福建农林大学蓝鸽网址:马晓河：建国60年农村制度变迁及其前景判断

   发表日期：2009年12月16日   出处：中国改革论坛    作者：马晓河   已经有38位读者读过此文
摘 要：新中国成立60年来，从“耕者有其田”到人民公社制度，从家庭承包经营责任制的兴起到新的农村管理体制的形成，我国农村经历了深刻的制度变迁。农村制度变迁与改革发展有广泛的前景，但也要注意进一步推进农村富余劳动力转移、土地利用制度以及农村公共服务体系建设等问题。必须进一步深化农村改革，积极推进制度创新，切实破除城乡二元结构造成的制度壁垒，促进城乡经济社会向一体化方向发展。
关键词：制度变迁，经济体制，农村改革，制度创新
新中国成立60年来，我国农村始终是整个中国制度变迁的始点和动力，农村的制度变迁不但直接决定了自身的经济社会发展进程，也对国家的工业化、城镇化乃至现代化带来了深刻影响。分析60年农村制度变迁，总结其发展经验，对进一步推进我国改革发展具有指导意义。
一、从“耕者有其田”到人民公社制度
（一）土地改革的成功：农业合作化的制度条件
土地是农业的主要生产资料，也是传统社会农民赖以生存的基本保障。在旧中国，封建的土地所有制长期居于统治地位，占农村人口不到10%的地主和富农，占有70%～80%的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20%～30%的土地。由于无地可耕，广大贫苦农民为了养家糊口，不得不租佃土地，并向地主支付高额地租。同时，各种苛捐杂税和高利贷，也压得贫苦农民抬不起头来。因此，这种封建的土地生产关系已严重制约了农业生产的发展。为了解放农业生产力，解救贫苦农民，就必须进行土地改革，彻底推翻封建的土地所有制。
根据新中国成立前中国共产党在解放区土地改革的经验，并结合新中国成立后的新情况，中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，决定在全国范围内开展大规模的土地改革运动。土地改革的核心是剥夺地主的土地、房屋、牲畜等财产，分给无地或少地的农民，使农民“耕者有其田”。到1952年底，全国除了西藏、新疆等少数民族集聚的地区外，基本完成了土地改革任务。
经过大规模的土地改革，全国3亿多无地或少地的农民获得了5000万公顷土地和大量房屋、农具等生产资料，这标志着旧中国封建土地所有制的彻底消亡和农民个体土地私有制的产生。土地生产关系的变革，极大地释放出了制度潜能，农民的生产积极性空前高涨，农业生产得到迅速发展。据统计，1952年全国农业总产值比1949年增长了48.3%，粮食产量增长了44.8%，棉花和油料分别增长了193.4%和168.1%。受此影响，农民收入也有了显著增长。土地改革的成功和农业的大发展，为后来的农业合作化准备了制度条件和物质基础。
（二）农业合作化：人民公社制度的前奏
农民获得土地后，产生了前所未有的生产积极性，大多数农民的生活也由此得到改善。但是，在生产过程中也产生了一些问题。例如，在人多地少的地区，一家一户生产经营规模小，生产分散，不能合理利用土地、劳动力、牲畜以及农具，也无力采取新技术，抵御自然灾害能力弱，劳动生产率明显不高；在土地相对较多的地区，由于耕种、收获季节集中，人畜以及农具利用矛盾突出，一家一户生产经常延误农时，影响土地生产率。在此情况下，为克服上述矛盾，全国许多地区的农民自发组织起来，开展各种互组合作活动，一些地方农民临时联合起来共同插秧、打谷；一些地方农民实行临时变工换工，合用牲畜和农具；有些地方农民索性成立了常年固定性质的互助组织，共同制定劳动、生产资料互换和互助计划，并定期记工算账。为指导农民的互助合作，党中央于1951年9月召开了第一次关于互助合作的会议，并制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，支持农业广泛开展互助合作运动。在把农业互助合作“当作一件大事去做”的思想指导下，农业互助合作运动在全国迅速推开，1952年全国参加互助组的农户4536.4万户，占农户总数的39.9%，到1955年参加互助组的农户上升到6038.9万户，占农户总数的50.7%。
互助组是在生产资料私有基础上产生和发展起来的。它以自愿互利为原则，实行共同劳动、互换互用生产资料，是具有集体性质的劳动组织。这种组织，解决了许多农户在农业生产中的困难，使农民获得了互助合作的好处，同时也积累了集体协作劳动的经验。但是，互助组在发展过程中也暴露了一些问题，比如劳动力有弱有强，耕畜农具有多有少、有好有坏，使得变工换工不对等；耕作和收获时间比较集中，而变工换工有先有后。这些都成了产生矛盾的焦点所在。
为解决互助组中个体经营与集体劳动之间的矛盾，东北、华北、安徽等地区农村出现了初级农业合作社。这些初级合作社与互助组不同，合作社将农民的土地、耕畜、大型农具等折价入股，统一经营，收入按劳动和土地等生产资料分配。起初，初级农业合作社基本上是由农民自愿、渐进式组织起来的，发展过程比较健康，效果比较好。但从1953年下半年特别是1955年开始，农业互助合作运动出现了急躁冒进、强制命令的倾向。1953年6月，毛泽东在中央政治局会议上提出过渡时期总路线，即要在一个相当长的时期内，初步实现国家的社会主义工业化，并初步实现对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。1953年10月，中共中央召开第三次互助合作会议，发布了《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》，提出中国农业要走由初级社到集体所有的高级农业生产合作社的路子。1956年10月，党的七届六中全会上，中央作出了加速发展农业合作化的决议。在这一系列会议精神和文件决议指导下，农业生产合作社的发展高速推进，各地在初级社立足未稳的情况下纷纷向高级社过渡。高级农业合作社实行土地集体所有，耕畜和大农具也作价归公，收入按劳动分配。在从初级社到高级社过渡进程中，许多地区农村违背农民意愿，采取强制命令，逼迫农民加入高级社。在当时的政治环境下，全国农村高级合作社发展速度出人意料。1956年上半年，北京、天津、上海、河北等12个省市加入高级社的农户占本地农户总数的比重高达90%-95%；同年下半年，湖南、湖北、安徽3省加入高级社的农户占全省农户的比重也分别达到90%、94%和97%以上；江苏、浙江、内蒙等省区的比重也在80%以上。1955年，全国参加高级社的农户占农户总数的比重只有14.2%，而到了1956年11月全国加入高级社的农户比重已经达到96%。至此，我国农村基本实现了由半社会主义性质的初级社向完全社会主义性质的高级社的转变。
