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来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/05/01 21:55:23
实施更加积极主动的农业开放战略
杨良敏 姜 巍
实施更加积极主动的农业开放战略--中国共产党新闻
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程国强,国务院发展研究中心研究员，国务院政府特殊津贴专家。曾参加中国加入世贸组织农业谈判咨询研究与中央农村工作政策文件起草工作。主要研究领域：农业与农村发展政策、粮食经济、市场与流通经济、国际农产品贸易与政策、世贸组织问题，多边与区域贸易谈判、国际经济。
农业曾经是中国加入世贸组织（WTO）谈判的难点之一，也是对外开放影响预期最为悲观的产业之一。但是，加入WTO 10年来，人们普遍担心农业受到严重冲击的情况并未出现，而且中国农业保持稳定增长，农民收入得到较大提高，也为经济社会发展提供了基础支撑。究竟如何看待这一情况？如何回应人们的疑问：是当初的预期分析有误，还是冲击尚未出现？有哪些启示可供借鉴？
开放条件下的农业增长与结构变化
农业的对外开放是入世背景下一个重要话题，全社会高度关注。程国强说个中原因有两点：一是农业问题从来是一个国际敏感问题。农业保护主义源远流长。无论是美国等发达的农产品出口国家，还是日韩等发达的农产品进口国家，都对农业问题高度重视，采取了各式各样的保护主义政策。关贸总协定1986年启动的“乌拉圭回合”谈判，到1995年才达成协议，本质上就是因为在农业开放问题上发达国家之间意见分歧严重。而本轮“多哈回合”谈判难有进展根本原因亦在于此。因此，对于中国这样一个发展中的人口大国，如何建立基于世界贸易组织的农业开放框架，自然会受到国内外各方面的高度关注。
二是加入世界贸易组织谈判，要求中国农业遵守世贸组织的《农业协定》，甚至部分要求超出发展中国家所承诺的一般条件，因此被认为作出了较大让步，是被动开放。比如，国内支持方面，我们承诺国内农业政策全面执行《农业协定》，但不适用给予发展中国家差别待遇的第6.2条；第6.4条关于特定产品和非特定产品综合支持量的“微量允许”水平分别为相应年份农业产值的8.5%，介于发达国家与发展中国家之间。从市场准入方面看，对农产品关税进行较大幅度削减，由2001年的23.2%，降至目前的15%，不到世界农产品平均水平62%的1/4，也被认为减税幅度过大。同时，中国还承诺取消粮食、植物油、棉花、食糖、羊毛等农产品进口的非关税措施，实行关税配额管理，自2004年起，进口关税配额数量达到最高点。除小麦继续保持90%的国营贸易比例外，其他产品的国营贸易比例将逐步缩小。2005年，取消羊毛和毛条的进口指定经营制度。2006年取消豆油、棕榈油、菜籽进口关税配额管理，实行9%的单一关税管理。在农业生产资料方面，2005年对外资开放农药、农膜的零售和批发业务；2007年起开放化肥零售和批发业务。
由此可见，加入世贸组织，使中国成为世界上农产品关税水平最低的国家之一。而且，中国农业经营规模小、组织化程度低、科技实力弱，在农业国际竞争中始终处于不利地位，因此，在加入世贸组织之初，人们对开放条件下的农业发展充满疑虑和担心，是不言而喻的。
但是，由于各国国情差异较大、农业发展条件悬殊，农业市场开放后面临的风险和挑战也不尽相同。正因为如此，程国强说，评估市场开放的影响需要更加谨慎。一是，自加入世界贸易组织以来，总的情况是比较乐观的。在所有行业中，农业首当其冲受到冲击的预判落空了。比如，原本假定的市场开放之后，国外具有优势的大宗农产品会冲击国内农产品市场，对国内主要农产品产生极大影响的情况并没有出现。二是，加入WTO10年以来，我们成功地应对了国内外多种突发事件的严峻考验，为保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定大局提供了基础支撑。总体上说，农业在这10年里取得了一些超出预料的成就：
第一，农业实现持续稳定发展，综合生产能力不断提高。如2002－2010年，中国农业增加值年均增长率达11.8%，比加入前1998－2001年的10.8%高出一个百分点。特别是从2004年开始，中国粮食生产连续8年丰收，粮食产量保持在1万亿斤以上水平，打破了延续多年的粮食三年一减产的不稳定周期，粮食安全基础得到进一步强化。其他主要农产品，如油料、棉花、食糖、肉禽蛋奶和水产品以及瓜果蔬菜等产量也实现新的突破，农业综合生产能力进一步提升、农业结构进一步优化。
