定。

　　至于为什么不是撤销区而是撤销街道办事处，我不知道铜陵的决策者的具体想法，但我想，起码有两条，一是，这与现行法律不相违背，也就是说，它有合法的便利性。比如，如果要把保留下来的街道办事处做实为一级政府，那就要修改相应的法律。二是，撤销区的具体而实际的动作更大，震动更大，会造成城市管理的较大调整，人员的较大变动。从平稳性和可操作性考虑，撤街而不是撤区，也是合理的。

　　无论是撤区或者是撤街，从技术上考虑，都要与保留下来的区或者街道的辖区规模相配套，因此应当做出相应的调整。但更重要的是，这种改革，要放在城市管理的简政权、扩民权的发展与改革大背景下去观察，去谋划。换言之，这种简政的改革要与向社区居民自治的放权或落实法定权利相结合。如果不是这样，而是简单地把原来街道办事处的行政职权上收到区和下放到居委会，同时本来法律上应当是自治的社区居委会又借此变身为名正言顺的行政机构（过去它已经有诸多行政化色彩），那么，这种改革就如王占阳先生所说，是一种倒退。

　　二、社区工作者专业化趋势及与行政化的关系

　　要想谈清行政化与社区自治的关系，就要首先了解社区工作的另一项重要特征：社区工作者的专业化发展要求，然后分析社区居委会确实存在并增长的行政化的方方面面。

　　1．由于时代的发展，社区工作范围不断扩大，专业性要求日益增强，随之产生了对其工作人员的专业化、专职化的客观要求。与此相适应，仅是在社区管理这一领域（不包括社区服务领域），国家开始有意识地建设一支既包括职业化、半职业化、也包括志愿者在内的社区工作者队伍。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》提出要建设“专业的社区工作者”队伍，它特指社区居委会干部队伍。这支专业队伍，又包括政府全额雇佣人员和定额补贴人员。其来源，主要是下派的公务员、特招的大学生和聘任的退休、下岗人员和社区居民代表。

　　当然，在比一般社区管理更广大的社区服务领域，同样需要专业化的社区工作者。因此，2006年，民政部提出，到“十一五”期末，力争培养近千名高级社工、近万名中级社工和近十万名初级社工，形成服务老年人、残疾人、孤儿、灾民、流浪乞讨人员，以及社区、社团、婚姻和家庭等各类群体机构的专业化、职业化人才分布格局。

　　为此，国家一方面从1986年起，在高等院校设立相关专业如社会管理、社区管理，培养专门人才，目前，我国已有200多所高等院校设立了社会工作专业，每年毕业生近万人；另一方面，从2006年起，人事部、民政部联合颁发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《社会工作者职业水平考试实施办法》，它标志着我国社会工作者职业水平评价制度正式建立。社会工作者包括了社区工作者。

　　2．社区工作者专业化与行政化的关系

　　但是在社区工作者专业化、专职化的同时，行政化的色彩也日渐浓厚。这种日渐浓厚，有诸多表现。

　　比如，在居委会的正式工作人员中，由政府全额开支同时具有公务员或者类似公务员身份的人员比例上升，甚至几乎全体都是。1988年6月，北京市东城区安定门街道办事处开始试行在居委会设置助理员的制度。下辖的31个居委会，基本上实现了每个居委会派驻一名助理员（类似于乡镇派出的包村驻村干部）。居委会助理员隶属于街道办事处民政科，但在居委会上班；除享受办事处机关干部奖金福利外，还享受每月每百户3元的岗位津贴，居委会三产收入创万元以上的，还可以在年底得到一定的奖励。这种办法逐渐在全国推开，并且增加了“文化助理”、“教育助理”，也就是说，这种由街道下派到居委会工作的公务员越来越多。后来，也出现了由“助理”干脆出任居委会主任的情况。如浙江省临海市从1995年起，就选派行政干部担任居委会主任，并享受街道办事处副主任同等待遇。

　　上世纪90年代中期后，一些地方政府开始面向社会招聘居委会干部，以及从大中专毕业生中选派居委会工作人员。北京市规定居委会干部的生活补贴由市、区、街道各负担三分之一，但由于工资较低，所以人员流动性很大（1999年初，北京居委会专职工作人员中的聘任工作人员专职的补贴是170元到180元，兼职人员80元至90元）。从1999年3月开始，北京市实行了更加彻底的居委会体制改革。市有关文件规定，每个居委会由5～7人组成，其中专职干部3～5人，纳入事业编制，工资待遇由财政列支。专职干部由街道通过下派、招聘等方式来配备，使居委会岗位逐步走向职业化。年底前，10个试点街道从2000名报考者中选聘了188人进入居委会试岗，他们将列入社区事业干部这一新的编制类别，平均年龄35.7岁，大专以上学历的占47.3%，正式聘用后将享受公务员待遇。上海青年管理干部学院于1999年秋季首次开设了下岗青年职工免费参加的全日制社区工作专业大专班，为街道、居委会培养和输送高素质人才。这种状况发展到今天，一般城市居委会的专职工作人员中由社会聘任和大学生选派的，薪酬虽然还低于正式的公务员，但是已经不算太低，而且享有社保。