土地改革后，从互助组到初级合作社再到高级合作社，实质上是中国农业由私有制向公有制的转变。起初，这种转变是自发自愿、渐进式的，带有诱致性制度变迁特征；但在向高级合作社过渡中，违反自愿原则，强迫农民迅速加入高级社，这种带有明显强制性特征的制度变迁，偏离了农业发展的正常轨道。
（三）人民公社的诞生和演变：农村集体所有制的形成
农业合作化刚完成不久，中国农村制度变迁又进行了一次不切实际的大冒进，这就是人民公社化运动。1958年，我国进入第二个五年计划时期。这年初，中央提出要用15年或20-30年时间，在工业生产和经济上“超英赶美”。1958年5月，在党的第八次全国代表大会第二次会议上，通过了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，提出“大跃进”，认为全国社会主义建设高潮已经到来。在此背景下，农业合作社又发生了一些新变化。1958年初，一些地区农村在农田基本建设和抗旱、抢种抢收过程中，打破原有合作社的界限开展联合协作，同时有不少地方还把小社并成规模大、集体化程度高的综合性合作社，这些综合性合作社包括农工商学等方面。各地合并起来的大社名称各不相同，有的叫“集体农庄”，有的叫“社会主义大院'或"社会主义大家庭”，有的叫“共产主义农场”，也有的叫“公社”。河南省有些地方将这些综合性合作社叫“人民公社”。1958年8月6日，毛泽东在考察河南新乡七里营人民公社时，充分肯定了这种组织和名称，指出“人民公社好”。同年8月29日，中共中央政治局通过了《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》。在这个决议指导下，各地农村从高级合作社向人民公社加快过渡，人民公社化的浪潮很快就席卷全国。
同合作化运动相比，人民公社运动的发展速度更快。1958年9月底，全国已建立起人民公社23384个，加入的农户1.12亿户，占全国农户总数的90.4%。同年11月参加人民公社的农户数达到1.27亿户，占全国农户总数的比重高达99.1%。短短几个月，我国农村就实现了人民公社化。
当时，人民公社的明显特征是“一大、二公、三拉平”。“大”就是盲目的追求大规模，人多、地大、生产规模大，各种事业也大，农林牧副渔、工农兵商学等各行各业都包括在内，认为公社规模越大越有优越性。“公”就是把一切生产资料乃至生活资料收归公有，由公社统一经营、统一核算。“拉平”就是否认差别，在国家和公社之间、公社和公社之间任意搞平调；在公社内部则用行政办法，将穷队与富队、穷村与富村、穷区与富区的财产拉平，否定等价交换的商品经济原则。此外，人民公社实行准军事化管理，将公社社员按军事化的形式组织起来，搞供给制，集体出工劳动，集体吃饭，对公社以内的行政事务搞行政命令和瞎指挥。在“左”的错误思想指导下，脱离实际的人民公社化，加上当时的“大跃进”和“共产风”，伤害了农民的感情，严重破坏了农村生产力。
面对人民公社化过程中出现的问题，早在1958年11月毛泽东主持召开的第一次郑州会议上进行了纠正，但“左”倾偏向还在继续。真正对人民公社重大方向性问题作出整顿的是1959年2月郑州会议。当年2月27日至3月5日，中共中央在郑州召开了政治局扩大会议，即历史上著名的第二次郑州会议，会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，草案对人民公社实行统一领导、分级管理的制度作了界定和概括，提出人民公社应“统一领导，队为基础；分级管理，权力下放；三级核算，各计盈亏；分配计划，由社决定；适当积累，合理调剂；物资劳动，等价交换；按劳分配，承认差别”。紧接着在同年4月份，中共中央又在上海召开了政治局扩大会议，通过了《关于人民公社的十八个问题》（会议纪要），对人民公社存在的一系列具体问题作了原则性规定。在中央的努力下，一些地方对“一平二调”的“共产风”和其他错误确实进行了纠正。但全国大部分地区纠正不彻底，加之1959年以后的连续三年减产，使得形势异常严峻。为此，1960年11月中央发出了《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（农业十二条）；1961年3月广州会议制定了《农村人民公社工作条例》（草案）；1962年9月党的八届十中全会正式通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，简称人民公社《六十条》。
通过上述努力调整，第一，在我国基本确立了“三级所有，队为基础”的人民公社制度；第二，坚决纠正了“一平二调”的“共产风”，对无偿调拨的物资财产进行了退赔补偿；第三，对人民公社实行商品等价交换原则，取消工资制和供给制，解散公共食堂，实行按劳分配；第四，恢复农民的自留地和家庭副业，允许社员拥有小型农具等生产资料；第五，恢复和开放农村集贸市场，允许公社、大队、生产小队和社员个人在完成国家规定的交售任务后，将其生产的除粮棉油等主要农产品以外的农副产品拿到集市上交易。
经过多次调整后所形成的人民公社制度，虽然比过去要接近于农村实际，对农业生产也起到了一定的积极作用。但由于这种制度选择偏离了农民的意愿，脱离了农业发展的需要，这些调整无法从根本上革除人民公社制度本身的弊端。
（四）理论分析：农村制度变迁的成因
人民公社是决策者把农村合作化中的个别现象当成发展趋势，而强加在农民头上进行的制度变迁，这种制度变迁有着深刻的国家工业化历史背景。在新中国成立之初，我国选择了优先发展重工业的工业化战略，如何才能保证这种工业化所需要的一切资源呢？如前所述，新中国成立初期，因资本供给严重不足，而劳动力极为丰富。如果经由市场机制决定资本和劳动价格，其结果是资本价格（利率水平）会相当高，而劳动力价格又相当便宜。按照市场机制，发展资本密集程度高的重工业，无疑会支付高昂的成本，面对高昂的资本品价格和低廉的劳动力价格，用市场力量很难将资本引入到重工业部门，还极有可能诱导以劳动密集型为特征的轻工业部门优先发展，这同我国的战略选择大相径庭。为确保将社会经济资源快速、集中投向工业，进而又重点投入重工业，实现国家既定的工业化目标，我国建立了一套可集中动员和配置资源的计划经济体制。