第二，农民收入快速增长，农村市场贡献明显提升。农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增长10.7%。特别是近几年来，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍保持8%以上，2010年增幅达到10.9%，不仅高于GDP的增长速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中国历史上农民增收最快的时期之一。农民收入的增加，促进生活消费水平不断提高，农村市场日益扩大。2010年中国乡村消费品零售额达20875亿元，比2001年的10424.9亿元，增长100.3%，年均增长8%。
第三，农产品进出口贸易大幅增长，农业与世界市场的关联程度日益增强。一方面，充分发挥比较优势，积极扩大优势农产品出口。如2010年中国农产品出口总额达489亿美元，与2001年加入世贸组织时相比，增长203.6%，年均增长13.1%。由此，促进建立一批标准化、规模化的农产品出口基地，培育了一批具有带动和示范作用的产业化龙头企业，初步形成了特色、优质、安全、高效的农业产业体系，促进了农业结构调整和农民收入增加。另一方面，从人多地少的基本国情出发，在坚持立足国内实现粮食基本自给的同时，适度增加资源性农产品进口。农产品进口总额从2001年的118亿美元，增加到2010年的719亿美元，年均增幅达22.2%。农产品进口弥补了国内农产品供需缺口，缓解了中国农业资源紧张的压力，为确保主要农产品有效供给发挥了积极作用。与此同时，中国农业与世界市场的关联度日益增强。中国农业贸易依存度由2001年的15%，增加到2010年的20.2%。
但10年来，人们对农业开放的争议也一直没有停息。如有人认为大豆等个别农产品进口过度，对国内生产冲击严重，导致大豆行业集体“沦陷”；也有人认为国内种业、大豆加工行业面临外资垄断，农业产业安全存在严重隐患，等等。程国强认为，虽然这些争议还需作进一步的讨论，但客观看，在农业对外开放中，确实存在一些需要给予高度关注的问题。
程国强认为，总的来看，加入世界贸易组织十年来，中国农业的发展超出了最初的预判，为维护国家粮食安全、保障主要农产品供给，保持经济社会持续发展提供了有力支撑和保障，也为今后进一步扩大农业对外开放积累了难得的经验。
应对农业国际化的经验与启示
为什么10年来中国农业打破了种种悲观预言，实现持续稳定发展？程国强认为，主要有如下经验：
第一，始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的“重中之重”。加入世贸组织以来，根据中国农业发展所面临的新形势、新挑战，党中央、国务院高度重视农业农村问题，提出了一系列“三农”工作的战略理念和大政方针，从统筹城乡经济社会发展的基本方略，到把解决好“三农”问题作为全党全国全部工作“重中之重”的战略思想；从明确中国特色农业现代化道路的基本方向，到推进社会主义新农村建设的战略任务；从加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标，到在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大决策，为新时期扩大农业对外开放、应对农业国际化竞争挑战指明了方向、明确了重点，提供了强大的政策支撑和制度保障。
第二，不断深化农业改革，加大对农业的支持保护力度。加入世贸组织以来，中国坚持并不断完善农村基本经营制度，深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场，建立和完善农产品和农村生产要素市场；实行农村税费改革，全面取消农业税、牧业税、特产税、屠宰税；连续发出八个以“三农”问题为主题的“一号文件”，对农民实行直接补贴，建立健全农产品价格保护制度，初步建立了以价格支持为基础、直接补贴为主体的农业支持政策体系，基本形成农业投入稳定增长机制，实现从农业“负保护”向“正保护”的政策转型，不仅有效保护和提高了农民种粮务农的积极性，也极大地提高了农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
