开发商为何“囤地”不建？

　　■话题背景■

　　2009年11月2日，央视曝光李泽楷旗下的盈科大衍地产公司将3年前拿到的工体四号地块转卖给瑞安建业，倒手就赚了2.35亿港元。

　　近日，SOHO中国有限公司董事长潘石屹公开称，“囤地”比盖楼赚钱，并戏称，在房地产界，“养鸡的不如倒蛋的”。

　　根据中原地产对国内12所城市的土地调研，自2003年以来，40家知名地产商在土地公开市场获取270幅地块，但至今有半数闲置。有数据显示，中国9家房地产上市公司的土地储备最高是151年，最低是20年。

　　一边是售楼现场人满为患，另一边是不少地块“晒太阳”，这样的反差成为楼市的一大怪象。对于开发商的“囤地”不建，部分人士认为，开发商“囤地”是为了等待土地升值及房价上涨，坐享土地增值空间，这种行为同时导致了房源供应短缺，助推房价。还有人认为，开发商“囤地”是恶意制造土地供应紧张的假象，导致“地王”频现。

　　房地产法规明确规定：两年不开发的土地，政府有权无偿收回。但是，10多年来，该规定似乎并未得到有效执行。为什么“囤地”现象难以遏制？开发商敢于“囤地”的根源在哪里？开发商的“囤地”行为是否是抬高房价的主因？如何改变房地产商“囤地”不建的局面？本期法辩邀请房地产领域的4位专家对以上问题作深度分析。

　　开发商为何“囤地”不建？

　　本期主持人：黄希韦

　　■本期嘉宾：

　　符启林（中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师）

　　章林晓 （著名评论员，房地产高级经济师，国家信息中心中国房地产信息网专家成员）

　　王 宇（房地产专业律师，北京市律师协会房地产开发法律事务专业委员会副主任）

　　秦 兵（北京市忆通律师事务所房地产专业律师，《秦兵说房》主讲人）

　　【议题一】持续“囤地”危害大

　　主持人：怎样看待“囤地”现象？开发商的“囤地”行为是否是抬高房价的主因？持续的“囤地”会对社会造成什么不良影响？

　　符启林：在现代社会，土地是不可再生资源，是不可变量，人口不断增加，是个可变量，因此，两者在社会发展过程中总是不协调、不匹配。

　　房地产公司囤地不开发，会对社会造成什么样的影响？

　　1、造成土地资源极大浪费，不能做到物尽其用。土地越来越珍贵，这些资源，应很好地为社会义经济建设服务。土地由一些大公司垄断，所需用地的人又拿不到土地。

　　2、造成更大的社会不公，贫富差别更严重。社会越来越不和谐，拥有土地的人越来越富有，没有土地的人越来越贫穷。

　　3、推动房价高涨，穷人更买不起房。中国的土地资源本来就很紧张，一些大公司囤积土地，本应要拿来开发房地产的土地，闲着不开发，没有那么多房子投向市场，导致房屋供不应求，价格愈来愈高。

　　王宇：近几年，“囤地”现象在我国各地愈演愈烈。我认为开发商“囤地”的最主要原因是获取更多的利益。

　　开发商这种“囤积居奇”的行为存在严重危害。在我国，土地与房地产的问题不仅仅是经济问题，更是社会问题。开发商的”囤地”行为是否是抬高房价的主因不好说，但应当是造成目前房价高涨的原因之一。

　　土地囤积不仅会造成房价高涨、农地流失过多、政府宏观调控“失灵”等直接危害，更会对宏观经济的稳定与和谐社会的构建产生深远的负面影响，比如使土地市场出现虚假繁荣、土地资产功能被放大、房地产投机难以遏制、居民住房保障得不到落实、房地产市场调控被异化，货币流动性过剩加剧等。

　　章林晓：在社会主义市场经济条件下，从经济人角度说，一种行为是否发生，以及其发生的广度和深度如何，关键是由成本和收益的关系决定的。成本收益率越高，行为发生的几率就越高。“囤地”现象的普遍存在，说明“囤地”当前是有利可图的。