应当指出的是，当时我国是一个典型的农业大国，创造社会财富的主要产业是农业。所以，从农业部门筹集国家工业化建设所需要的资金，就成为计划经济体制的必然选择。因此，为有效地增加农产品供给，确保能将农业剩余吸收转化为工业化的资本积累，国家对农业和农村进行强制制度安排就成为必然选择。这些安排主要包括以下方面：第一，对分散的小农经济实行社会主义集体化改造，采取行政强制手段将农业初级社迅速发展成高级社进而快速过渡到人民公社，这为国家工业化能从农业中顺利获得低廉的农产品供给和原始资本积累提供了组织制度保障。
第二，对粮棉油等主要农产品实行统购统销政策，以购销制度控制农产品供求。随着工业化的快速推进和非农业人口的不断扩张，社会对农产品特别是粮食的需求迅速增长。为保证国家工业化建设所需要的粮食，稳定粮价，消灭粮食投机，1953-1955年国家先后颁布了《政务院关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》、《粮食市场管理暂行办法》、《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》等政策和办法。形成了一套完全脱离市场机制的粮食供求体系。同时，中央人民政府又于1953-1957年对油料、棉花实行统购统销政策。之后，又将烤烟、黄洋麻、苎麻、大麻、甘蔗、家蚕茧、茶叶、生猪等农林产品和38种重要中药材，以及供应出口的苹果、柑桔、水产品都一一纳入到国家统一收购的范围。到1961年，国家正式将农产品分为一、二、三类，实行严格的分类管理。对一、二类农产品，国家实行严格的计划管理，其收购任务由国家指定的国营商品部门和供销合作社执行，其他单位或个人都不准到农村去收购。至20世纪70年代末期，由国家统购派购的农产品已增加到230多种。对于农产品消费，国家实行定点凭证供给的统销政策。对农产品实行统购统销政策，实质上是国家超越和替代市场职能，垄断农产品的购销经营权，既从生产来源上控制农产品的供给总量，又从最终消费上控制农产品的需求总量。
第三，实行城乡高度分割的二元户籍制度，限制农村人口和劳动力向非农产业和城市流动。虽然，将个体小农经济改造为人民公社制度，扫除了工业化的制度障碍，降低了工业化从农业汲取剩余产品和资本积累的成本。但是，在储蓄不足、资金短缺的条件下，面对农村大量富余劳动力，如果按照市场经济制度，任由城乡劳动力自由流动，必然会出现大量乡村低收入人口涌向城市和工业部门。低收入人口的大量进入，不但会加剧城市化与工业化在资源配置上的矛盾，而且还会大大降低工业部门的资本有机构成，阻碍重工业优先发展。因此，设立一个门槛，限制农村劳动力和人口向城市以及工业部门流动，就成为又一制度选择。
新中国成立初期，劳动力流动和人口迁徙是自由的，大规模工业化吸引了许多农民进城。据统计，从1949-1957年，全国城市人口由5765万人增加到9949万人，增长了72.6%。这远快于同期的全国人口平均增长速度（19.35%）。针对此种情况，政府于20世纪50年代初就开始限制农民向城市流动。早在1953年前，政务院就发出了《关于劝止农村人口盲目外流的指示》；1958年，国务院又颁布了《中华人民共和国户口管理登记条例》。此后，我国以户口制度为基础，又先后制定了与其相配套的一系列制度安排。例如，粮食、副食品和燃料等生活资料供给制度、住房分配制度、医疗制度、教育制度、就业制度、劳动保护制度、养老保障制度、婚姻制度、生育制度和兵役制度等。这些制度安排，把城市人和农村人分成了两个不同的二元“世界”和两种不同身份。只有城市人才能享有上学、就业、分房、公费医疗、凭票购粮等十几种福利，而农村人则被这些制度排斥在城市文明之外，挡在工业化之外，仅成为为国家工业化提供食品、原料和原始积累的劳动机器。城乡分割的户籍制度形成与实施，不仅阻挡了农村人口向城市迁移，同时它还为政府从城市向农村排放“过剩”人口提供制度保障。
第四，垄断和控制生产要素配置权，限定农村产业发展方向。有了完善的城乡户籍分割制度，可以有效地限制农村人口向城市和国家大工业流动。但是，如果不限制农民在农村的产业发展方向，任由他们自由支配手中的生产要素，他们完全可以利用一切机会，在农村大力发展工业以及服务业。这样就必然会造成农民与国家工业化争夺资源的矛盾。为了控制工业化资源，国家还相继垄断和控制了主要生产资料的配置权。一方面，政府对用于非农产业的生产资料和资金，实行严格的计划分配政策，只有纳入国家计划轨道的企业，才能申请获得所需要的物质和资金，而农民要想放弃农业转而发展工业以及其它非农产业，首先他们无法获取所需要的资金和生产资料。另一方面，政府还对用于农业生产的资金、化肥、农药、农业机械和塑料薄膜等，根据需求量和供给能力，进行计划管理和分配，农民只能按照农业生产计划获得上述生产资料和流动资金。于是，被限制在农村的农民，在无法转产发展非农产业的条件下，只能以经营农业为主。
至此，一整套服务于国家工业化战略，并能为重工业优先发展提供粮食、原料和资本积累的农村计划体制形成了。由此可以看出，我国农村制度变迁，完全是在国家行政力量支配下，为了服从和服务于工业化战略，迫使农民进行了多次被动选择。进行这种强制制度选择，国家付出了沉重代价，农业农村发展受到极大的抑制，农民受到极大的伤害。正因如此，在20世纪70年代末期，当国民经济已走向崩溃的边缘时，长期受到压抑的农民，在农村又掀起了一场制度变革。
二、从家庭承包经营责任制的兴起到新的农村管理体制的形成
（一）家庭承包经营的产生与推广
我国的改革发端于农村，农村的改革首先在农业中开始。农业改革的核心是家庭承包经营责任制，这是迄今为止我国农村一项最成功的制度变迁。
家庭承包经营责任制通常所说的是包产到户（包括包干到户）。早在20世纪50年代和60年代初期，我国农村局部地区就曾三次兴起包产到户。第一次是合作化运动时期，浙江、四川等一些地区农村出现了包产到户的做法；第二次是1959年，河南、湖北、陕西等省农村又搞起了包产到户；第三次是20世纪60年代初期，面对三年困难时期，为了实行自救，安徽、河南、四川、甘肃和广东等省农民自发搞起了包产到户。但是，这些包产到户最终都被当作“闹单干”、“破坏集体所有制”、“走资本主义道路”加以批判和压制下来。
然而，顺应民意、符合生产力发展需要的制度始终是有生命力的。在党的十一届三中全会召开前夕，我国发生了两件值得记载的历史事件。