第三，积极实施服务于国家粮食安全大局的农产品贸易战略。一方面，优化和调整农产品出口结构，积极扩大优势农产品出口，建立形成以劳动密集型产品为基础的优势农产品出口体系。10年来，中国园艺、水产、畜禽等优势产品出口在全部农产品出口中的比重，从2001年的60%，增加到2010年的70%，增长3.3倍；粮食等土地密集型资源性产品出口，占农产品出口总额中的比重，从2001年的20%，下降至2010年不足10%。另一方面，适度进口资源性农产品，探索建立统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略机制。2010年，中国进口植物油与油菜籽折油共2035万吨，按目前国内大豆亩产236斤的生产技术水平测算，相当于利用了国外9.6亿亩的种植面积（与国内水稻、玉米种植面积之和相当）。若全部由国内生产来替代，意味着要以减少68%的粮食总产为代价。因此，适度进口国外资源性农产品，在一定程度上缓解了国内农业资源短缺的压力，对中国立足国内实现粮食基本自给、确保国家粮食安全和主要农产品供给具有重要意义。
第四，着力提升农产品进出口管理能力与市场调控水平。中国按照加入世贸组织的承诺，采取关税配额管理等进口管理措施，有效把握粮食等重要农产品进口的时间、节奏与规模，防范部分品种过度进口对国内生产和市场形成冲击；积极应用世贸组织规则，应对化解日益严峻的贸易摩擦与纠纷，为扩大优势农产品出口、保持农业稳定发展，营造公平、合理的国际竞争环境。特别是2008年以来，随着国际金融危机的爆发，农产品能源化、金融化趋势加快，全球农产品价格波动更加频繁，中国进一步强化农产品进出口管理，着力提高驾驭复杂国际市场环境的能力和水平；健全完善国内农产品调控体系，通过实施最低价收购、临时收储、竞价销售，把握储备吞吐、进出口节奏与时机，不断提高农产品市场调控的针对性和有效性，确保国内粮食等主要农产品有效供给和市场稳定，成功化解国际粮食危机的严峻挑战，为国家应对国际金融危机的冲击奠定了坚实的物质基础。
程国强说，中国应对农业国际化挑战10年的历程，也给了我们重要的启示：
第一，要从全球视野、战略高度，进一步提高对农业对外开放战略的认识，深刻领会、全面把握统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略意义。近几年来，一些人对大豆等资源性农产品进口增加心存疑虑，对农业开放存在不同认识。程国强指出，这有的来自对中国农业的强烈隐患意识，担心中国农业在不利的国际竞争中受到严重影响；有的来自局部、地区和行业的利益博弈，担心本国产品、本土企业缺乏比较优势，难以承受外来冲击；有的则强调农产品消费需求增长所带来的经济发展机会，应该由本国农业、农民来分享，因此对农产品进口心存疑虑，抵制情绪还相当普遍。究其本质，在于对中国基本国情的认识有待进一步深化，对农业对外开放战略缺乏深入的把握，对立足国内实现粮食基本自给与利用国际农业资源的依存关系缺乏战略认识。
程国强说，日本、韩国以及中国台湾地区经济增长的经验表明，农业资源相对紧缺的国家或地区，经济发展到一定阶段，农产品进口将快速增长、农业对外贸易依存度逐步上升，这是一个难以回避的客观规律。中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，在今后相当长的时期内，粮食需求刚性增长、水土资源约束不断加大的双重压力将越来越大，进口国外农产品、利用国外农业资源不可避免。
虽然目前农产品进口规模逐年增大、对外依存度日益提高，但仍然没有规划部署和实施农业“走出去”战略，建立满足我国经济发展需要，持续、稳定、合理的全球资源性农产品进口供应链，更加有效地利用国际农业资源和市场；虽然我国是世界上重要的农产品贸易大国，但我们仍然缺乏国际农产品市场与价格的基本话语权，在农业国际竞争中的不利地位没有得到改善。
第二，要深化农业改革，对农业对外开放战略进行总体规划和统筹管理。目前我国对新形势下扩大农业对外开放，缺乏总体设计和战略规划，对如何拓展农业对外开放的广度和深度，还没有制定明确的目标、思路和重点，也没有部署推进和实施关键措施；囿于部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等原因，仍然没有形成对农业对外开放进行统一协调管理的体制机制。在某些领域，部门利益影响全局决策，行业利益左右社会舆论，地区利益挑战中央政策等现象越来越严重。注重于农产品进口限制、贸易保护，没有统筹管理农业产前、产中与产后相关产业开放的可能风险，农业产业安全管理存在一定隐患。程国强说，各方面都关注的外资在油脂加工行业大举扩张问题，前几年做的一项调研表明，其中的原因，既有部分外资企业违规直接或变相扩大对油脂加工投资的问题，如以压榨棉籽、棕榈油加工等不受限制的名义申报项目，项目建成后，实际上可用于压榨大豆、菜籽或油脂加工；也有个别外资企业利用某些地方政府“GDP崇拜”心理，采用多种方式规避国家油脂加工产业政策。如根据总投资不超过5000万美元项目直接由地方政府审批的规定，一些外资企业将油脂加工项目投资设在限额以下，或将总投资超过5000万美元的项目“化大为小”，避开国务院投资主管部门的审批。
