死亡占卜全集百度云:北京计划生育委员会

　　进入新世纪，我国人口和计划生育工作正处于稳定低生育水平的新的发展时期，主要任务是稳定低生育水平，提高出生水平的新的发展时期，主要任务是稳定低生育水平，提高出生人口素质。同时，人口和计划生育工作面临的形势发生了很大变化。我国已经进入全面建设小康社会、回忆推进社会主义现代化的新阶段，要求人口和计划生育工作必须服从、服务于这个大局中，为全面建设小康社会创造良好的人口环境，做好新时期人口和计划生育工作，必须准确把握新形势与新特点，增强工作的针对性和有效性。

　　第一节  新时期人口形势和人口问题
　　
　　一、 低生育水平还不稳定

　　我国人口再生产类型虽然已经实现了由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长类型的历史性转变，总和生育率已下降到发达国家水平。然而，由于我国人口转变的途径与发达国家的转变途径有很大不同，我国的低生育水平具有不稳定性和不平衡性的特点。
　　我国的低生育水平与西方发达国家的低生育水平不同，有四个方面的明显差异：一是实现人口生产类型转变的时间较短。西方发达国家实现人口再生产类型从传统型向现代型的转变，进入低生育水平阶段，大约经历了100多年的时间，是随着经济、社会的发展逐步实现的。目前，西方发达国家的生育，主要是以家庭计划为主，国家没有指令性要求和
行政干预。一些国家还采取奖励优惠政策鼓励国民多生育，以解决人口老龄化和劳动力不足等问题。我国实现人口再生产类型的转变，只用了不到30年的时间，是在社会生产力水平还比较低、地区之间发展不平衡、社会保障体系不健全的情况下，主要依靠行政制约的手段提前实现的。因此，低生育率面临着很强的反弹压力。二是与西方发达国家相比，我国的人口自然增长率还比较高。目前，西方发达国家的人口自然增长率平均为2‰，不少国家的人口已经出现了负增长。而我国第四次全国人口普查到第五次全国人口普查的10年间，人口的年平均自然增长率是10.7‰，人口仍处于惯性增长的态势，低增长率与高增长量长期并存。三是发达国家生育水平比较平衡，我国生育水平的地区差异比较大。广大农村，特别是中西部农村人口的生育率还比较高，一些省区还没有实现人口再生产类型向现代型的转变，四是除生育率等少数指标外，在孕产妇死亡率、新生儿死亡率、出生缺陷发生率、出生婴儿性别比、人口受教育程度等诸多方面，我国与西方发达国家相比，差距还比较明显。
　　发达国家人口转变的模式是自发式。产业革命以后，随着生产力的发展，发达国家的人口死亡率开始下降，人口再生产进入高出生、低死亡、高增长类型。当经济社会发展到一定程度以后，引发了社会意识形态的变革，人们的婚育观念随之转变；家庭产生了自我约束婚育行为的能力，生育率降低。再生产转向低出生、低死亡、低增长类型。自发转变模式的特征是，经济社会发展在先，婚育观念转变在先，生育率下降在后，因而低生育水平相当稳定，甚至采取奖励生育的政策也不会导致低生育水平波动。
　　我国人口转变的模式是诱导式。新中国成立后，人口死亡率迅速下降，而出生率仍保持高水平，导致人口膨胀，人口压迫生产力的矛盾十分尖锐。为推进经济发展，改善人民生活，国家采取了一手抓经济、一把抓人口的战略，当经济发展水平还不具备足以使人们从根本上转变婚育观念、产生自我约束婚育行为能力的条件下，国家只能采取宣传的、行政的、法律的、经济的等综合手段，动员已婚育龄群众落实避孕节育措施，促使生育率下降，人口再生产转向低生育水平。诱导式转变模式的特征是：生育率下降在先，经济社会发展滞后，婚育观念转变滞后，因而低生育水平不稳定。
　　目前，我国育龄群众儿女双全、生男孩的愿望依然较强。2001年全国计划生育/生殖健康调查表明，在希望要两个孩子的妇女中，约80%的人想要一儿一女，只想要女儿的仅占1.3%。中部地区儿女双全的观念尤其强烈，在希望要3个孩子的妇女中约71%的人想要2~3个男孩，22%的人想要至少1个男孩。想生男孩，追求儿女双全是导致一部分人超生、多生
的根本原因。
　　随着避孕节育方法的知情选择的推选，已婚育龄妇女使用短效避孕措施的比例，以及长效避孕措施中采用宫内节育器的比例增加。据统计，采用宫内节育器措施的已婚育龄妇女由1991年的0.75亿上升到2001年的1.1亿。这个数量今后还将继续增加。由于短效措施有效性低于长效措施，非意愿妊娠和人工流产的数量将会增加；同时，采取可逆措施的妇女随时可以解除所采取的避孕措施而怀孕，这就为计划生育管理与服务提出了更高的要求。
　　综上所述，我国目前的低生育水平存在强烈的反弹势能。正如中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》所指出，任何政策的偏差、工作的失误以及外部环境的不利影响，都可能导致生育率的回升。
　　
    二、人口规模过大并继续增长

　　根据第五次全国人口普查统计，截至2000年11月1日，全国总人口已达126583万人。人口过多仍然是我国面临的首要人口问题。人口规模是观察、评价人口形势和人口问题的第一要素。一般来说，人口形势和人口问题有其内在的时空规律，而人们对这一规律的认识往往存在滞后性。当人们意识到人口问题的时候，往往已经错过了解决它的最佳时机。
　　人口再生产是人口不断更新的过程。现有人口的年龄结构是过去生育率和死亡率长期发展的结果。人口增长速度快，人口年龄结构就轻，未来育龄人群就大。在死亡率稳定的条件下，即使生育率已经下降至更替水平，出生人数仍将多于死亡人数，人口将继续增长一段时期。反之亦然。这种现象在人口理论中被称作人口再生产惯性，它是人口再生产内部具有的客观必然性。根据1990年第四次全国人口普查数据，20～29岁生育年龄的妇女多达1.12亿，1997年增加到1.2亿。21世纪前10年，育龄妇女总数将继续增长，到21世纪中叶仍在3亿左右，与20世纪90年代基本持平。随着我国第三次人口出生高峰期(约为1985~1991年)出生的人口逐步进入婚育期，2005~2020年，我国生育旺盛期妇女数量将形成一个
新的高峰，表明蓄积着强大的人口增长势能。即使生育率已经降低，人口年增长率下降，但绝对增长量仍相当可观。即使是在严格执行现行计划生育政策、稳定目前较低生育水平的情况下，我国人口还将持续增长。未来十几年，平均每年净增人口接近1000万，形成了“低增长率、高增长量”的特有人口再生产现象，到21世纪中叶，我国人口才能达到峰值，实现零增长。届时，总人口接近16亿，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾将会进一步尖锐。“低增长率、高增长量”的特征，决定了我国人口控制的长期性、复杂性和艰巨性，人口问题是制约我国经济社会发展的关键因素。