　　开发商的“囤地”行为在房价上行阶段有助于抬高房价，但不能充分证明开发商的“囤地”行为是抬高房价的主因。房价的抬高是各种因素综合作用的结果，开发商的“囤地”行为至多是诸多抬高房价的因素之一；当房价下跌的时候，开发商的“囤地”往往又是加剧房价下跌的因素之一。当前，有不少开发商是基于房价不断上涨的预期，才采取“囤地”这一行动的。

　　持续的“囤地”将会造成严重的后果，主要表现在以下三个方面：

　　一是削弱政府对房地产市场的调控力度。在房地产开发过程中，就土地使用权的流转来说，政府把关土地批租环节，而开发商把关土地开发建设环节。如果开发商囤积土地成功，势必严重影响政府对房地产市场的调控。

　　二是造成大量土地资源的浪费。随着人口的增长，土地资源紧缺的状况也日趋严重，特别是城市繁华地段的土地可谓是寸土寸金。

　　三是很可能导致系统性的金融风险。开发商“囤地”，通过债务性融资和权益性融资，很容易将风险转嫁给银行和股民，这一点大家现在已经很清楚。但对“囤地”极易引发系统性的金融风险，许多人现在还缺乏足够的认识。房地产泡沫归根到底是地产泡沫，而“囤地”不但极易吹大房地产泡沫，同时也容易放大房地产泡沫戳破的程度。由于房地产泡沫对信用的扩张收缩存在内在传导机理。以房地产作为抵押物或作为信用的评判指标，是金融机构乃至是所有参与经济活动市场主体的偏爱，房地产交易价格的暴涨暴跌，通过市场比较法的传导，最终会数以百倍甚至数以千倍地演变成整个社会信用的急剧扩张和急剧收缩，从而导致系统性金融风险，直接威胁到国家的经济安全。

　　秦兵：我国之所以会出现“囤地”现象，与我国的制度有关：第一，与我国的土地所有权制度有关。虽然我国实行的城市土地政策是国有，但实际上并非如此表面。我们可以看到，在土地一级市场中，实际上并不存在市场，因为市场必须有竞争者、必须有双向选择。其实，政府是惟一的供应者，竞争者因此并不存在。第二，与我国的土地拍卖制度有关。第一点已经分析，土地其实只有政府一个供应商，由此，在拍卖出让土地的过程中，土地的拍卖价格必然会越来越高，原因是价格低了供应商不大可能会拍卖，供应商一定会寻找价格高的竞价方。第三，在我国，“囤地”是没有成本的。然而，“囤地”后，土地价格越来越高，那么，谁不愿意低成本买进、再等待高价格出让呢？

　　这导致中国很多中产阶层都很难买得起房子或很吃力。这非常不利于社会的安定。

　　【议题二】“囤地”有根源

　　主持人：为什么“囤地”现象难以遏制？开发商敢于“囤地”的根源在哪里？

　　章林晓：“囤地”现象难以遏制的原因主要有两方面：一方面是有些开发商主观上出于经济利益的追求，当”囤地”的收益远大于成本时，“囤地”现象的普遍出现自然不足为奇。另一方面是有些开发商在现行土地出让制度安排下有时不得不“囤地”，如果不“囤地”就意味着其在房地产市场激烈竞争中很可能就要被淘汰出局。这就是为什么潘石屹不惜冒得罪同行之大不讳，大声揭露同行的“囤地”行为，变相呼吁政府打击“囤地”的根本原因。

　　在土地招拍挂市场，开发商之间的土地竞争，从本质上讲就是对未来房价的预期之争。在激烈的角逐中，按照“价高者得”的原则，新地王产生了，其得主就是预期未来房价最高的开发商，或通俗地说就是由“赌”未来房价最高的开发商。当新地王楼面地价纷纷赶超在售房价时，新地王的获得者为了自己的利润空间，在房价问题上就如同“过河卒子”，是只能进不能退了。此后，当房地产价格的涨势小于新地王获得者的预期时，开发商如期动工兴建楼盘往往会立马显现亏损、甚至是难以承受的亏损，而选择“囤地”至少能让亏损不至于立即显现，于是“囤地”继续“赌”未来房地产的增值，就成了开发商惟一的选择。