　　居民委员会行政化，同样也体现在改善办公条件和增加办公经费上。上世纪90年代初，北京市还有近百个居委会没有办公用房，因此，市有关文件将“配备和更新居委会办公设备，解决居委会办公用房”作为新一轮城市管理体制改革的重要内容。海口市在1999年全部配齐了124个居委会的办公用房和电话，90%居委会的办公面积根据民政部的要求达到80平方米以上。作为上海市社区服务示范居委会的四平街道密云居委会，于1996年底便建立“密云小区居民人口管理系统”，可以进行电脑化的统计和查询等。从1999年起，深圳市每个居委会平均获得每年12万元左右的经费（包括人员工资和办公费用）；南京市鼓楼区财政每年向每个居委会拨付经费3万元，用于居委会干部的工资、奖金、补贴和办公经费，同时街道配比拨付2万元，用于居委会的社区建设和社区管理。现在在一些发达的城市，政府已经建立了居委会的设施标准和工作规范，并加以考核，社区居委会已经越来越正规化，现代化，行政化。

　　为什么在法律规定的应该由居民自治的社区居委会，出现了如此浓厚的行政化色彩呢？

　　学者们对此有多方面的探讨。在我看来，这主要由于三方面的原因决定：

　　一是，城市现有社区居民自治的水平普遍较低。虽然也有一些先进的社区居民自治典型，特别是在发达城市，以及高档的商品住宅小区，由于业主的素质较高以及利益关联程度较大，更由于得以依托业主委员会这种新的自治形式，这些社区的居民自治发展很快，真正成为基层民主的典型；但是就多数城市和多数社区特别是老旧小区来说，居民自治意识不强，能力不高，离开行政力量主导和推动，社区的各项服务与建设很难推进。

　　二是，许多社区缺少自治的物质基础。城市社区与农村社区最大的不同，是它不是一个经济单位，没有独立的收入。上世纪居委会曾经办的一些产业，后来也被要求脱钩或者停办。一些老旧小区，在建设时并没有考虑为业主委员会或者居委会提供相应的办公和服务设施。在这种情况下，社区只是为居民提供了最基本的居住功能，而没有提供经济来源来实现居民自治所需要的经费。

　　三是，政府不愿意从社区彻底退出。在中国特殊国情下，作为基本上在社会控制与管理的传统轨道上运行的社区自治，始终不能独立于政府的行政干预与影响。这种行政干预与影响并非全然是负面的，在治安、服务、环境建设等方面，行政干预保证了基本秩序和公共产品的提供。同时，在业主委员会与开发商、物业的矛盾中，行政化的居委会也会发挥调停人的作用。当然，如果政府过度将居委会抱在自己怀里，会抑制社会力量的壮大，延迟社区自治的步伐。同时，行政化也带来官僚主义和自利性，使得与居民关系密切、距离最近的居民自治，也出现了某种扭曲，从而既影响了居民的权益，也造成了居民与政府的关系疏远。

　　三、社区居委会工作人员的公务员身份如何与社区自治的法律规定相衔接

　　我国相关法律将社区定为居民自治单位，是完全正确的。当前某些社区的行政化倾向不应当导致居民自治的后退。但是，面对中国实际的国情，我们也要承认行政化有它的合理性。现在的问题，是如何将这二者很好的结合并统一起来。

　　显然，这个问题并不是由铜陵撤销街道办事处开始出现的，它的解决其实也有多年实践的探索。从这些基层实践的经验和台湾的经验中，我认为最好的办法就是居委会工作人员工资由政府发，但由本社区居民通过民主选举决定其去留及担任什么职务。简言之，就是政府管发钱，居民管上岗。

　　台湾的城市社区叫做里，它的里长是公务员，但是是由居民选举任职的。我国某些地方也实行了“民选街聘”的改革。

　　这种做法的最大好处是兼顾了居民的自治权利和政府的公共责任。一方面，政府可以将专业化、专职化的社区工作者作为一种公共产品，免费提供给居民；另一方面，居民可以通过这些候选人的竞争性选举以及对他们过去工作的认可程度，来挑选最合适的社区管理者。同时，政府还从办公设施、经费、标准化服务等方面对社区提供了必要的公共支持。由于社区居民有选择权，政府有财力和人力资源，所以可以实现最大的双赢结果。

　　当然，为了避免这种形式中政府力量偏大的可能态势，在这个结合过程中，需要在社区居民中发育多种多样的自治形式与组织，逐步加大社区力量。这一点，关系到中国整个社会进步和政治改革。如果政府将公务员下派到社区的着眼点放到加强基层民主进程而不是权力控制基层，那么，它就应当自觉而小心地培育居民中的自治因素，而居民自己，也应当学会更好地运用自己的政治权力，以为自己的合法利益服务。

　　[1]王占阳：《撤销街道办实质是政府扩张》。南方人物周刊，2011-9-22。转引自中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=214883