海底两万里20道选择题:童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位(2)

童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位(2)

　　所以，建设或完善信访体制有一个适当把握其“度”的问题：当信访体制或其中一些构成环节不仅不与核心政制相抵触，还发挥对核心政制的补充和支撑作用时，两者可以说必然表现为各守分际、相得益彰；当信访体制取代、部分取代核心政制的地位，或信访体制的运作削弱甚至损害核心政制的地位和权威时，核心政制与信访体制两者之间就构成了博弈论中的“零和关系”，两者间的互动，将难免形成“零和性质的博弈”。[3]

　　在“零和博弈”格局中，假设其他因素恒定，那么发展信访体制之得分，将造成核心政制之失分；反之亦然。如前文所述，我国在1979～1981年前后，一度短暂出现过信访体制主导纠纷解决过程、司法体制退居其次的状况，但那是经历十年“文革”、核心政制被严重破坏，冤、假、错案堆积如山的特殊情况下不得已采取的紧急应对措施，不是治国理政的常态。所以，我们谈论信访体制与核心政制的关系，对发展信访体制具有的双重性要有清醒认识：如果对信访体制定位准确、运用得当，我们会收到其补充核心政制效能不足之效益；如果对信访体制的定位和运用损害了宪法、法律规定的国家机关的地位和职权，有关举措就会对核心政制造成损害。

　　信访体制在补充核心政制正义推进效能不足方面所具有的效用，我国政治决策层显然看得很清楚，并且一直在努力寻求和获取这种效用，这一点可以从有关机关对信访体制的重视程度中找到证明。但是，我们还要看到事情的另一方面，那就是，社会大众对于现行信访体制可能伤害核心政制的负面后果相对来说似乎普遍有些认识不足。核心政制受信访体制损害的最常见后遗症，是公民日益不信任基层的和下级的各个公共机关，轻视法制和法治，迷信权大于法，相信上访而非司法是解决纠纷、实现自己利益的最好路径。另外，它还会诱发人们相信到上面“闹”可以获得不正当利益的联想，诱发他们相信“闹”的程度同获得利益的多少成正比，以致造成民众普遍地“信‘访’不信‘法’”。[4]

　　作为我国宪法框架下的一种辅助政制，信访从一开始起就处于十分尴尬的境地。一方面，由宪法、法律体现的核心政制缺乏足够的正义推进效能，国家和公民两方面都感到信访体制不可或缺，觉得舍去信访体制便不足以实现官民双方的沟通、不足以化解各种纠纷、不足以将各种利益冲突控制在低烈度范围内；另一方面，信访，尤其是其中的上访及国家机关的应对措施，其本身又在不小程度上损害着核心政制的地位和权威，从而削弱了它的正义推进效能。有资料表明，近些年来，公民通过上访解决纠纷的成本通常极高，而经由信访途径切实解决的纠纷的比例也很小。[5]但是，由于有信访接待任务的机关和部门乐于宣传这方面的政绩，他们因而难免有意无意地夸大信访体制的纠纷解决效用，而这种夸大又反复刺激着一些纠纷当事人的上访冲动。所以，公共机关的信访接访处置活动虽往往着眼于促进社会和谐稳定，但实际上这些做法本身也在不小程度上生产着损害稳定的新因素。

　　近十多年来，为了获得信访这种辅助政制在弥补核心政制正义推进效用方面的不足，我国有关方面事实上一直在不断强化信访体制建设。早在改革开放初期的1982年4月，中共中央就下发了《党政机关信访工作暂行条例》，意欲尽可能将信访工作纳入规范化轨道。1995年，国务院颁布了第一部《信访条例》。2000年，中办、国办的信访局被升格为国家信访局。2005年1月，国务院修订并颁布新的《信访条例》，同年5月1日开始生效。2007年3月10日，中共中央、国务院又发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发[2007]5号）。与这些做法相适应，从2005年以来，执政党的中央领导机构和各中央国家机关，都以1979年前后处理此前累积的冤、假、错案那样的决心和力量，来加强信访体制的纠纷排解功能。2006年以来，全国各地还曾普遍地进行县（市、区）委书记、县（市、区）长“大接访”活动。这种活动在有些地方至今仍在持续。[6]