    三、劳动年龄人口增长呈现高峰

　　人口与物质生产资料不能正常结合，失业问题就会出现。高失业率是任何国家都惟恐避之不及的一只“猛虎”，因为它直接关系到经济秩序、社会秩序和政治局势的稳定。就业压力的形成，是一个历史的过程。新中国成立50多年来，先后有几个时期就业矛盾非常突出。
　　解放初期，国民党政府留下474.2万城镇失业人口，失业率高达23.6%。为此，中央人民政府在三年经济恢复时期和第一个五年计划期间，大力发展工农业生产，广开就业门路。全国职工人数从1952年的16.3万增加到1957年的3101万，净增加1498万人，较好地解决了就业问题。
　　50年代末，“大跃进”时期，由于发展城镇工业，从农村招工约2000万人，城镇职工净增加了2868万人，造成“职工”、“商品粮”、“工资”三大突破。政府财政负担加大，经济结构严重扭曲，加上自然灾害的影响，出现城镇劳动人口过剩。中央于1960年最困难时期实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针，一方面精简商品粮人口2000多万，另一方面想方设法安置城镇新生劳动力就业，大大缓解了就业矛盾。
　　十年动乱期间，由于人口过快增长致使劳动年龄人口增长过快，加之动乱造成经济结构失调、经济建设严重受挫，大批城镇新生劳动力得不到安置，不得已动员1700万知识青年“上山下乡”，就业压力移向农村。而农村人口被束缚在土地上，过快过多供给的劳动力成为隐性失业人口。
　　80年代，随着农村经济体制的改革和农业科技水平的提高，开始出现了大量农村剩余劳动力，加上城镇需要安置就业的人口增加，城乡失业问题显化。中央制定了一系列政策，改革就业制度，仅1977～1984年就安置3700多万人就业，返城知青和新增劳动力基本得到安置，失业率由1980年的4.9%下降到1985年的1.9%。
　　1990年第四次全国人口普查时，劳动年龄15～64岁人口为7.5亿，1996年增长为8.2亿。2000年第五次全国人口普查结果表明，目前我国劳动年龄人口为8.8亿，已占总人口的70.15%，这是迄今为止这个年龄组在世界上最高的比例。目前在城镇有1000左右的劳动力人口处于下岗、失业状态；农村有将近2亿的富余劳动力需要寻找就业门路。劳动就业压力非常大，如果解决不好，势必严重影响经济发展和社会稳定。
　　21世纪的头20年，劳动年龄人口数量庞大，增长速度很快。每年将新增劳动力550万左右，约到2020年，劳动年龄人口将达到高峰，接近9.4亿。劳动年龄人口过多，始终是我国经济和社会发展必须面对的严峻挑战。

　　四、人口老龄化速度进一步加快

　　我国已经开始进入了人口老龄化社会。第五次全国人口普查结果表明，65岁及以上人口达到 8811万人，占总人口的6.97%，与第四次全国人口普查时相比，上升了1.39个百分点，今后将继续以比较快的速度增长，预计到21世纪中叶，我国65岁以上老年人口将达到 3亿以上，占总人口的1/5。届时，世界上每4位老人中就有1位生活在中国。老年人口
问题和人口老龄化，是目前国际社会普遍关注的又一世界性人口问题，也是我国面临的日益尖锐的人口问题之一。
　　年龄结构是观察人口形势的一个重要参数。通常把人口划分为3个年龄段：0～14岁为少年人口，15～64岁(或15～59岁)为劳动年龄人口，65岁(或60岁)以上为老年人口。依据这三部分人口所占比例状况，将人口划为年轻型(增长型)、成年型(稳定型)和老年型(减缩型)。
　　我国的人口老龄化与发达国家前人口老龄化有生成原因、老化进程和后果的不同。我国的人口老龄化带有超前于经济发展的特征，它是在生产力还不发达的特定历史条件下，由于实行计划生育， 出生率大幅度下降，而提前迎来的人口老龄化。我国由于人口规模还在膨胀，后备劳动力资源供给大于需求还将长期存在，因而在相当长的时期内不会出现
劳动力不足的问题；抚养负担将逐渐由老、少的“两头沉”向老的“一头沉”过渡，社会总抚养比下降。
　　目前，在我国城市，退休职工对在职职工的赡养比大约是0.5：1(即平均每个在职职工要赡养半个退休职工)。今后在严格实行独生子女政策的城市，如果不考虑农村人口的迁入，至少在理论上这种赡养比可能达到2：1(即平均每个在职职工要赡养两个退休职工)，这样高的赡养比将带给未来社会保障体制较大的压力。如何使老年人老有所养、老有所
医、老有所学、老有所教、老有所为、老有所乐，将是一个十分严峻的挑战。
　　
　　五、人口素质亟待提高