一件是1978年12月13日，邓小平在党中央工作会议上作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。他指出，我国经济体制管理权力过于集中，应有计划地大胆下放，在经济计划、财政和外贸等方面给地方更多的自主权，最迫切的是要扩大厂矿企业和生产队的自主权；在政策上允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来，由此产生极大的示范力量。这个讲话实际上成为即将召开的党的十一届三中全会的主要基调。
另一件是发生在1978年12月16日，安徽省凤阳县小岗村18户农民为摆脱贫困，冒着“坐牢”的风险，自发在一张合约上按下了21个手印，偷偷将集体耕地包干到户。自此，我国农村拉开了以家庭承包经营责任制为主的经营体制改革的序幕。
1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会在北京召开，大会决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，会议通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》。《决定》总结了20多年农业发展的经验教训，提出了发展农业的二十五项政策和措施，明确指出，“人民公社的基本核算单位有权因地制宜进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方式，有权分配自己的产品和资金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”党的十一届三中全会的召开，为农村经济体制改革创造了政治条件。
率先实行包干到户的小岗村，在1979年春将全队22.94公顷耕地按人分包到户，10头耕牛评好价，两户一头，国家农副产品交售任务、公共积累等也按人包干到户。包干任务完成后，剩余部分全归自己。结果当年农业夺得大丰收，全村粮食产量达到66185公斤，相当于1966-1970年粮食产量总和；油料产量17600公斤，是过去20年的产量之和；生猪饲养量也达到135头，超过历史上任何一年。小岗村的成功，在周围产生了强烈的示范效应。当年秋种时节，许多地方农村采取“瞒上不瞒下”的办法，一夜之间就把田地、耕牛划分到户，搞起了以包干到户为主的家庭承包经营责任制。
在安徽省农民发起了包干到户的同时，全国各地农村也相继实行了各种形式的联系农产品产量的责任制形式。有田间管理包工到组，田头估产，评定奖惩；有田间管理责任到人，联系产量，评定奖惩；也有当年包工包产到组，耕牛和大农具包给作业组管理使用等。进入1980年，中共中央开始支持并推动以包产到户为主要形式的家庭承包经营责任制。1980年5月31日，邓小平指出，“农村政策放宽后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很大。安徽省肥西县大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”
1980年9月14日至22日，中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论加强和完善农业生产责任制的问题，并以会议纪要形式印发全国。在印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》纪要中，中央首次以文件形式，明确肯定党的十一届三中全会以来农民群众创造的，以包产到户为代表的生产责任制的新形式。《纪要》指出，“在社会主义工业、社会主义商业和集体农业占绝对优势的情况下，在生产队的领导下实行包产到户是依存社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”这个文件受到广大农村干部群众的热烈欢迎。包产到户在皖、浙、赣、苏、鲁、蒙、川、贵等省区农村迅速扩展开来。1980年11月初，全国农村实行包产到户的生产队比重占到15%，1982年6月末该比重上升到了67%。
1982年9月，党的十二大对以包产到户为主要形式的农业生产责任制改革再次给予肯定。党的十二大报告中指出，“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上加以完善，决不能违背群众的意愿轻易变动，绝不能走回头路。”1983年1月2日，党中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》的文件，高度评价了包产到户为主的家庭承包经营责任制。指出“党的十一届三中全会以来，我国发生了许多重大变化。其中，影响最深远的是，普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包责任制又越来越成为重要形式。联产承包责任制采取了统一经营与分散相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。”在党中央的领导和支持下，在强烈的示范效应作用下，包产到户从南到北、从东到西进一步发展。到1983年末，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，包产到户在所有责任制中的比重达到97.8%；1984年末又进一步上升到98.9%。
对于我国的经济体制改革为什么首先在农村开始，并在很短的时间内让“包产到户”席卷全国，吴敬琏认为，旧体制已经无法维持，农民为捍卫自己的利益要求制度创新；包租土地的做法易于为农民所接受；向家庭承包经营转化没有严格的社会障碍。在全国农村实行以包产到户为主的家庭承包经营责任制，并相应建立新的农村管理体制，其决定意义是调动了广大农民的积极性，解决了农业发展动力不足的问题。
认真分析这次改革，它实质上是一种社会结构的调整和利益分配结构的重新安排。通过农业经营体制的创新，农民获得了土地、耕畜以及农具等生产资料的自主经营权。根据这种权力，农业生产者可以根据自己的意愿配置生产要素，生产农产品。完成生产后，农民在“交足国家的，留够集体的”之后，对剩余农产品有完全的支配权和处置权。因此，家庭承包经营将农民同国家、集体之间的权、责、利关系分得清清楚楚。同农业生产队相比，以农户为基本单位的家庭承包经营，有很高的激励和很低的监督成本。因为家庭承包经营制，在制度安排上具有内在性质，它的特有经营方式和分配机制，满足了农民的既有心理习惯和追求物质的欲望，很好地适应了生产空间分散，生产周期长的农业生产。在家庭这个组织经营单位里，劳动成员之间互相信任，分工比较理性，生产经营过程无需高额的协调成本和监督成本，而且由于他们能获取其劳动的全部所得，于是每个劳动成员都在努力增加有效劳动，提高劳动的生产效率，这样，在新制度安排下，那种偷懒和投机行为已不复存在。