　　运用信访体制的各种做法，如果不出现削弱或部分取代核心政制功能的情况，那是值得肯定的。有资料称：国家信访局从2005年开始，筛选出了近5万件重要信访事项进行交办督办，办结率达90％以上；2008年在全国范围内组织开展了重信重访[7]专项治理活动，化解重信重访事项15万余件；同年全国组织开展县委书记大接访和干部下访，各地党政主要领导带头接待，接待来访人员87.9万批次、387.4万人次，解决问题53.7万件{7}。这些数字多少能反映出信访体制的一些效用，至于这种效用实际上有多大，则取决于“办结”、“化解”、“解决”的确切含义。

　　对于信访体制的运用在多大比例上和多大程度上损害核心政制的情况，笔者无法做量化的统计。但有种种迹象表明，官方愈是强调信访体制的作用，愈是强调用接访形式解决纠纷，信访体制对核心政制造成损害的可能性和实然性就愈大。在现实生活中，信访体制损害核心政制的情况大量存在。例如：有些地方超越宪法和法律设立了“集公、检、法、司接访为一处，融受理、交办、督导、反馈为一体的省涉法涉诉联合接访服务中心”{8}；信访问题的解决通常由上级公共机关的领导人的“批示”主导，造成人们普遍“信访不信法”，“信访制度不仅成为纠纷解决的主渠道，而且业已构成对诉讼等主渠道的挑战”{9}；为了“卸掉包袱、减轻压力，一些地方随意突破法律政策底线，以牺牲司法权威为代价，换来个案问题的一时解决，导致一些群众出现了信访不信法、以访压法的倾向”{10}；“有些地方的信访工作跑偏走样，五花八门的‘非正常息访’不断涌现，尤其是‘花钱买稳定’成了较为普遍的选择。特别是在敏感时期，人盯人、陪吃喝、塞‘红包’、免费旅游……等等”，但“在一些地方，花了钱并没有买来稳定，反而引发了新的或者更为频繁的上访。”{11}

　　近10余年来，随着时间的推移，现行信访体制对核心政制造成损害的问题日益表面化，以致公共机关转而又不能不控制上访的发展势头。

　　四、对现行信访体制正义推进效能和未来走向的评估

　　信访原本应该是在核心政制之外、与核心政制无缝衔接，但又对核心政制的正义推进功能起辅助、补充作用的公民参与和解决纠纷的机制。但实际的情况是，信访在中国当代已经逐步发展成了一种常常被用来部分地取代核心政制甚至超越宪法、法律去推进公平正义的体制。所以，现行信访体制已是近乎与核心政制并行乃至在不小程度上与之对立的宪法框架。我们思考信访体制的未来，应该综合考虑包括这些现实情况在内的各种相关因素。

　　有学者将近年来讨论信访体制价值和发展方向的意见概括为四派：一是取消派，此派主张取消信访体制，主要理由是认为信访体制破坏了现代法治；二是强化派，此派主张扩大现有信访机构的权力；三是自生自灭派，此派认为信访制度不应加强也不宜取消；四是重大改革论，主张保留信访体制但对要其做全面改革{12}。还有学者将对待信访体制的意见区分为“强化扩权派”和“削弱取消派”。{13}“强化扩权派”主要着眼于通过信访形式和管道解决纠纷。至于“削弱取消派”为什么主张取消弱化信访体制，有两位学者曾分别列举了多方面的理由。其中一位学者从体制、功能和程序等方面分析了信访体制的重大弊病{13}，另一位学者在提出了“信访制度到了该废除的时候了”的论点后，也列举了这种体制应该被废除的主要理由：“信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大，强行政，甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的”；“不能迷信强化信访制度是比切实推进司法独立更好的选择”；“就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，都能够在宪法框架内独立履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。”{14}