　　新中国成立50年来，我国人口素质有了很大改善和提高，但与发达国家相比，还存在不小的差距，特别是与信息时代和知识经济的要求相比很不适应。人口数量庞大与素质偏低并存是一个极不协调的组合。这种局面的形成固然有经济和社会根源，然而在人口再生产过程中，重视多生多育，忽视少生优生和优育优教，是造成人口素质偏低的另一原因。
　　可以预见，随着信息的到来和知识经济占主导地位，科学技术在生产领域的应用越广泛越深入，对低素质劳动力的排斥越严重，对高素质劳动力的需求越巨大。我国人口素质偏低，特别是劳动力素质普遍偏低，难以适应知识经济的需要，成为制约我国经济社会发展的又一突出问题。
　　从人口文化程度看，据第五次全国人口普查统计，我国大陆人口中，接受大专以上教育的人口4571万，占大陆总人口的3.6%；接受高中(含中专)教育的人口14109万，占11.1%；接受初中教育的为42989万，占34%；接受小学教育的人口45191万，占35.7%。每10万人口中具有大学程度的人口3611人比1990年第四次全国人口普查时的1422人增长了1.5倍；
文盲人口为8507万人，占6.7%，比1990年第四次全国人口普查下降了9.16个百分点。
　　据联合国教科文组织1995年《统计年鉴》的资料，在25岁及以上人口中，大学程度以上和文盲半文盲的人口比例，美国分别为46.5%和0.6%(1994年)；日本分别为20.7%和0.3%(1990年)；加拿大分别为21.4%和1.0%(1991年)；匈牙利分别为10.1%和1.3%(1990年)；阿根廷分别为12.0%和5.7%(1991年)。
　　从人口健康水平看，我国人口粗死亡率在6.6‰的水平上已经稳定了近30年，比美国、德国、英国、法国、意大利、加拿大等发达国家和许多发展中国家都低得多，但婴儿死亡率却仍保持较高水平。90年代中期，我国婴儿死亡率已降为32.3‰，30～40年代的美国为8.2‰、日本为4.2‰、德国为5.8‰、英国为6.3‰、法国为7.3‰、意大利为6.7‰、加
拿大为6.2‰、澳大利亚为6.19‰、新加坡为4.5‰。与此相关的平均预期寿命，我国为71岁，而上述发达国家高于我国5～10岁。
　　妇女生殖健康水平仍然偏低。2001年全国计划生育/生殖健康调查表明，1996年以来初婚的妇女，还有相当部分未进行婚前检查，孕期补充铁、钙等微量元素的比例还很低。1990年以来生育的妇女，由非专业人员接生的比例接近15%。而我国育龄妇女生殖道感染发病率高达 30%～50%。每年新出生婴儿缺陷发生率为4%～6%，为80万～120万。
　　特别值得关注的是，有些已被遏制或基本灭绝的传染病又有回潮或滋长，尤其是危害甚烈的性传播疾病，呈现爆发增长趋势。艾滋病已经出现在我国各省(区、市)。据统计，目前我国艾滋病感染人群已达100万人，如果不采取切实有效的措施加以治理，预计到2010年，我国艾滋病感染人数将达到1000万。2002年末到2003年春夏之季，非典型肺炎爆发
于我国广东和华北地区，并波及到全国大多数省(区、市)，对人民生命健康造成了巨大的威胁。
　　
　　六、出生人口性别比持续升高

　　自80年代以来，我国出生人口性别比(正常值在104～107之间)持续升高，1982年第三次全国人口普查时为108；1990年第四次全国人口普查时为111.8，已经偏离正常范围；第五次全国人口普查时，出生人口性别比进一步升高，达到117。并且偏高的范围由东部沿海省份向中西部地区蔓延，其中中部地区的出生人口性别比最高。
　　尤为严重的是，“九五”以来，不但二孩、多孩出生性别比偏高，而且一孩出生性别比也高出了正常范围。从1999年计划生育系统组织的全国范围的出生人口“清理清查”结果看，漏报的男婴比女婴多，说明出生人口性别比偏高是真实的，有人曾分析过双女户在二孩妇女中的比例这个指标。2001年这个指标仍然很低，为14.3%，与1997年完全持平，
从一个侧面反映了二孩出生性别比偏高问题没有解决。国家统计局1999年人口变动抽样调查的5～9岁组性别比为114.4，0～4岁组性别比为119.5，也说明90年代以来出生人口性别比偏高，且逐渐升高。
　　性别比是人口自然结构中十分重要的指标。其中出生人口性别比具有特别重要的意义。因为它到若干年后婚龄段人口的性别构成，对结婚率和女性生育率有直接的影响，并进而影响总人口的出生率和人口增长的速度。因此，保持出生人口性别比的平衡，对维护正常的婚姻秩序、家庭秩序和社会秩序有非常重要的意义。
　　我国性别比失调问题主要发生在新出生的人群，即出生人口性别比失调。但考察出生人口性别比是否失调，需要设定一定的时空范围，即考察覆盖的人口规模要有一定的数量和空间范围。人口数量太少、空间范围太窄，往往有很强的偶然性，不能反映出生人口性别比的真实情况；考察的时间限量也不能太短，几个月或一二年往往也会出现偶然性，一般要连续考察若干年后才能获得确切的结论。
　　我国出生人口性别比失调最主要的原因，是重男轻女的传统生育观念根深蒂固，是由此而出现的非医学需要的产前性别鉴定和选择性人工流产、引产。极少数地区存在溺弃女婴的社会陋习。出生性别比失调迟迟得不到纠正，主要是受经济和社会发展水平还比较低、社会保障体系不健全的制约，传统的生育观念和重男轻女的生育性别偏好的影响，以及有关法律法规、政策落实不到位，综合治理的力度不够。
　　出生性别比失调随失调期长短后果不同。短期失调如一两年或三五年，后果并不可怕。因为，中国的实际婚龄差通常为2～5岁。出生人口性别比短期失调后能很快趋向正常值，其后果通过婚龄差可以逐年调整过来。不会影响结婚率和生育率。但如果失调时间太长，失调值不断扩大，那么只靠婚龄差调节就无济于事了，将带来更加复杂的社会问题。性别比升高已经到了必须高度重视，并且采取综合措施切实加以解决的时候了。
　　
　　七、迁移与流动人口大量增加

