怎样让诊所生意好起来:李永忠：反腐进一步：分权！

12月5日，北京市西城区公布了164张权力运行图，将区委书记、副书记及区委各职能部门等各组织的2000多项职权一一罗列出来。

　　此前，11月25日，北京市《关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》(以下简称《意见》)出台，明确增强预防腐败的主动性和有效性，更明确表态要进行权力重新配置。

　　半个月来，“反腐进入新时期”成为坊间议论的焦点，新闻观点就此对话了中国纪检监察学院副院长李永忠和国家行政学院教授竹立家，请他们为读者解读分析这个在政界、学界以及公众中都引起了巨大反响的话题。

　　受访人：李永忠

　　中国纪检监察学院副院长

　　廉政风险防控一定要从顶层设计

　　在廉政风险防控上，此前海关系统的“金关工程”、税务系统的“金税工程”等一些国家机关都曾经推行过，并且解决了大量的腐败现象，取得了一定的效果。国家预防腐败局此前也在一些地方政府进行过很好的试点工作。

　　廉政风险防控并不是一个新概念，之前也曾经一再说起，一再抓过，但是以前一抓廉政风险防控就抓到了岗位风险管理上去了，而岗位风险管理只是一个微观问题，廉政风险防控绝对不能等同于岗位风险管理。

　　做事情，把战略方向制定好是最关键的一步。比如在我们打天下的时代，实际上我们基层的战术是比不过国民党的，我们的士兵都是农民出身，没有很高的战术素养，但是战略方向对头，我们最终取得了胜利。改革上也是如此，凡是战略设计到位的，就都取得成功了。比如当初“包产到户”，看着似乎是具体到各个农户，实际上是顶层设计问题，把制度问题解决了，调动了全体农民生产积极性，不仅解决了几亿人民的温饱问题，还让我们向小康迈进。

　　廉政风险防控一定要从顶层设计，改革30多年，反腐败的形势为什么依然严峻，反腐败的任务为什么依然艰巨，就是因为顶层设计没做好。党中央、中纪委也一直在进行努力。尉健行任中央纪委书记的时候，在战略上提出了“三项工作格局”，强调标本兼治从严治标，在着力治本上深入一步;吴官正同志提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”十六字战略方针，开始了体系建设。贺国强和何勇同志则一直在强调加强对领导干部的监督，提出了廉政风险防控体系建设。党中央也在对战略方向不断进行调整，“十六大”报告高度关注权力的制约和监督问题，要求建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制;十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这是第一次提出了权力结构问题;到了2008年，胡锦涛总书记在中纪委二次全会更进一步，提出了权力监督制衡问题，制约换成了制衡，可不仅仅是一字之差。

　　此次，北京市下发《意见》，立足于战略高度、从顶层设计的角度提出了权力的分解和配置，扬弃了以前只抓微观管理的老做法，是极具现实意义和历史意义的。

　　让“被防范者”去推行防范他自己的措施，这是一个悖论

　　为什么会出现精力集中于岗位风险管理的现象呢?这也很好解释，因为从微观上抓一个事情，确实会出现一抓就灵的效果。但这种效果都是短时间的、是不稳定的、是因人而异的。当然会有人问，积小胜成大胜不也是一种思路吗?对于这种提问，我可以负责任地回答，这种小胜是有人身依附性的，是没有任何意义的，积累再多也没有用。

　　因为，廉政风险防控是不能依赖于“一把手”来推行的，这种小胜不仅不会对建立廉政风险防控这个大胜起到积累作用，反而跟它相悖，因为廉政风险防控的效果之一就是要规范一把手权力“过于集中”的问题。让一个“被防范者”去推行防范他自己的措施，这是一个悖论。

　　在廉政风险防控上，真正宏观的问题是什么?就是权力结构配置，进一步分析为“权力的分解和配置”，这是真正宏观的大问题。把这个问题提出来，就定好了廉政风险防控的战略地位。

　　进行好权力结构配置后，就要注意中观层面上的问题，就是运行机制，也就是“权力运行监督”。公开权力运行图是其中一个办法，目前也有市、县级政府公开权力运行图的先例。这种程序性的公开，一方面能压缩程序舞弊的空间，减少甚至避免暗箱操作;另一方面也能明确各个责任边缘，减少扯皮和推诿。最后是“信息化防控”。这个信息化防控就是针对具体岗位的监督和规范了。

　　在我看来，从权力结构配置到权力运行监督再到信息化防控，就好比先定好廉政风险防控的战略地位，然后又定好了战役格局，在这个前提下，才能干好信息化防控这个战术活，这个逻辑关系是非常到位的。

　　权力运行机制一定要做到公开，才能不出猫儿腻

　　权力结构配置、权力运行监督以及信息化防控，都是涉及到权力资源重新配置的问题，关系到重大利益的调整，这是一个相当大的举措，甚至可以说是一个相当大的变革，是要撬动、调整甚至打破现有的利益格局，可以想见其难度。不过，在权力结构重新配置完成之前，也可以同时或者提前进行一些细节的调整和规范。

