瑞典技术移民:“管治危机”与公共治理

“管治危机”与公共治理
【作者：：《学习时报》社编辑邓聿文】

改革解放了生产力，造就了中国的大发展和大繁荣。但改革也使社会积累了相当多的矛盾和问题，有些矛盾和问题以比较激烈的方式表现出来，比如近年来逐渐增多的群体性事件。据2005年发布的《社会蓝皮书》统计，从1993年到2003年间，我国群体性事件数量由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人。《瞭望》周刊也曾引述官方统计说，2006年中国爆发的群体性事件超过9万起，“并一直保持上升势头”。2008年群体性事件中影响比较大的有贵州的瓮安、云南的孟连、甘肃的武都，此外，像蔓延多个城市的出租车罢运事件以及引起恶劣国际影响的三鹿奶粉事件，都显示出有一些不稳定因素在中国社会滋生蔓延。
各种群体性事件和公共突发危机的发生，尽管原因是多方面的，但最终的指向却是政府的管治，这从一个侧面反映了一些地方政府管治能力的不足，有人甚至用“管治危机”来形容。
所谓“管治危机”，用一些学者的话来说，是指政府在管理社会秩序的有效性上存在问题。当前一些地方政府的管治能力存在三方面问题：一是滥用权力；二是政府效率低下，管理代价沉重；三是缺少科学、民主的现代管理方法。一些地方政府的管理方法和手段还停留在过去经验的基础上，靠传统的人治、政策、行政命令和运动等方式开展工作。
出现“管治危机”的一大背景在于，经济改革特别是市场经济改变了政府治理的社会基础，而社会转型的复杂性和转变速度也超出了国家系统的能力范围，并由此造成管治真空。
我们可用2008年发生的几起事件来做说明。在贵州瓮安、云南孟连、甘肃武都三起群体性事件中，虽然背后都有土地方面的原因，但干群关系的恶化显然是矛盾的一个催化剂。正如贵州省委书记石宗源在事后所总结的，当地侵犯民众利益的事情屡有发生，而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些官员作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。一般来说，管治能力由预警机制、处置技术和问责制度三方面组成，但相当多的基层政府在这三个方面的应对能力都严重不足。以预警机制为例，它最重要的意义是建立社情民意的迅速反应机制，好让决策者真实快捷地获取信息，及时正确地做出决策。但有些基层政府及其官员，为了自身的政治利益，想尽一切办法不让上级政府特别是中央知道下面的真实情况，搞信息隔绝，“预警”的作用因而大打折扣。
三鹿奶粉事件和重庆出租车罢运事件则与当地政府的不当监管以及缺乏行业利益组织代表有关。三鹿奶粉事件的发生和蔓延，在于政府职能机构的迟钝、拖沓和麻木，特别是政府实行的“免检产品”制度，导致此前建立起来的一系列对食品卫生的预警机制对“免检产品”不再起作用。“免检产品”制度建立的前提是全社会有一个好的信用环境和行业的自律以及完善的新闻监督。但这三方面我们都还很欠缺。没有了这些前提条件，“免检产品”制度就很容易沦为企业向职能部门输送利益的一个渠道，使监管者与监管对象结为一个利益共同体。重庆出租车罢运事件中的不当监管主要表现为过度管制。在一个准入门槛低、适合于个体经营的市场里实行特许经营制度，只会制造供给短缺，从而为形成垄断资金创造条件。全国各地的出租车司机的“份钱”为什么那么高？原因就在于政府的出租车经营牌照被少数公司垄断了，这些公司又或多或少与管理部门有关。此外，出租车司机缺乏行业组织也是个问题。出租车司机没有自己独立的组织，现有的工会又不能有效地为他们维权，在有政府背景的公司面前，他们的个体力量非常有限，所以，他们要想解决问题，只能采取罢运等比较激烈的方式，以期引起全社会的关注。
对于当前一些地方政府面临的管治方面的问题，中央是很重视的。十七届中央政治局2006年进行第一次集体学习时，胡锦涛总书记就鲜明地提出要防范“管治危机”，并要求从中央到地方的各级官员增强科学执政、民主执政、依法执政的自觉性，“努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。管治危机的发生并非由于政府没有提供公共服务或没有公共治理的经济能力，而在于缺乏合理的制度安排。对于中国政府而言，要克服一些地方出现的管治危机，须从目前的威权治理转向公共治理。
第一，转变行政方式，建立公共服务型政府。我国原有的政府管理模式基本上以政府为本位，很多制度安排和行为方式都是以方便政府管理的原则设计出来的。而在一个成熟的市场经济体制下，政府的角色应该是一个为市场、社会发展提供规则和维护秩序的服务者。所以，随着改革的深入和社会的发展，我们必须重新思考政府的角色定位，由“管理行政”向“服务行政”过渡。特别是在这一过程中要减少政府对经济和社会事务的管制程度。
第二，建设一个透明的公共财政。公共财政是促进政府职能向公共服务型政府转变以及进行公共治理和建设民主政治的保证。中国现行财政体制和财政政策存在明显的公共财政“缺位”和“错位”问题，即在市场明显失效领域，公共财政没有完全到位；而在非市场失效领域，公共财政却涉入过深。公共支出的范围和深度在很大程度上由政府官员决定，而不是由社会公众采取投票方式来确定。应该明确，财政花的是老百姓的钱，要从制度安排上，采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。
第三，调整国家与市场、公民社会的关系，使它们形成合作互补关系。提高国家治理能力，不仅要改革政府内部的治理结构，更要积极培育、完善和壮大市场与公民社会，提高它们的自组织能力和自我规范能力，并和政府建立起合作互补的伙伴关系。特别是，要强调发育各种利益组织。市场经济产生了不同的社会群体利益，而威权治理不能很好地调节这些利益。在一个全能主义的政治体制中，社会一般不允许拥有自己的合法空间，公共权力的触角深入到人们生活的每一角落，即使那些本来应首先具备社会自治组织特征的团体也被体制化和国家化了。改革以后，尽管政府的权力相对过去有所削弱，但还是在社会的公共事务中扮演着最终评判者的角色。绝对的权力也意味着绝对的责任。当政府因为各种原因不能很好地调节不同利益群体的矛盾时，这些矛盾反而最终可能演化成当事者和政府的矛盾。由于有组织的理性在利益的表达上比非组织的理性更有效，因此积极稳妥地发展各类利益组织，建立起各种民意表达机制，使它们真正成为维护公民权益的组织，形成协商对话制度，远比非理性的个体和群体抗争行为要好得多。当然，这就需要政府将自己的部分权力让渡出来。
第四，构建一个与经济发展水平相适应的，包括社会保险、救济、福利、优抚安置和社会互助的综合保障体系。这对提高政府的管治水平也非常重要。
第五，加强官员的问责制，开放媒体，特别是树立司法的权威。目前在社会管治方面存在的许多问题，都与民众对司法不信任有关，因此，司法应该保持某种程度的独立性。
随着改革的进一步深化，经济的进一步发展，以及公民权益和民主意识的进一步提高，由社会各种资源分配不公而引发的社会矛盾和问题只会有增无减，未来30年，中国社会的稳定问题可能会进一步加剧。因此，长远来看，要从源头上缓和社会矛盾，消解社会不稳定因素，建设一个高度流动性的、同时又和谐稳定的社会，消除“管治危机”，我们必须推进向政治民主转型，建立起民众能够有效进行利益表达、公民能够有效进行政治参与、公权力能够被严格监督的新的机制，由有效的政治体制，带出社会的进步。
（本文责任编辑　李红）《中国党政干部论坛》2009年第2期