　　人口的迁移和流动是人口三大变动因素之一。改革开放后，是我国有史以来最为波澜壮阔的人口迁移流动时期，无论流动人口的数量、流动的地或范围、流动持续的时间都是空前的。大规模的人口流动激活了劳动力资源的重新配置，为城乡经济建设和社会发展做出了重要贡献。
　　目前，全国流动人口总数在1044亿，约占总人口的近10%。总的趋势是从农村向城市、从中西部向东南沿海地区流动。90年代中后期，我国的人口流动开始涉足国外劳动力市场，现已遍及世界各大洲。人口的流动与迁移，有利于经济发展和社会进步。从全国来看，80年代省际人口流动与迁移规模与国民收入、人均国民收入的相关系数分别是0.998和
0.985，呈高度正相关。几乎每增加100万流动迁移人口，就可以使国民收入增加30多亿元，人均国民收入增加20元。
　　流动人口的大量出现和空前增加，是在我国现行户籍制度和土地政策条件下，农村人口向城市不稳定转移的现象，它和经济建设规模及投资方向有密切的关系，在一定程度上也反映了人力资源的调配和重组，为经济社会健康发展创造了必要条件。实践证明，流动人口为城乡经济建设和社会发展做出了积极的、重要的贡献，也为城镇化做好了前期准备。然而，大规模的流动人口涌入城市，也确实给城市增加了负担。不少城市仍沿用原有的管理模式，没有将进城的流动人口当作常住人口管理，提供的服务不够，带来许多新问题，加剧了城市管理难度。2002年11月到2003年6月间，在我国广东 、华北等地爆发非典型肺炎，大批在城市务工经商的民工纷纷返乡，造成了疫病传播和蔓延。这再次对我国现行的流动人口管理体制提出了警告。
　　大量流动人口的出现，沿用城乡不同的户籍制度和生育政策，管理不对口，使部分地区人口计划的编制与管理出现种种问题，突出体现为人口基数难以把握，未来生育水平难以确定，计划指标体系需要调整，流动人口生育证发放与流动人口的经常性管理和统计不一致等。一些省认定的2000年末人口数与第五次全国人口普查有一定差距，其中一个重要原因就是由于大量流动人口的存在。这也说明我们对流动人口基本情况把握不准，工作不到位。
　　大量流动人口的出现，增加了计划生育管理与服务的工作量和难度，各地普遍反映流动人口计划生育工作存在严重问题，突出表现为综合治理机制不健全、相关部门配合差、管理与服务经费无保障，由此导致流动人口超生、多生现象难以得到有效控制，也不利于提高流动人口的生殖健康水平。原国家计生委2001年流动人口调查结果表明，流动人口户籍所在地对流动人口证明的发放情况比较差，流动地与户籍所在地的联系协调制度还没有有效地建立起来。据原国家计生委调查，跨省流动人口中，按照《流动人口计划生育工作管理办法》办理了全国统一的流动人口婚育证明的占37.4%。
　　我国的经济体制改革，不仅使人口管理由封闭走向开放，而且为人口的城市化奠定了经济基础，提供了良好的社会环境。据第五次全国人口普查结果表明，我国城镇人口为45594万，占总人口的36.09%，还达不到世界不发达地区(不含中国)40%的平均水平，与民办较发达地区75%的平均更是相去甚远。未来 20年，实现全面建设小康社会的目标，城镇人
口水平将达到 70%以上。达到这样的目标，预计每年将从农村转移1000多万人进入城镇。

　　第二节  人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然存在
　　
　　经济、社会、资源、环境中的矛盾和问题都与人口问题密切相关。20世纪以来，伴随着人口增长和经济发展，资源、环境受到严重破坏，甚至开始危及到人类自身的生存与发展。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次明确提出了可持续发展的概念：“既满足当代人的需求，又不损害后代满足其需求能力的发展。”人口众多，资源相对不足，环境污染严重，已成为影响我国经济社会发展的重要因素。1992年，我国政府正式签署了以可持续发展为核心的《21世纪议程》等文件。党的十五大明确提出，我国现代化建设必须实施可持续发展战略。党的十六大，总结了推进现代化建设必须坚持科教兴国和可持续发展战略，使经济发展与人口、资源、环境相协调的宝贵经验；指出了当前我国在人口数量、人口素质、人口结构和人口颁布等方面存在的突出问题；强调了在全面建设小康社会的进程中，必须坚持计划生育基本国策，稳定低生育水平，促进人的全面发展，促进人与自然的和谐，使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
　　从我国具体国情出发，实施可持续发展战略，首选必须合理控制人口规模。如果人口盲目地膨胀，与社会生产力的发展不相适应，不仅难以满足当代人的生活需要，而且势必破坏资源与环境，危及后代人的生存与发展。人口、资源、环境三者的，人口是关键，必须把人口问题摆上可持续发展战略的首要位置。我国人口问题与经济社会发展、资源合理利用和生态环境保护的矛盾依然尖锐，对实现全面建设小康社会的目标构成巨大压力。
　　
    一、 人口增长对经济社会发展构成巨大压力

　　2001年，我国GDP总量列世界第6位，仅次于美国、日本、德国、法国、英国等少数发达国家，但人均GDP水平却排在世界第94位，每年新增国民生产总值的约1/4用于保障新增人口的物质和文化需求。目前，全国有近2亿的剩余劳动力，未来50年人口还有3亿左右的增量，这对经济的发展和人均GDP水平的提高阻力强劲。同时，人口素质不高的矛盾十分
突出。我国从业人员中，初中和小学文化的比率为70%左右，文盲率高达10%左右，大专以上文化的不到4%(一些欧美国家超过30%)。人口总体素质偏低的问题在农村更为突出，按“初中及以下”和“高中及以上”划分，城市的比例是69.85%和30.15%，农村的比例是94.82%和5.18%。21世纪是知识经济时代，知识和创新能力已经成为重要的生产要素，人口总体素质不高将严重制约我国现代化进程。
　　人的消费本能和消费需求，由人的生物属性决定，人的生物属性又是人的社会属性的必要前提。衣、食、住、行是人起码的生存条件，满足这些需求，就是通常所说的经济问题，是不可忽视的。新出生的人口毫无疑问是一个消费群体，必须首选满足其需求；当他们成为生产者以后，也依然同时还是个消费者。过去我们的教训就在于忽视了这个最基本的经济总量。在生产力还不很发达的条件下，人口规模继续膨胀的直接经济后果就是扩大社会消费总额，影响积累，至少是延缓经济社会发展的速度。我们反对马尔萨斯的“人口决定论”，是因为它掩盖了资本主义生产方式的本质作用，但这并不等于可以无视人口对经济发展的强大反作用。在特定的时代条件和一定的时空范围内，人口的反作用也可能具有至关重要的决定性影响。
　　
　　二、人口增长加剧了资源供给的危机