　　将对涉及信访体制走向的不同意见像上文那样划分为各种派别，虽有流于简单化的弊病，但不同观点的符号印记确实是比较鲜明的。笔者以为，将对待信访体制未来走向的观点划分为以下3种比较符合实际，也便于进一步讨论问题：1．信访体制做大做强论。持此论的人士倾向于认为，为了有效解决纠纷，信访部门应该有更多职权，必须做大做强，要“构建大信访格局”；为提高信访体制的地位，不少人士还主张制定《信访法》{15}。2.信访体制废除论。持此论的人士的意见前文已经有所交代。概括地看，废除论者支持其论点的主要理由是，信访体制已不合市场经济时代的要求，改革现行人大制度、确立司法的权威是比建设信访制度更好的选择{14}。3．信访体制系统改革论。持此论的人士对现行信访体制的评价总体上较低。他们中较为温和的看法是，在我国由诉讼、复议、仲裁、调解、信访等环节构成的整个解纷和救济机制中，信访体制只是其中的一个环节。他们认为，从全国各地、各部门仍不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看，信访体制功效的发挥不尽理想，必须进行系统的改革。也有言辞比较激烈的信访体制系统改革论者认为，现行信访处置方式必须系统改革的原因，在于它“体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失”，“功能错位，责重权轻，……消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础”，“程序缺失，立案不规范，终结机制不完善……不断诱发较严重的冲突事件。”{13}

　　笔者以为，以上诸种主张，各有其合理性，但又都存在片面性，现试予评说。

　　先看信访体制做大做强论。做大做强论者寻求制定信访法，希望将信访体制从辅助政制层面提升到核心政制层面，使之与核心政制合二为一，使两者没有法律之内和法律之外的地位区分。笔者在力所能及的范围内考察了主张做大做强信访体制的报刊杂志文章和网络文章作者的职业状况，发现直接主张强化信访体制的人士，以在信访部门工作的为多；但在间接主张提升信访地位，尤其是主张制定信访法的人士中，却是几乎各个行业的人士都有，既有信访部门负责人，也有党政领导干部、法官、教师、学者。做大做强论的合理性，是它直接反映了社会各阶层和访民希望通过信访及时解决问题、减少信访困扰的愿望；而它的片面性，则表现为持该论者对国家的整个纠纷解决和权利救济机制建设缺乏综合、平衡的理解，对于核心政制与信访体制之间应然的主体与辅助关系不应被明显扭曲或破坏的道理，缺乏足够认识。

　　可以说，制定信访法、构建“大信访”格局的主张，比较集中反映了信访体制做大做强论者考虑问题显现的一些片面性。相对而言，在特定的时间点上，国家权力的总量及其与公民权利的比值是一个常数，在国家权力总量不变和法权结构相对稳定的情况下，信访法在多大幅度上赋予信访部门以新职权，它就必然在多大幅度上削减其它宪定国家机关或部门的职权。所以，信访法要么不能加强信访部门的地位、不能赋予信访部门以现在所没有的职权，因而毫无制定之必要，要么必然对现行宪法确定的国家机关间的权力配置格局和现行法权结构造成破坏，从而造成危害核心政制的后果。所以，笔者认为，主张制定信访法，实在是对宪法问题不了解的人士萌生的脱离实际的想法。

　　再看看信访体制废除论。信访体制废除论者关于此种体制已不合时宜和应当运用现行法制消解信访涉及的纠纷的主张，有其合乎法理、合乎法治要求的一面，但也有明显的片面性。这样评价此说的主要理由是：1．社会各种主体间的纠纷包括是否合法、是否合理和是否合乎道德等类型，可据以解决纠纷的行为规范除法律外还有道德、政策、习惯、纪律等多种形式。所以，一国的法律制度即使充分发挥了制度功能，它也不可能解决社会的全部争议，因此，可以强调重点建设和运用法制这种解决纠纷的形式，但不能否定与其并存的解决纠纷的其他形式。2．对一个法治国家来说，信访和信访体制本身并不是绝对不好的东西，而是在通常情况下可以辅助核心政制的有用的东西。对于这一点，已有学者从权利救济的角度做过论述。[8]事实上，在许多公认的法制健全的国家或地区，实际上长期以来也都有类似于信访的纠纷解决体制存在，如存在于欧洲、大洋洲等许多国家的议会督察专员体制。我国国家信访局最近几年就很注意与外国这类机构发展联系。例如，2006年5月，国家信访局接待了来访的德国巴伐利亚州议会信访申诉委员会主席亚历山大·柯尼希一行{16}。2009年1月，国家信访局信访工作考察团先后考察访问了澳大利亚联邦申诉专员公署，新南威尔士、维多利亚等州申诉专员公署，新西兰议会申诉专员公署{17}。2009年5月，国家信访局组团赴英国对公民申诉制度作了考察。考察了英国公民申诉体系的历史形成、法律地位、框架结构，英国中央和地方政府的投诉受理机构、受理程序、运行机制、多元化的受理渠道等许多事项{18}。3．应当把信访和信访处置方式的正当运用与滥用区分开来。尊重核心政制的地位和权威、谨守辅助政制与核心政制分际的信访体制，会有利于提升国家整个宪法框架的效能，因而是正当的，应该存在和发展，没有理由否定。