　　开发商敢于“囤地”的根源在于：“囤地”的资金风险极易通过债务性融资和权益性融资的方式转嫁给银行和股民，而囤积土地被政府无偿收回的风险在当前几乎接近于零。

　　符启林：地产商热衷于“囤地”的原因无非是：

　　1、商人对财富积累的冲动。看一看最近福布斯公布的财富排行榜，上面的富豪约百分之八十的富豪是房地产商。拥有土地就拥有财富。

　　2、法制不建全，执法不严。调整房地产领域的法律，该有的基本都有了，但法律条款规定的不慎密，柔性条款太多，刚性条款太少。尤其是执法，如果违法得不到处理，违法成本不高，开发商有何畏惧？

　　秦兵：我认为，“囤地”现象难以遏制的原因大致有三点，第一，政府没有严格监管开发商的“囤地”行为。开发商“囤地”导致土地稀缺，于是，就有更多的人到土地储备市场上买地。第二，“囤地”可以导致地价上涨，每次拍卖土地时地方政府也将受益。由于土地一级市场没有竞争者，开发商“囤地”就没有竞争者，土地价格会就越来越高。第三，“囤地”没有任何成本。在美国，“囤地”现象很少，因为在美国大概每个月有1.2%的不动产税，“囤地”越多交纳的税也多。

　　“囤地”的根源也有两点，第一，土地地价上涨。第二，一些基层政府未认真执行土地法以及相关法律的规定。因为依照土地管理法的规定，只要两年没有开发土地，政府就有权收回，但是几乎没有认真落实过这项规定。

　　王宇：囤积土地现象难以遏制，最重要的原因还是土地利益丰厚。实现土地囤积利益是囤积土地的根本目的。我国的国情决定了土地稀缺，物资的稀缺必然导致这种物资价格上涨，土地也不例外，因此土地囤积收益非常丰厚，自然成为开发商囤积土地的原始动力。另外，政府监管偏软也就构成了开发商囤积土地的重要原因。虽然我国有政策和法规要求各地清理闲置土地，但力度不够，政策的执行力不强，在很多地方闲置两年土地也不会收回的，闲置一年的土地也不会收闲置费的，这样其实就是放纵开发商”囤地”的行为。

　　【议题三】现行法律规制不明确

　　主持人：对于“囤地”行为，有1994年颁行的《城市房地产管理法》，1999年国土资源部门发布的《闲置土地处置办法》这些规定是否完善？此外，国外是否有“囤地”现象？如果有，政府一般采取何种措施应对，其措施是否值得我们借鉴？

　　王宇：上述法律和这个通知并没有能够改变长期以来一直存在的“囤地”现象。要想彻底改变开发商“囤地”的现状，需要相关政府部门真正痛下决心，加大执法力度。

　　符启林：立法和执法不完善主要体现在如下几方面：

　　1、征闲置费的规定太过于随意，“可征”等于可征可不征，不是一个硬性要求。现实生活中，好像还没见到有征的。

　　2、两年不开发就收回时间太短，一个项目的开发，有时候要多花3年至5年的时间，《城市房地产管理法》正在修改，该时间能否延长，或5年？或10年？反正出让土地的利益政府都得到了，拖长一点，政府也没有什么损失。在开发期间，可用征收土地闲置费来调整。

　　3、项目投资总额的25%不好界定。法律有规定，如投资总额达不到25%，政府可以收回土地使用权，但25%这个数字如何界定，谁也说不清。

　　4、增值税有了规定，但政府一直没有开征。有些房地产商说：如开征增值税，整个房地产业将会面临灭顶之灾。

　　5、政府监管跟不上。文件有了，法律有了，但政府监管工作跟不上，个别管理者用公权力寻租，对违法行为总是视而不见，或者绕道走，不想处理或难以处理。如“囤地”的一些大公司，都是上市公司，处理起来害怕影响大局。