　　我国人均占有资源严重短缺，人均淡水 、耕地、森林和草地资源，分别相当于世界水平的1/4、1/3、1/6和1/2。我国荒漠化土地面积已占全国土地总面积的27%，比世界同类气候区荒漠化的平均水平高出10个百分点，并且每年仍以2460平方公里的速度增加。随着人口增长和经济发展，这种情况还在进一步恶化。
　　我国有666个县低于联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线，其中有463个县人均已不足0.5亩。我国优质耕地少，66%的耕地分布在山地、丘陵和高原，1/5的耕地被污染，干旱半干旱地区40%的耕地严重退化。全国水浇地7.9亿亩，仅占耕地总量的39.8%。全国还有8300万亩耕地分布在25度以上的坡地，应逐步退耕还林。另外，我国耕地后备资源严重不足，仅有2亿亩。其中可垦成耕地的只有1.2亿亩，即使全部开发成耕地，人均占有量也增加不了0.1亩。假定今后耕地不再减少，由于人口规模的扩大，人均占有量还要下降，人地矛盾仍十分尖锐。尤其令人不安的是，我国耕地减少的趋势并未从根本上得到遏制。1997年，中央对非农项目占地采取了“冻结”措施，但耕地依然减少。1997～2000年的4年间，共减少耕地1694万亩。预计到2010年，各类建设用地将达3000多万亩；非宜农耕地退耕还林、还草、还湖达6000万亩；灾毁耕地达1500万亩；农业结构调整占用耕地3000万亩，几项合计，我国未来10年内耕地还将减少1.3亿～1.5亿亩。
　　人增地减，必然加剧粮食生产的压力。“九五”期间，我国粮食产量一直徘徊在4500亿～5000亿公斤之间，粮食数量和品种结构还满足不了消费需求，缺口很大，需进口国际市场的粮食来补足。据国家统计局公布，2000年粮食产量46251万吨，比上年减产9%。我国的耕地质量差，产出率低；是自然灾害频发的国家，受灾害影响，年际间粮食总产量波动较大。我国人口每年还要净增1000多万，对粮食的需求有增无减。据预测，人口达13亿时，粮食总需求为5.2亿吨；人口14亿时，粮食需求总量为5.5亿吨；人口接近16亿时，粮食总需求量要达到6.4亿吨。按我国现有粮食生产能力计算，需要经过极大的努力才能满足14亿～16亿人口的粮食需求。1994年，世界观察研究所所长莱斯特?布朗提出这样一个问题：“谁来养活中国？”布朗认为，到21世纪30年代，我国人口将达到 16亿，对粮食的需求不仅由于人口数量的增加，而且由于生活水平的提高和方式的改变而猛增。2030年我国将出现2.07亿吨的粮食不足，相当于1994年全世界的粮食输出量。并且由于耕地减少、淡水短缺，我国粮食产量会进一步下降。其结果是我国粮食不能自给，供求缺口将超过世界粮食贸易问题，引起世界性粮食危机。我们并不赞成这种观点，事实上，我国政府创造了世界奇迹，解决了近13亿人口的吃饭问题。但是，我们也从中得到一些警示。
　　我国已发现171种矿产，各类齐全。探明有储量的矿产 153种，其中45种主要矿产探明储量潜在价值约占世界矿产总价值的12%，居世界第3位，但人均占有量仅为世界人均58%，列世界第53位。我国石油、天然气、富铁矿等支柱性矿产，后备储量不足；储量较多的矿产，除煤炭外大都属稀有金属矿，需求量小，开采利用难度大，而且中、小矿床多；
贫矿多，富矿少；共伴生矿床多，单一矿床少；矿产资源总量、结构和分布存在着一系列深层次矛盾。随着我国工业化进程不断加快，对矿产资源的需求量将越来越大。据预测，到2010年，45种主要矿产品中保证供给的只有24种；矿产进口量2010年为2亿吨，2020年将高达2.5亿～3亿吨。从1993年起，我国成为石油纯进口国，石油将长期短缺，据《我国
统计年鉴》资料，1980年进口量82.7万吨，1998年增加到5738.7万吨，18年间增长了69倍。据国际能源机构(IEA)预测，到2020年，我国能源需求增长量将占全球能源需求增长量的23%，对国际市场的依赖进一步加强。预计2005年的缺口达1亿吨左右。
　　
　　三、人口增长给环境保护带来沉重负担

　　我国环境的现状是“局部改善，整体恶化”，主要原因是人口过多、经济发展中的短期行为和落后的生产方式造成的。1998年世界卫生组织统计，世界上10个污染最严重的城市中我国占了7个。近50年来，强沙尘暴在我国发生率呈急速上升趋势，发生次数由20世纪50年代平均每年5次增加到现在的23次。由于围湖造田、围海造地，我国沿海地区滩涂
湿地已经减少了1/2，三江平原的湿地已经减少了3/5，生态环境受到严重损害。我国酸雨面积已占国土面积的1/3，七大水系1/3以上河段被严重污染。全国农田污水灌溉面积比80年代增加了1.6倍，城市大量垃圾仅有少数经过无害处理，“白色污染”严重。1990年，经济学家格鲁斯曼首次提出了“环境库兹涅茨曲线”，指出环境质量与经济增长呈现倒U
型曲线的关系。发达国家在人均GDP达到3000美元以后，才开始进行大规模污染治理。人均GDP达到4000～5000美元，环境质量才会出现好转。我国人均GDP只有800美元，环境质量整体上仍处于倒U型曲线的左侧，尚未到达转折点。
　　人口过量增长和对生态资源的掠夺性开发，导致自然生态环境继续恶化。自然生态的自我修复能力被淹没，导致了生态环境恶化的恶性循环；大面积植被遭到破坏，水土流失难以遏制；江河淤塞，水患连年不绝；土地荒漠化，沙进人退；自然生态开发无度，野生动植物种群不断减少甚至灭绝。生态环境恶化导致自然灾害加剧，如此下去，将严重威胁人类的生存与发展。