（二）人民公社制度解体与新的农村制度安排的形成
随着包产到户的兴起和迅速发展，为传统经济体制配套的人民公社制度弊端日益凸现出来。许多地区的社队机构及领导班子陷于瘫痪或半瘫痪状态，很多工作无人负责，也无法承担政治和经济管理职能。因此，家庭承包经营责任制需要有新的农村管理体制。这样，改革政社合一的人民公社体制便提上议事日程。1979年，四川广汉县向阳公社，开始启动了人民公社政社分离的改革。1983年1月，江苏省江宁县进行政社分开试点，全县26个公社先后成立了乡（镇）政府，公社党委也改为乡党委。与此同时，北京、江苏、新疆等15个省、市、自治区的69个县、市辖区的部分公社，也进行了政社分开、建立乡政权的试点工作。同年10月12日，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求改革政社合一的人民公社体制，在农村建立乡政府。此项工作要求在1984年底完成。全国政社分开、建立乡政府的改革进展顺利。到1984年末，全国共建乡84340个，建制镇7280多个，新建村民委员会82.2万个。乡镇政权的建立和村民委员会的形成，标志着农村人民公社制度的最终解体和新的农村管理体制的产生。
在农村实行家庭承包经营制之后，国家利用行政干预，强加在农民头上的计划经济体制动摇了，从农业强制提取工业化原始资本积累的制度流程受到了强烈冲击。一是原有人民分社制度解体后，农民在以家庭承包经营制为基础的制度安排条件下，人身是自由的。他们可以自由地支配自己的劳动，在承包的土地上可以自主地安排生产，生产什么，生产多少，何时出工，何时收工，完全由自己说了算。在这种新制度安排下，要想把农民牢牢地限制在土地上按照政府意愿去发展农业生产，已经完全不可能了。二是在家庭承包经营制下，除了国家规定的合同收购产品数量之外，农民对自己的劳动产品有处置权和收益权。这意味着，在国家收购合同之外，农民可以将自己生产的农产品进行自由处置，或留或卖，即使卖是卖给国家还是卖向市场，都由农民自己决定，任何入不得干涉。面对这种变化，国家要像以往那样，以远低于市场均衡价格，将农民手中的全部农业剩余产品集中到国营部门手中，已经失去了制度基础，也缺乏政策依据。因此，支持工业化，促进产业结构转换，就必须重新调整工业与农业、城镇与乡村之间的交换关系。这主要表现在以下几个方面：第一，改革农产品流通体制，实现农产品购销的市场化。1978年后，为了刺激农业发展，国家连续多次大幅度提高农产品的收购价格，不断压缩低价收购农产品的品种和数量，扩大议价收购农产品的品种和数量，并鼓励发展农村集贸市场。1985年，中央确定引入市场调节机制，取消农产品统购派购制度，改为合同订购，同时初步放开粮棉油等以外的农产品市场。1992年，全国各省市区先后改革粮食统销制度，放开了粮食销售市场，同时改革棉花流通体制，尝试实行市场调节为主的新体制。1993年，在全国范围内取消了实行40年的口粮定量供应办法，粮票正式退出历史舞台。2001年在粮食主销区全面放开粮食购销，走市场化的路子；2004年在全国范围内全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。至此，我国农产品全部实现了市场化。以市场机制为基础交换农产品，动摇和打破了长期支持国家工业化的重要原始资本积累体制。面对这种制度变迁，工业以及城镇要想获得较多较好的农产品原料和食品供给，只能转向市场按照等价交换原则从农民手中收购。
第二，逐渐实行市场化的资源配置方式，积极推进农村非农产业的发展。在改革农产品流通体制的同时，国家对化肥、农药、农膜、种子、农机具以及资金等生产要素也进行了市场化取向的改革，初步形成了按市场化配置资源要素的发展方式。资源要素配置方式的变革，为农民跳出农业发展非农产业提供了制度条件。另外，农业经营管理体制改革取得成功后，还为农村发展非农产业创造了两方面的条件。一是实行家庭承包经营责任制使得农业劳动力从隐形剩余转向显形剩余。如前所述，传统的计划经济体制在农村导致偷懒、怠工现象极为普遍，无效和低效劳动掩盖了农业劳动力的剩余，使得农业劳动力剩余完全出于隐形状态。改革后，由于取消了人民公社制度，农民在自己的承包地上，能够获得他们劳动的全部所得。所以，当农民获得了土地使用权后，在劳动资源配置上的第一反映就是减少劳动的无效投入，增加农业的劳动生产效率。于是，以往隐蔽在农业领域中的剩余劳动力就显现出来。这里，从农村大规模实行包产到户的1981年开始，考察了我国主要农产品生产每亩实际投入的劳动用工量变化，结果发现自1981年到1990年，全国六种粮食、三种油料、两种糖料和棉花、烟叶等，每亩用工量分别减少了34%、18.1%、20.4%、18.3%和25.7%。同1981年相比，1990年这几种农产品生产实际减少了4909万个劳动力需求。农业劳动力剩余从隐形变为显形状态之后，产生了数以千万计的剩余劳动力，需要在农业外寻找新的就业门路。因此可见，家庭承包经营责任制使农业剩余劳动力显形化，并产生了向外转移的强大推动力。二是伴随着农业增产增收，农民手中开始出现并逐渐积累起了大量的剩余资金。据统计资料显示，1978年全国农村居民储蓄总额仅55.7亿元，1985年增加到564.8亿元，1990年又进一步达到1841.6亿元。面对手中出现的剩余资金，农民也需要寻找新的投资空间。
同农业相比，工业以及服务业是获利较高的产业。当农业出现了剩余劳动力和剩余资金之后，在资源要素配置逐渐实现市场化的条件下，面对当时国内市场全面短缺的环境，大量农民利用刚刚获得的人身自由，携带着剩余资金，抬起双腿迈出农业门槛，轰轰烈烈办起了乡镇企业。在20世纪80年代里，就像家庭承包责任制一样，以农村工业为代表的乡镇企业发展十分迅速。从企业数量上看，乡镇企业数在1980-1990年间增长了12.2倍，其中20世纪80年代的前5年增长最快，平均每年增加216万个，其中90%以上都属于个体办企业，这些企业完全依靠市场力量，自筹资金，自我发展。从企业固定资产投资来看，这一期间仅乡村两级企业固定资产原值就翻了5.8倍。从劳动就业数量看，在这10年时间里，乡镇企业新增加了就业人数6262.3万人，平均每年增加就业人数626万人。再从乡镇企业创造的财富看，从1980年到1990年，乡镇企业创造的农村非农产业总产值从869.5亿元上升到8957.1亿元，按可比价格计算增长了4.4倍，年平均增长18.3%。到2007年，全国乡镇企业就业人数9329万人，创造的工业增加值为41447亿元，占全国工业增加值的37%。