　　首先，在权力配置上要强调科学合理，决策权、执行权和监督权要相互制衡，这三个权力之间是制衡关系，而不仅仅是制约的关系。

　　另外，权力运行机制一定要做到公开，才能不出猫儿腻。这种公开应该是无选择性公开，而不是权力选择公开。也就是说，要有一个具体规范的制度要求，保证公开是一种常态，不公开则是一种例外，而不能由权力来选择公开范围和公开内容。我们可以拿“公开三公经费”为例，目前公开的费用只是一个表面上的经费，至于人均三公经费、人均运行成本等具体内容还都遮遮掩掩，不够细化。这些都应该是要进一步规范和要求的。

　　最后，有效的监督必须是异体监督。同体监督，权力和监督，就是刀和刀把的关系，再锋利的刀锋也砍不了自己的刀把。

　　我希望强调的是，如果权力结构配置合理了，权力运行公开了，那么岗位风险就能防控好了。岗位风险管理是一个微观的权力控制，在微观权力不需要花费太多的精力，而应该把重心用在科学合理地进行权利结构配置上。

　　要注意“监督权对执行权的制衡力”和“老百姓的权利对权力的决定力”

　　一是监督权对执行权的制衡力。权力的结构基本上是按金字塔结构设计的，那么，对其监督的权力就应该按照倒金字塔结构来设计，这样才能有足够的力量去制衡。

　　二是老百姓的权利对权力的决定力。这可以用三句话来说明：掌权者的权力必须来自老百姓的权利才能真正代表老百姓的权利;老百姓的权利必须能制衡掌权者的权力，权力才能真正服从老百姓的权利，只有真正的服从，才有真正的服务;掌权者的权力必须要回归老百姓权利，这样的权力才能是属于老百姓的权利。也就是说，只有来自才能代表，只有制衡才能服从，只有回归才能属于。如果权力不能回归会有什么结局?看看当年的苏联和东欧各国。

　　把这三个关系明确了，执行好了，廉政风险防控的战略和战术也就都能做好。如果能够在廉政风险防控上取得成功，提升北京市预防腐败工作水平，那么北京也就为全国的廉政风险防控、规范权力运行工作作出了贡献，发挥了首善之区的带头作用。

　　受访人：竹立家

　　国家行政学院教授

　　公共管理专家

　　这里有未来5到10年的改革方向

　　看完北京市这个《意见》后，我觉得非常振奋!虽然权力公开透明是社会主义国家政府的最根本标志，以前虽然我们也一再提到让权力公开、透明这样的要求，但是从来没有上升到这个高度。要求省级权力从配置到运行都公开透明，北京市是第一个，这是非常值得肯定的。

　　我们国家的性质决定了政府的权力是人民授予的，让人民参与到政府的权力建设、权力监督等工作中来是我们国家性质要求的。但在之前的实践中，政府邀请群众监督权力运行基本只到市、县一级，而北京市此番，不仅要求省级权力运行要接受群众监督，并且给出了非常具体、有操作性的监督方式和监督渠道。所以，这应该是政府要推进行政改革的一个重要标志，说明我们的行政改革将要步入一个新的发展时期，应该是代表着我国政府未来5到10年的改革方向。

　　公共政策制定、干部人事制度、公共财政预算是三个重点领域

　　平时从很多新闻上看，似乎有一些行业是腐败案件高发的“高危行业”，但其实，如果权力的运行是不公开透明的，那么实际上不存在“高危行业”，因为在任何部门、任何节点都会产生腐败。

　　当然，要想抓好廉政建设，确实是有一些事关全局的“关键点”。我平时重点关注以下三个领域，也提醒政府在进行廉政风险防控上要重点注意这三个领域：

　　第一个领域就是公共政策制定领域。这个可能出现在任何一个行业，比如工程招标。具体到日常工作中，比如是否该设修六环这个项目、项目投入得多少等，都应该事前通过媒体、政府通告、座谈会、听证会等方式听取群众意见。政策的制定首先要保证程序上的公正，要让决定权真正掌握在群众手上，而不能说政府已经决定要做一个项目了，甚至已经定好项目承包方了，然后再走听证会这个形式来获得程序上的合法。

　　第二个领域是干部人事制度领域。在人事领域是最容易孳生腐败的，其中最恶劣的就是买官卖官。从国内外的历史来看，用人腐败都是最根本的腐败，是首先要被杜绝的。目前，在选人、用人过程中如何公开、透明，是迫切需要解决的问题，在这个过程中，群众的监督很难发挥作用。而强调权力结构调整和公开权力运行图，会在程序上保证群众有参与监督的渠道和平台。

　　从目前的现实情况来看，干部人事制度领域中的腐败还是存在的，“官二代”的现象在基层政府换届中甚至有泛滥的趋势。今年各种媒体都对此有所曝光，虽然出于种种原因，等热点过去了之后，很多被曝光者仍然占据高位，媒体不再揪着不放，表面上看，似乎过去了就过去了。但是，需要提醒的是，这种“遗忘”只是表面现象，在群众心里，这种事是“过不去”的!对于干部人事制度领域中的腐败，不能掩耳盗铃，否则就会不停地打击群众对政府的信心，动摇我们执政的根本。

　　第三个领域是公共财政预算的公开透明。财政预算花在哪里、每一个程序的花费是多少，都应该向群众公开，接受群众的监督。现在要求的公开三公费用还只是第一步，期待能逐渐更深入、更透明。