　　第三节  人口和计划生育工作中存在的突出问题
　　
　　一、基层基础工作仍需加强

　　村级计划生育基础设施不健全。据2001年全国计划生育/生殖健康调查，基础设施齐全的村(同时设立台账、人口学校、服务室)占65.5%，能提供各项基本服务(发放药具、宣传教育、孕情监测和生育统计等)的比例占37.2%。
　　乡级服务网络的能力亟待提高。2001年全国仍有3%的乡镇既没有计生服务站，又没有卫生院。已建的乡级服务站，设备配置还比较差，能够提供的服务项目还比较单一。近1/4的服务站达不到最基本的丙级规范站标准，乙级站比例不足40%。能提供全部基本服务(包括咨询、手术随访、B超随访和药具发放)且有记录的只占35.6%；能够提供计划生育/生
殖健康系列服务的服务站只占4%。
　　西部地区计划生育基层基础工作比较薄弱，妇女生育水平比较高，计划生育/生殖健康知识掌握程度与服务水平比较低独生子女家庭奖励优惠措施不落实的问题尤其严重。西部地区无服务站的乡镇比例为1.44%，远高于全国6.51%，1990年以来生育过的妇女接受产前检查的比例为54.9%，低于全国66.9%的平均水平；2001年，由非专业人员接生的比例
为35.2%，高于全国13.2%的平均水平；2001年，全国妇女总和生育率为1.88，西部地区的妇女总和生育率为1.99。
　　
　　二、计划生育技术服务队伍素质亟待提高

　　据原国家计生委2000年全国计划生育干部人事统计，计划生育技术服务人员中，具有中级以上技术职称的比例仅为12.8%，乡镇技术服务人员中具有中级以上技术职称的比例更低，只有3.6%，远远低于全国卫生技术人员中具有中级以上技术职称的比例(约20%)。2001年全国计划生育/生殖健康调查表明，服务站工作人员中技术人员比重偏低，持上岗证
或有职称证书的只占46.7%；基层计划生育服务站工作人员超编问题比较突出。某省县乡计划生育机构超编人员多，人头费占计划生育事业费的比例高达37%，个别县甚至高达60%以上。
　　计划生育干部依法行政的意识和能力亟待增强和提高。据全国计划生育信访统计，在信访总量大幅度下降的同时，2000年反映行政侵权的信访量比1996年增加了22%。近几年，涉及计划生育的重大恶性案件时有发生。
　　
　　三、计划生育经费投入严重不足

　　据测算，2001年，全国计划生育事业费需求约160亿，各级财政实际投入约50亿，即使加上征收的社会抚养费(约40亿元)和乡统筹费(约20亿元)，缺口仍高达 50亿元，占总需求的31%。西部地区和贫困地区的经费需求缺口更大，要落实《计划生育技术服务管理条例》提出的免费提供计划生育技术服务的规定，困难很大。避孕方法中短效措施人数增加，失业下岗、流动人口和育龄妇女人数增加，计划生育基本项目技术服务收费现象比较普遍。近年来，结扎手术、上环手术及药具服务费用完全或部分由育龄群众负担的比例分别为28.2%、50.3%和44.5%，这个问题在中部地区尤为严重。2001年，约有660万当年出现的避孕对象没有及时落实避孕措施，约占应落实措施总数32%。地区乱收费、乱罚款现象屡禁不止。
　　
　　四、计划生育奖励优惠措施难以到位

　　据2001年全国计划生育/生殖健康调查表明，已婚育龄妇女独生子女领证率为23.3%。分析表明，1991年以来，实际领取独生子女证的人数只占应领证人数的50%左右，应领证而未领证的人数约4000万。已领取独生子女证的妇女中，能够落实独生子女奖励比例为71%，能够落实其他奖励优惠措施的比例更低。据全国计划生育信访统计，反映独生子女待遇不落实的信访量近些年基本不变，始终在每年3万件左右，说明这个问题并没有较大改观。
　　据推算，目前农村地区已有3000多万独生子女家庭和1000万左右双女户。我国农村养老基本上是家庭养老模式。如果从现在起不抓紧建立计划生育独生子女户和双女户的养老保障制度，目前实行计划生育的家庭可能成为将来的弱势群体。人口老龄化是我国未来人口发展面临的一个重要问题，解决实行计划生育家庭的养老保障问题尤为重要。
　　
　　五、西部地区人口问题尚未引起应有的重视

　　西部地区人口总体特征是：生育水平较高、人口年龄结构较轻、贫困人口比例较高、人口城市化水平较低、生存条件和自然环境较差。西部地区人口和计划生育工作的任务相当艰巨，如何有效抑制早婚、早育、不按间隔生育和多胎生育、降低出生水平、提高出生人口素质、为育龄群众提供避孕节育和生殖保健服务，是西部地区需要解决的问题，中央多次要求，必须将人口问题纳入西部开发战略的总体规划，坚持发展经济和控制人口两手抓，做到经济要上去，人口数量要下来，人口素质要提高。但在实际工作中，受各种因素制约，西部地区人口和计划生育工作的难度仍然很大。
　　
　　六、对稳定低生育水平的长期性、艰巨性与复杂性认识不足

　　目前，还有相当一部分同志，特别是领导干部对人口多是我国社会主义初级阶段最基本、最重要的国情认识不足，对可持续发展中人口问题是关键认识不足，对社会主义市场经济条件下人口和计划生育工作的长期性、艰巨性和复杂性认识不足，存在着盲目乐观、麻痹松懈情绪。在一些贫困地区，因为条件差、难度大而存在消极畏难情绪。

    第四节  更名人口和计划生育委员会的意义和任务

    多年来，按照中央统一部署，原国家计生委集中力量议全局、抓大事，当好中央的参谋助手，不断深化和拓展工作内涵。十届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，简称国家人口计生委。