当乡镇企业以勃勃生机迅速兴起，并取得令人瞩目的发展成就时，过去那种由传统战略及其体制造就的城市搞工业和农村搞农业的二元经济结构格局被彻底打破。在国家打造的工业化之外，产生了一个新的工业化即农村工业化。由此，我国形成了一种新的经济发展格局，就是在地域分布上出现了城市工业与农村工业并存发展的双重工业化格局。
第三，从限制农村劳动力流动到引导促进流动，积极推进城镇化。在改革开放初期，尽管农村经营管理体制改革使得农业富余劳动力显形化，但是，当时由于城市户籍管理严格，商品粮及副食品供应能力较低，大量知青返城就业安置压力大，导致国家对农村劳动力向城市转移仍然采取严格的限制政策。此时，农业剩余劳动力只能在农村内部向两个领域转移。一是从种植业部门向林牧副渔业部门转移，二是向农村非农产业转移。
进入20世纪80年代中期，随着改革的重心转向城市，城镇企业经营自主权不断扩大、劳动用工制度逐渐搞活，企业财税制度的改革、多种所有制企业的发展，为农村劳动力向城镇流动创造了机会和空间。此时国家采取许多政策允许农村劳动力向城镇流动。从1988-1991年，我国开始了为期三年的治理整顿，由于压缩投资规模、实行从紧的财政和货币政策，许多建设项目下马或停建，有一部分企业也开工不足。在此情况下，城镇就业形势恶化，大量农民工被清退返乡。为缓解城镇就业压力，国家要求控制农民工盲目外出，强调农村富余劳动力转移“离土不离乡”，实现就地消化转移，同时还严格控制“农转非”的过快增长。进入20世纪90年代，国家对农村劳动力流动采取积极引导政策。这一时期，提出规范农村劳动力有序流动的各种措施，建立和完善流动就业的有效证件；探索户籍制度改革的突破口，明确了农民工进入小城镇务工落户的条件和规定；同时还建立了农村劳动力就业培训和服务制度，加强劳动力市场建设等。21世纪初以来，国家对农村劳动力流动采取的是促进政策，对进城务工农民实行“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针。这一时期，为促进农村富余劳动力转移，拓宽农民增收渠道，国家采取了以下政策措施：一是取消各种针对农民外出务工的不合理收费；二是加强和支持对农民工的培训工作；三是全面解决农民工进城难题，从制度政策层面解决拖欠和克扣农民工工资、改善农民工生产生活条件、解决农民工子女就学、稳妥解决农民工的社会保障等问题。在2008年10月召开的党的十七届三中全会上，中央提出了更加积极的政策，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，初步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。推进户籍制度改革，放宽农民工进入中小城市的落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。
农村劳动力流动政策从限制到促进的转变，大大推动了农村富余劳动力的转移。改革开放初期，农村劳动力外出数量很小，大约在200万人左右，1989年增加到3000多万人。1992年，中国出现了农村劳动力大规模跨区域转移，1993年农村劳动力出乡就业数量达到6200万人，2006年上升到1.32亿人，2008年高达1.4亿人。农村劳动力大规模转移，不但促进了国民经济持续快速发展，也大大加快了我国的城镇化进程。1978年，我国城市化率仅为17.92%，1990年为26.41%，2000年36.22%，2008年达到45.68%。改革开放30年来，全国总人口增长了37.96%，而城镇人口增长了251.8%，从17245万人增加到60667万人，乡村人口减少了8.7%，从79014万人下降到72135万人。这是由改革开放引起的，是农村劳动力大流动的结果。
（三）取消农业税与建立农村公共服务体系
从人民公社转变为乡镇政府后，各地乡镇政府按照经济社会发展需要从管理职能、行政编制等重新构建了一套复杂的政府组织管理体制。在20世纪80年代中期推行财政包干政策和1994年实行分税制以后，面对财权上收和事权不断下放，乡镇政府的财政支出压力越来越大。为维持乡镇政府的正常运行并为农村提供必要的公共服务，基层政府开始以各种名义向农民收取名目繁多的税费。据不完全统计，农村税费改革前，全国涉及农民负担的税费项目共八大类100项以上。尽管从1985年以来中央出台了一系列要求减轻农民负担的文件，但农民的负担却越来越重。比如，从1990-2000年，农民承担的税费总额由469亿元迅速增长到1359亿元，增长了189.8%，人均税费负担由55.8元上升到168.4元，增长了201.8%，而同期内全国农民人均纯收入仅增长了55.3%。农民除了承担所规定的负担外，还有乱集资、乱摊派、乱收费项目。因此，改革农村税费体制势在必行。
从2000年3月开始，旨在减轻农民负担的农村税费改革首先在安徽省试点，接着于2001年2月开始又在20多个省、107个县推进农村税费改革试点方案。国务院办公厅于2002年3月27日又发出 [2002]25号文件，确定在河北、内蒙、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海和宁夏等16省（自治区、直辖市）为扩大农村税费改革试点省。到2002年末，包括自费进行改革的江苏、浙江、上海等省市在内，全国已有20多个省市进行了大面积的农村税费改革工作，涉及农村人口7亿人。税费改革的主要改革思路是，“三项取消”、“两项调整”和“一项改革”，即取消乡统筹费、农村教育筹资等；取消屠宰税和统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税（即农业以1998年前5年农作物的平均产量确定常年产量，实行最高不要超过7%的差别税率；农业特产税按照与农业税不重复征收的原则，以略高于农业税的税率因地制宜的征收，并尽可能在一个环节征收）；改革村提留征收使用办法（凡是由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高的不超过农业税的20%，实行乡管村用）。