　　国际上有一些经验可值得我们遵循：

　　1、国外普遍征收财产税（物业税），调整贫富差别。我们讲了五六年，也没见付诸行动。

　　2、台湾地区普遍征收土地闲置费，给土地拥有者以压力，尽量做到物尽其用。

　　3、香港政府土地管理比较到位，土地批租出去了，规定开发年限，不开发即受处罚。

　　章林晓：对于“囤地”，现行的法律有明确的禁止性条款，如《房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

　　一宗几百亩的土地，在地面挖上几个坑，算不算动工开发了？更何况还留了一个“尾巴”———“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。由于法律条文表达不够明确清晰，再加留了一个“尾巴”，给官商勾结权钱交易者很大的操作空间。因此，对于“囤地”的禁止性法律条款，在全国各地基本上没

　　法得到真正的执行，也很难得到很好的执行。

　　秦兵：目前的法律就是土地管理法，但是这些规定均不够完善。虽然规定两年不开发土地政府可无偿收回，但是缺少细节性规定，不具有可操作性。例如：这两年从何时开始计算？是从土地拍卖结束后开始，还是从取得土地使用权证开始，还是从缴清土地出让金开始？这是不清楚的。再例如：什么是不开发，是一分钱都不投入叫不开发，还是投入不到一定比例叫不开发？这些都没有细节性规定，也不具有操作性。

　　在英美法系国家，很少出现“囤地”现象，因为有不动产税制约开发商的行为，使得开发商不敢“囤地”。我们可以研究一下英美的模式，适时可开征不动产税。我认为这可以督促开发商加速销售，减少土地囤积，是降低房价最好的办法。

　　【议题四】遏制“囤地”须多管齐下

　　主持人：改变房地产商“囤地”的局面，您有何建议？

　　王宇：政府应该采取更加严厉的措施，制止和预防地方政府对土地垄断。同时土地利用管理要从规划和计划上做到“统进统出”，在统一规划和计划的前提下，采用多渠道多方式地供应土地，这样才能保证市场供需的均衡。另外，要多管齐下，综合治理。治理“囤地”不能仅靠国土部门一家完成，需要央行和银监会、国土和建设部门以及商业银行联动配合，多管齐下，全面治理。例如进一步完善土地招拍挂竞争制度，加强运用经济手段调控土地市场的力度，打击土地违法行为；强化对囤积土地的行为监管和经济制裁。

　　章林晓：改变房地产商“囤地”的局面，从法律层面讲，应对相关法律的条款进行修改和调整：

　　首先，法律条文的表达应明确清晰。对于“囤地”（闲置土地）的具体界定要有明确清晰、可以量化的界定，对于什么叫“不可抗力”，也应尽可能采用“概括性表达加上列举”的表达方式。

　　其次，应有明确全面的罚则。对不同情节的“囤地”（闲置土地）行为要有明确的罚则，没有罚则的禁止，只不过是个“稻草人”。同时，这个罚则不能仅仅是针对开发商的，还应针对客观上造成开发商迟延动工开发的其他主体，从而在法律层面缩小官商勾结权钱交易的运作空间。

　　最后，可引入有效的监督机制。由于开发商“囤地”与地方政府卖地，在追求高房价上存在着利益的一致性，因此，叫政府制约开发商”囤地”，往往很难收到良好的效果。实践证明，竞争者之间的相互制约是最有动力的。开发商“囤地”，是对该宗土地其他竞争者的最大不公，如果能在法律层面能建立起开发商之间，以及开发商与政府之间的监督和制裁机制，则定能收到事半功倍的效果。

　　符启林：我的建议有两条，第一条是开征不动产税（物业税），尤其是土地税。土地财富是最紧缺的资源，谁拥有财产就向谁征税，这是各国通例。通过征税，达到调整贫富差别、资源共享的目的。香港虽然实行土地使用权出让（批租），政府得到了土地收益，但是，对商业用地，政府还是加征物业税（比例较低），仅是住宅用地可免收。

　　第二条建议是在土地使用权出让合同中强化开发条款，强制房地产开发商开发。如到期仍不开发，应视为开发商严重违约，国家可以收回土地使用权。