　　接下来评说信访体制系统改革论。拜读信访体制系统改革论者的相关论文和报告，让人感到他们在信访方面所下的研究功夫较之做大做强论者和废除论者更大，研究也更深人。他们虽然对现行信访体制及其效用总体上评价高低不等，但都或多或少地承认信访体制存在的必要性，只是不主张将信访体制做大做强而已。可见他们十分清楚我国的实际情况，也了解不少法治化程度较高的国家早已存在着与我国信访相类似的公民申诉体制。信访体制系统改革论者还看出了现行信访体制与法治的矛盾、不同的纠纷解决体制相互间不配套，以及现行信访体制对核心政制地位和权威的损害。在他们看来，信访体制一方面在努力解决问题，另一方面又在制造新的，甚至更多的信访，从而意识到“需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标”{19}。这些都是他们洞察信访体制具体运作状况后得出的深刻的结论。另一方面，信访体制系统改革论也是有其片面性的。在笔者看来，这种片面性在理论方面的主要表现，是对信访体制之所以在当代中国获得现在这样的地位、被赋予如此重责大任的社会政治根源缺乏足够认识，因而对信访体制在当今中国的不可或缺性似乎估计不足，对从根本上解决信访问题的必由之路看得尚不十分确切。

　　在做了上述评说后，笔者拟概括和整理一下自己关于现行信访体制之价值和发展方向的观点。

　　基于上文已经表达的认识，笔者相应地将自己对现行信访体制及其未来走向的看法，概括为核心政制襄助论。核心政制襄助论之要点可这样表述：1．我国的宪法框架应划分为核心政制和辅助政制两部分，信访体制是而且仅仅是辅助政制的组成部分。2．自1950年代初以来，由于核心政制建设不完全到位以及由此造成的功能不彰，我国宪法框架有过度求助辅助政制且过度依赖辅助政制的倾向。3．我国宪法框架现在和未来的发展方向，应该是核心政制与辅助政制依宪法精神、法治原则各自回归其本位。这就是说，宪法、法律规定的制度应承担起核心政制应该承担的制度责任，信访体制只按各类国家机关在实施宪法、法律的过程中根据实际需要制定的内部规则活动，不在各级各类国家机关依宪法、法律享有职权和承担责任的范围内与这些机关形成对立或与之进行竞争性博弈。4．对信访和受访行为要做具体分析，既不可一概肯定，也不能一概否定。凡能强化宪法框架整体效能、增强核心政制正义推进功能的信访和受访处置行为，都应该受到肯定，反之则应该予以遏止。5．信访体制完全能够在不与核心政制相抵牾或形成竞争性博弈的情形下与之并存，并在意志表达、权利救济、权力配置等诸多方面增加宪法框架的效能；6．完全消除信访现象既不可能，也不必要，因此，谈论取消信访体制没有实际意义。但是，过度强调信访体制的作用，试图让它承担明显属于核心政制的功能，从中长期的观点看不可能成功，且最终几乎必然失大于得。