    一、重要意义

    更名为国家人口计生委是党和国家对人口和计划生育工作的重大战略决策，是加强人口发展战略研究，推动人口和计划生育工作综合协调，建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制的重要举措。体现党中央、国务院对30年来我国人口和计划生育工作成就的充分肯定，体现党中央、国务院正视人口与可持续发展面临挑战的求实精神，体现党中央、国务院采取综合措施进一步做好人口和计划生育工作的坚强决心。更名后，将赋予人口计生委新的职能，使人口计生委责任更大，任务更重。
    人口发展涵盖人口问题及与人口密切相关的政洽、经济、社会、资源、环境等一系列发展问题，内涵极其丰富，随着人口计生委职能的扩大，将会带来体制、性质、职能等一系列变化，提升人口发展战略研究的地位，加大人口和计划生育工作综合协调的力度，预测人口发展趋势，控制人口数量、提高人口素质、改善人口结构、引导人口分布，推进人口与经济、社会的协调发展，促进人口与资源、环境的可持续发展。

    二、主要任务

   （一）加强人口发展战略研究
    随着改革开放不断深入，经济体制改革逐步带动政府管理体制改革，人口和计划生育工作作为政府公共管理职能的重要组成部分，加强人口发展战略研究，是扩展人口计生委职能的重要内容，是提高人口计生委地位的重大举措，是加强政府公共管理职能的重要体现，将日益显现其对经济、社会发展的影响。
    1．人口发展战略研究的内容。人口发展战略是研究人口数量、质量、结构及分布的状况、规律及趋势，研究人口与社会、经济、资源、环境等相互关系的人类发展最基本、社会发展最首要的综合性问题。涉及人口规模及人均收入、人口素质及人力资本、老龄化及社会保障、性别比及婚姻家庭、劳动力及就业、人口迁移及城市化、生殖健康及公共卫生、人口福利及社区发展、资源环境及可持续发展等重大人口发展问题。
    更名后的人口计生委，将发挥人口研究交叉学科的综合优势，从“小人口”到“大人口”；从“就数量谈人口”到“就发展谈人口”；不仅对人口进行定量分析，更注重探讨人口与经济社会发展过程中涉及的各种复杂的相互关系，强调从生育控制向更深、更广的人口发展领域扩展。通过对人口发展战略的研究，洞察经济社会发展的深刻内涵。通过对人口发展定量分析和应用性研究，为各项经济社会问题的解决提供基础的、实证的依据及对策，推动人口发展规划、政策、法律、法规的研究和制定，建立起人口和政治、经济、社会、资源、环境协调发展及可持续发展的研究体系。
    2.人口发展战略研究的重点。完成全面建设小康社会的现代化建设第三步战略目标，确立21世纪中国人口发展的指导思想和人口发展战略的重点为制定人口发展规划，将人口发展规划纳入国民经济和社会发展的总体规划，进行总量平衡，把握人口发展长期的、全局的主动权，提出明确的目标体系，进行整体设计。中国目前生育率已经达到较低水平，但大量新的人口问题日益显现，人口发展研究日益呈现其交叉学科的综合优势，人口规划的制定日益显现在国民经济发展中的基础性作用。
    过去我国国民经济和社会发展总体规划中，就人口和计划生育工作而言，注重的是人口预测和人口控制的研究，针对更名人口计生委后的人口规划工作重点，着重于人口与政治、经济、社会、资源、环境相互关系的研究，更具有政策导向性、科学性、现实性和操作性，人口预测作为人口规划的基础，人口规划作为人口发展的目标与方向，紧密结合、交互促进。
    过去我们分析人口对人均指标的影响时，注重的是人口数量，得出“作为分母的人口数量越小，人均指标就越大，越意味着人均福利的改善和提高”的结论。分析人口自身变化的特点和市场经济变化的规律后发现，社会经济运行是在现实人口条件下进行的，人均指标中分子与分母存在相互依存的关系：作为分母的人口，无论数量、素质、结构、分布中任何因素的变化，都会直接或间接影响到分子的变化，影响经济的发展。人均指标体现的不仅是人口数量，更是全方位的人口发展问题。
    3，制定人口发展规划需要着重解决的问题。制定人口规划首要的是人口发展目标的确立、价值取向的选择。不同的国家有不同的国情和发展道路，引发对人口发展现状和未来的不同价值取向。中国是世界人口最多的发展中国家，有着复杂多样的地区差异和人口现象，使得这一价值取向的选择更为复杂和困难。将经济发展目标作为价值取向的根本，
将改善人们的生存与发展状况作为价值取向的核心，将可持续发展和人的全面发展作为价值取向的出发点，使人口发展目标充分体现国家利益与个人利益的统一。
    在制定人口规划、进行人口发展研究、确定人口未来发展目标、完善人口和计划生育政策的过程中，必须正确把握战略决策和政策选择的合理“度”。就宏观而言，既要考虑人口发展的迫切性和开拓性，又要考虑人口发展所面临的社会、经济的承受能力；从微观看，既要考虑群众（主要是农村地区）的现实需求及实现途径，又要考虑综合国力和实施步骤，选择我国现实经济、社会条件下的人口规划和政策的合理范围，正确把握合理“度”，减少社会震荡，使我国的人口规划更趋向科学。
    4.制定人口发展规划的科学方法。制定人口规划，需要高度的科学性、技术性、系统性和实效性，要求人口研究在方法和技术上不断创新。人口科学自创建以来不断发展完善，构筑了以人口总量、质量、结构、分布及其变动为核心，由人口统计学、人口经济学、人口社会学、人口地理学、人口资源环境经济学、计划生育学等组成的多学科体系，运用定量研究、“结点一网络”、系统工程等研究方式，在生育模型、生命表及预期寿命、生存及时间年龄序列、人口转变及人口再生产模型、人口动态预测等研究和分析方面取得了突破性成就。人口科学吸收了其他学科的研究方法：生命科学的仿真模拟法、基因和分子遗传分析法、环境科学的能量转化方法等，使人口研究的方法论不断拓展。将系统动力学成功地应用于适度人口规模研究中；将地理系统研究运用在人口城乡和区域分布的研究上；将现代信息技术手段运用到人力资源开发和利用等综合规划中，每一项巨大突破，都给人口科学的发展带来强大动力。因此，必须建立人口研究的科学体系及人口研究方法的创新体系，把人口规划与战略研究提升到更高的水平。