为切实减轻农民负担，2004年中央“一号文件”提出，当年农业税税率总体上要降低1个百分点。同时确定在吉林、黑龙江两省进行免征农业税试点，河北、内蒙古等11省（区）农业税税率降低3个百分点。2005年中央“一号文件”又提出进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，在国家扶贫开发重点县实行免征农业税试点，在牧区开展取消牧业税试点。当年，全国共有28个省（市区）分别宣布取消农业税。2006年中央“一号文件”宣布在全国范围取消农业税，终结了2600多年农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消使农民每年减轻负担1335亿元，由此保障了农村稳定，增加了农民的收入。
在推进农村税费改革、取消农业税的同时，农村公共服务管理体制改革也全面展开。
一是2000年以来全国各地纷纷开展乡村撤并工作，并通过“减人、减事、减支”推进乡镇机构精简和职能转化。
二是改革农村义务教育体制，对农村义务教育阶段学生实行“两免一补”政策，解决农民孩子上学难的问题。2005年国家安排专项资金对592个国定贫困县的贫困家庭学生实行“两免一补”，2006年在西部地区农村全部实行这一政策，2007年全国农村普遍实行该项政策。
三是积极推进新型农村合作医疗制度，解决农民看病贵的问题。2002年10月中央明确指出，要初步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2003年新型农村合作医疗制度在一些省份开始试点，到2005年底全国有678个县（市）开展了新型农村合作医疗制度试点工作，参加新型农村合作医疗制度的农民17879.66万人；到2007年底，全国有2451个县（市）开展了新型农村合作医疗制度试点工作，占全国县市总数的83.5%，参加新型农村合作医疗制度的农民72623.7万人，参合率为86.2%。到2008年全国普遍建立了新型农村合作医疗制度。为推进新型农村合作医疗制度的顺利开展，中央和地方政府对参合农民实行补助政策，并多次提高补助标准。
四是探索建立农村低保和社会养老保障制度，从制度上解决农村贫困和农民养老难问题。20世纪90年代，山西、上海等一些地方开始进行建立农村最低生活保障制度试点，到1999年全国实行农村最低生活保障的县市有1935个，2003年达到2037个，到2006年末全国有24个省2400多个县市建立了农村最低生活保障制度。2007年中央“一号文件”提出，在全国范围内建立农村最低生活保障制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。进入21世纪以来，探索建立农村社会养老保障，是从经济发达地区为失地农民建立社会保障开始的。江苏、浙江、北京、上海等省市为解决失地农民的权益保障问题，尝试以土地换保障，帮助农民就业和一次性进入城镇社会保障体系。许多地区还积极探索将农民工社会保障纳入城镇社会保障体系的有效办法。2006年中央“一号文件”提出，要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。2008年10月党的十七届三中全会指出，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。按照《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（征求意见稿）》，2009年开始试点，2020年基本实现全覆盖。
伴随农村税费体制改革，为加强农业发展和改善农民生产生活环境，国家还健全农业投入保障制度，大幅度增加财政投入，加强农业、农村基础设施建设；健全农业补贴制度，逐年大幅度增加农民种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴；健全农产品价格保护制度，稳步提高粮食最低收购价，保护种粮农民收益等。
至此，一整套新的农村管理制度形成了。和改革前的体制变迁相比，改革开放以来我国农村制度变革，具有诱致性制度变迁特点，完全是农民进行自主选择的结果。在这种制度选择过程中，政府充分尊重农民意愿，顺应市场经济发展需要，在保护促进农民制度创新的同时，相应建立了一套受农民欢迎的公共服务体系。正是有了这种诱致性制度变迁，农村生产力才得到解放，农民生产积极性得以提高，农产品供给日益丰富，农民收入大幅度增长，农村经济社会愈加繁荣。
三、农村制度变迁的前景
虽然，1978年以来的制度变迁促进了农村经济社会的巨大发展，农村面貌发生令人瞩目的变化。但是，由于城乡二元结构所累积的深层次矛盾突出，造成工农发展差距不断拉大，农业发展滞后；城乡居民收入差距持续扩大，农民收入增长相对缓慢；城乡公共资源分配失衡，农村社会公共事业发展明显不足。为解决这些矛盾，必须进一步深化农村改革，积极推进制度创新，切实破除城乡二元结构造成的制度壁垒，促进城乡经济社会向一体化方向发展。
从当前和今后情况看，农村甚至全国的整体改革要着重解决以下几个问题：
（一）关于进一步推进农村富余劳动力转移问题
当前，“三农”的最根本问题，就是农村人口过多与拥有资源、财富较少的矛盾。形成这一矛盾的最直接原因是，在经济结构转变过程中，产业结构转变始终快于就业结构的转变，导致农业增加值在占国内生产总值比重迅速下降时，农村富余劳动力向外转移缓慢，营农收益远低于非农产业的收益。在城乡经济结构转换过程中，公共资源、生产要素向城镇流动快，农村劳动力向城镇流动相对较慢，形成城市经济发展快，农村经济发展滞后，最终导致城镇居民占有的财富远远大于农村居民。很显然，解决这种矛盾的根本办法，就是要加快推进农村富余劳动力向非农产业转移，农村劳动力向城镇转移。
影响农村劳动力在产业、地区和城乡间顺畅转移的主要障碍是城乡二元户籍制度以及依附于户籍制度上的种种社会福利政策。有了城市户籍就象征着一种优越的社会身份，从就业工资、低保、医保、养老保险、住房租购、到子女上学就业等方面，都优越于农民。农民即使是进城务工，由于不是城市居民户口，根本就无法平等享受城市公共服务，工资水平低，参加社会保障难，即使能参保也远低于城镇居民的水平，子女上学就业也不能享受城镇居民的待遇。从长期发展趋势看，不论是实现工业化、城市化，还是实现国家现代化，必须彻底改革现行城乡分割的二元户籍制度及其社会福利政策，实行城乡统一的一元户籍制度，建立无差别、无歧视的社会保障体系，让进城农民能充分享受自由迁徙的权利，拥有与城镇居民一样的国民待遇。只有这样，农村劳动力才能向外顺利转移，农民转变为市民的渠道才能没有制度障碍。