　　五、消解信访困扰应遵循的方略

　　何谓信访困扰？信访困扰主要是指公民、法人和其他组织规避法律规定的纠纷解决程序的上访和有关公共机关以损害核心政制地位和权威为代价所做的接访处置活动给社会各方面带来的压力和烦恼。信访困扰有两种表现形式：一种表现是公民、法人和其他组织绕过或搅乱法定纠纷解决程序的上访以及公共机关以损害核心政制地位和权威为代价采取的应对措施造成的压力和烦扰；另一种表现是核心政制效能不足，致使本应由核心政制消化或解决的问题，循主流管道得不到解决，转而大量涌入信访管道、求助信访机制造成的压力和烦恼。造成这种压力和烦恼的原因可以用“核心政制功能缺失而辅助政制不堪重载”来描述。所以，本文所说的“消解信访困扰”，指的是消除和解决信访的上述两种负面表现形式，不是消除信访、取消信访和接访的意思。事实上，在当今任何法治国家，都或多或少有一些类似于本文所说的信访和公共机构受访的现象，只是人们概括这类现象使用的语言或选用的词语不同而已。所以，信访本身很正常，对核心政制有辅助作用或至少不损害核心政制的信访及相应处置活动，有助于提升宪法框架的效能。

　　从根本上说，消解信访困扰只能从建设核心政制、改善核心政制效能入手，舍此没有其他更好的方略。

　　要整体性提升我国正义推进系统的效能，需要在理顺核心政制与信访体制关系的基础上，形成具体的改革和建设共识。毋庸讳言，过去十多年来，我国在运用核心政制和信访等辅助政制推进公平正义的过程中，存在着各种制度要素配合不协调、运用不当，以至于出现主辅不分、各个部分相互冲突等情形。对信访体制持不同看法的人们几乎都体悟到了这一点，因而也都开出了自己的消除信访困扰的药方。

　　信访研究领域一些人士开出了不少消解信访困扰的药方，但总体看来并不十分对症。如前所述，信访体制做大做强论者希望用提高信访机构法律地位、增加信访机构职权等方式来解决反映在信访过程中的纠纷。如果采用这种强化信访体制的做法，或许可以较有效地解决一些眼前积累的纠纷，但这类措施几乎一定会诱使更多的纠纷当事方绕过法律规定的纠纷解决机制转而求助信访机制，因而势必引起更多的上访。再者，在核心政制与信访体制事实上形成了零和博弈关系的情况下，若增加信访机构的职权，势必得同时削减依据宪法和法律设立的国家机关或其工作部门的职权、降低其正义推进效能。至于信访体制废除论，其消解信访困境的主张固然明确、果敢，但可惜过于脱离当代中国的实际情况，甚至很可能也不符合中国今后的客观需要。从长远的观点看，辅助政制的存在对于核心政制的稳固和充分发挥效能，通常是必要而有益的。当今法治先行国家大都有议会督察机构或官员受理和处置公民申诉的事实，可以在一定程度上说明这个道理。

　　从迄今为止的研究成果看，信访体制系统改革论者在消解信访困扰方面的一部分主张，较有参考价值。有持此论的学者提出，要消解信访困扰，不仅要重构和创新信访体制，而且要重构和创新整个解纷、救济机制。他们主张的改革内容包括：整合现有的过于分散的信访机构，建立统一的计算机联网系统；建立类似国外议会督察专员或行政督察专员的制度，统一协调各地各部门的信访工作；修法扩大行政复议和行政诉讼的范围；建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁等专门性争议案件；充分发挥人大代表通常应有的联系选民的作用{20}。还有持此论的学者主张从国家宪政建设的高度、着眼于政治现代化的大局来考虑信访制度的改革，将消解信访问题的中期的治标之策确定为“强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力”，并将长期的治本之策确定为撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人大，通过人大代表来监督“一府两院”的工作，并“系统地建立民众的利益表达组织。”{19}这些见解，都展现了持此论者看待信访问题的全局眼光，其改革设想有较强针对性和可操作性，并且包含着加强法制建设以降低正义推进过程过分依赖信访体制的想法。不过，或许是看问题的学科着眼点不同，他们并未对我国宪法框架做核心政制与辅助政制之类的划分，更没有将信访体制作为辅助政制的一部分来探讨它与核心政制建设或改革的互动关系。由于这个原因，他们似乎始终没有很好地解说核心政制的建设和改革与信访体制发展的内在联系，因而对于这两种不同法律地位的政制间关系的处理，也没有提出过系统的建设性意见。