    （二）推动人口和计划生育工作综合协调
    推动人口和计划生育工作的综合协调，是完成工作思路和工作方法变革的重要措施，只有打破相对封闭的状况，建立开放的、具有综合协调能力的人口计生委，才能开创人口和计划生育工作综合治理的新局面。
    1．社会、经济政策的综合协调。通过综合协调，制定有利于人口和计划生育工作的社会、经济政策，为做好新时期人口和计划生育工作提供重要保障。生育政策和计划生育管理是更名前人口和计划生育社会政策和公共事务管理研究的重点，实现和稳定低生育水平，意味着生育政策和计划生育公共管理的成功。更名后，社会政策与公共管理研究将由
“小人口”逐步转向“大人口”，每项人口政策都会牵动社会经济发展的各个方面，因此必须建立人口和计划生育宏观调控、利益导向、综合管理的政策和公共管理的研究体系：研究、制定、规划和实施流动人口计划生育管理和服务、计划生育养老保障制度、计划生育社区服务及属地化管理、生育保险、计划生育贫困户救助等公共政策，显得尤为迫切；在城乡社会保障和社会福利体系建设、居住地和户籍管理、教育资源优化配置、城市建设和空间合理布局、产业结构调整、就业和劳动力市场、初级保健和公共卫生体系建立、社区管理和非政府组织发展等社会政策的规划和制定中，充分考虑人口因素的影响及变动规律，促进社会经济资源的优化配置和合理利用，显得尤为重要。
    2．行政管理的综合协调。人口问题是跨学科、跨领域、跨部门、跨行业的综合性问题，人口和计划生育工作是一项系统工程，涉及发展改革委、财政部、卫生部、公安部、民政部、农业部、建设部等20多个部门及工会、共青团、妇联、计划生育协会等群众团体。人口计生委主要通过制定规划、研究政策、促进立法、统筹协调、整合资源，廓清人口
发展问题的立法、协调、控制、管理、监督等职能界限，在法律框架内建立人口和计划生育管理的运行机制及工作程序，改变人口计生管理中职能交叉、各自为政的状况，建立定期磋商、协调政策、综合评估的运行机制，建立和完善人口和计划生育宏观与微观并举  的管理机制，营造有利于经济社会协调发展的人口环境。
    3．法律法规的综合协调。加大宏观调控力度，深入开展人口和计划生育法律法规研究，探索以法律法规规范生育行为、行政行为和事业发展的市场行为，使人口和计划生育的管理法制化、规范化。对政府部门、社区、企业、非政府组织、公民实行计划生育等方面的基本权利及义务进行规范，将切实可行的政策措施以法律法规的形式确定下来，建立促进人口和计划生育事业发展的法律法规体系，奠定人口和计划生育工作综合治理的法制基础，切实提高人口和计划生育工作的依法行政水平。

   （三）促进人口和计划生育行政管理职能的转变
    1.建立和完善公共管理社会治理模式。机构改革的关键是转变政府职能，体现公共管理，提高管理水平。面对人口发展日益显现的诸多问题和计划生育工作的新形势和新任务，必须进一步完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，运用法律、经济、行政等手段进行宏观管理，推进公共服务，使行政权利从“全能政府”转变为“有限政府”，行政主体从“政府管理”转变为“公共管理”，行政手段从“管理、指令、强制”转变为“服务、指导、合作”，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的人口和计划生育管理体制。
    20世纪末，出现了“公共管理”这一新型的社会治理模式，管理主体发生根本性的变化：政府从社会统治转向公共管理，同各类非营利的社会自治组织共同担负起公共管理的职能。公共管理追求公共目标，以营利和非营利作为本质区别，扭转以公共和私人划分界限的历史，形成政府、服务组织、社会团体等社会公共管理体系。
    2．强化和完善“三位一体”的公共管理体系。我国人口和计划生育领域早在20世纪80年代初开始探索建立行政管理、服务组织与社会组织“三位一体”的公共管理组织及运行机制，随着政府职能的转变，人口和计划生育公共管理水平逐步提高。行政管理：建立国家、省、地、县、乡五级行政管理机构，探索出一条与市场经济相适应的“依法管理、优质服务、村（居）民自治、政策推动、综合治理”的工作机制；服务组织：全国县、乡、村建立了计划生育服务机构，与医疗保健机构共同承担育龄群众避孕节育、优生优育、生殖健康服务，促进群众生育观念的转变；社会组织：人口和计划生育工作基层管理服务由乡镇直接管理转变为由村（居）民委员会自我管理、自我教育、自我服务，同时在全国建立计划生育协会等非政府组织，基层计划生育协会会员和志愿者已达8000多万人，大力推动群众参与，使之成为实行计划生育的主人。人口和计划生育工作多年来探索的“三位一体”管理体制，是我国公共管理模式的成功范例，是基层民主政治建设的一大创举。在这次全国开展的防治非典型性肺炎的重大突发事件中，人口和计划生育“三位一体”管理体制发挥了重要作用，显示了强大的生命力。人口计生委要更加强化和完善“三位一体”的公共管理体系，一方面推动基层的民主自治，调动社会成员直接参与公共事务的积极性，有效监督公共权力；另一方面将自上而下和自下而上管理模式相结合，建立政府与社会沟通和民意表达的多元渠道，为形成中国特色的公共管理体制做出新的探索。

    思考题
    1.新时期我国人口和计划生育工作形势的特点？
    2.为什么说稳定低生育水平是当前和今后一个时期重大而艰巨的任 务？
    3.为什么说实施可持续发展战略必须把人口问题摆上重要位置?
    4.你所工作的地方计划生育工作存在哪些突出矛盾和问题，你有什么建议和对策？
    5.国家计生委更名为国家人口计生委后的主要任务是什么？