（二）关于土地利用制度问题
从新中国成立以来农村制度变迁可以看出，我国土地利用制度经历了三次大的变革：一是在20世纪40年代末50年代初实行了土地改革，将封建地主土地所有制变为农民土地个人私有制；二是20世纪50年代中期将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制；三是20世纪70年代末以来，在不改变土地集体所有制性质的前提下，将土地的使用权承包给农民，实行家庭承包经营体制。
同第二次土地利用制度改革相比，改革开放以来的土地制度变迁基本适应了生产力发展的需要。但是，在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面，农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有才能进入一级市场，农民根本无法进入土地交易市场。在土地的征占用过程中，有些地方征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农民安置人数过少，而土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得只有很少一部分。这样的结果是，被征地农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民，另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，使这部分人变成真正的“三无农民”。在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，随意变更甚至撤销农民的土地承包合同，为了招商引资还强制推行土地流转。
面对当前农村土地利用存在的问题，社会各界提出了不同的改革主张：有国有化主张的，有私有化主张的，也有主张保持现有土地集体所有制不变的前提下，进一步强化农民的土地承包权利。当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地有更加充分的权利。尽管现有法律和政策对保障农民土地承包经营权有了很大的进步，但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下了需要改革探索的空间。今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开：
一是改革土地征占用办法。严格界定公益性和非公益性用地界限，在不断缩小公益性征地范围的同时，公益性征地也要按市场价格补偿农民。为保障农民的土地交易权，要积极探讨农民集体建设用地直接参与土地市场交易的办法，在建设用地市场交易中，要将农民作为市场交易的重要主体，进行重点培育。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益应大部分归农民享有。
二是进一步完善土地流转政策。随着农村劳动力和人口大量流向城镇，按照依法自愿有偿原则，既要允许也应鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。同时，在完善荒地、林地使用抵押制度的基础上，还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法。
三是改革农村宅基地制度。随着农村人口的减少和社会保障制度的建立和完善，在对农民实行“一户一宅”政策的基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地私有化，并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等，使农村宅基地及其建筑物真正市场化。
四是建立健全土地市场体系。市场是配置资源最有效的一种机制。促进土地承包经营权流转、建设用地交易等，最有效的办法是培育土地市场，政府的作用是健全土地法规，支持发育中介服务组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性。
（三）关于农村公共服务体系建设问题
进入新世纪以来，随着农村改革的深入推进和国家财力的增强，农村基本公共服务的覆盖面不断扩大，水平也不断提高。但是，受城乡二元结构的影响，在向居民提供公共服务上长期实行“先城后乡、城多乡少、城优乡差”的政策，使得农村社会公共事业既不能适应农村经济社会发展需要，也与城市发展差距越拉越大。主要表现是：农村公共服务供给主题缺位，基本公共服务投入严重不足；农业农村基础设施建设投入不足，路水电气（燃料）等基本设施供给难以满足农民的需要；农村“普九”教育质量较低，农村人口难以享受优质教育资源；农民享受公共卫生资源水平过低，农村医疗卫生公共服务严重不足，农民看病难、看病贵的问题仍未根本解决；农村最低生活保障标准偏低、享受人口过少；农村社会养老保险制度推进缓慢，覆盖面过窄，与城市差距较大。今后，实现统筹城乡发展，改革城乡分割的公共服务体制，重点和难点都在农村，核心是按照城乡经济社会发展一体化的要求，为农村居民提供最基本的均等化公共服务。所谓公共服务均等化，就是今后政府在为居民提供公共服务上，不论城市居民还是农村居民，都应该在数量和质量上享受平等的待遇。当前，在基础设施建设、教育、医疗卫生、养老、最低生活保障、社会救济等公共服务方面，受传统观念、各地财力的影响，城乡之间不可能立即实现均等化。但必须制定阶段目标，分步骤实施。比如，第一阶段，政府为城镇提供的所有基本公共服务，农民并不一定能平等分享，但要实现“有”和广覆盖的目标。第二阶段，随着经济发展和财力的增长，政府为农村居民提供的基本公共服务，数量要增加，标准要提高，与城市居民的差距要不断缩小。第三阶段，在2020年左右，要基本实现城乡居民享受的基本公共服务均等化。
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