第三，要建立完善开放条件下农产品市场风险管理机制，积极参与和推动完善全球农业治理机制。开放条件下，国内外农产品市场融合不断加快、相互影响日益加深，国际农产品价格波动对国内市场的传导影响越来越复杂，对市场风险管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，一方面，国内企业的市场风险管理意识还有待进一步加强；另一方面，国内期货市场、远期合同等市场风险管理工具也不健全，市场发育也不够成熟，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制。比如，近几年社会普遍关注的大豆问题，表象是近10年来大豆进口激增，由此质疑大豆市场开放过度、是受加入世贸组织冲击最大的产品。但理性分析，其实质是，由于2004年、2008年国际市场大豆价格的两次剧烈波动，导致国内部分缺乏风险管理意识的压榨企业亏损严重、甚至停产关闭，引发两次行业兼并重组浪潮，而部分跨国粮商在两次危机中都幸免于难，趁机扩张，到目前已经掌握国内70%－80%的压榨产能，这或许是我们真正需要吸取的深刻教训。
扩大农业对外开放面临的挑战与战略选择
同过去10年相比，目前中国国际化、市场化程度明显提高，国内经济与世界经济的关联度日益增强，农业发展的国内外环境正在发生重大变化。程国强说，今后农业对外开放既面临诸多机遇和有利条件，也充满不确定性，将面临更加严峻的风险和挑战。
从国内看，一方面，今后主要农产品供需矛盾日益突出、资源环境压力越来越大，维护国家粮食安全的任务更加艰巨；另一方面，农业比较利益呈持续下降趋势，提高农业竞争力难度加大，农民增收困难日益严重。
从国际看，首先，气候变化以及农产品“能源化”、“金融化”趋势明显，影响国际农产品市场的不确定因素日益增多，保持国内市场稳定的挑战越来越大；其次，农业国际竞争环境日益复杂，扩大农业对外开放将面临更加严峻的挑战；第三，全球农业经营集中度进一步提高，利用国际市场和国际资源的难度将越来越大。
对此，程国强提出了可供选择的战略。他说，坚定不移地扩大农业对外开放，是国家实行更加积极主动开放战略部署的重要组成部分，也是中国特色农业现代化建设的基础支撑。他认为，今后扩大农业对外开放的基本思路是，以服务保障国家粮食安全和主要农产品供给大局为核心，以全面提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力为目标，以深入拓展农业对外开放广度和深度为路径，以加快实施农业“走出去”战略、建立全球供应链为重点，以建立健全农业开放支持政策体系为支撑，以强化农业开放风险防控与产业安全管理为关键，为促进中国农业持续稳定协调发展、加快建设中国特色农业现代化提供基础支撑和良好环境。
因此，他认为，要以加入世贸组织10年为扩大农业对外开放的新起点，从全球视野、战略高度，进一步提高扩大农业对外开放的战略认识，以更加积极主动的姿态，进一步扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，深入拓展、全面提升农业对外开放的广度和深度。
他建议，抓紧制定扩大农业对外开放的总体规划；着力深化农业管理体制改革，强化和完善农业对外开放支持政策体系；重点实施农业“走出去”战略，加快建设持续、稳定、安全的全球农产品供应链；探索建立全球大宗商品交易中心；建立健全农产品进出口调控机制和产业安全管理机制。
除此之外，程国强指出，中国要积极参与和推动世贸组织多边贸易谈判等全球农业治理机制改革，建立和完善全球农业投资与市场规则，消除农产品能源化、金融化等非传统挑战对发展中国家粮食安全的严重影响，促进建立有利于农业发展的公平、和谐、开放的国际环境。
·评论·在开放条件下深入思考农业发展问题
赵晋平（国务院发展研究中心外经部副部长）
国强向我们充分展示了他有关中国入世之后农业、农产品市场开放问题的研究成果。看得出来，其中许多结论是经过长期思考和深入研究基础上得出来的。
报告的主题明确，内容十分系统和全面，既有对中国入世之后农业发展的基本状况的评估，并使用了大量翔实的资料，同时也提炼和总结了一些经验。我认为，其中的许多结论，不仅仅是农业方面，对研究其他领域的市场开放问题也有很好的借鉴和参考意义。他的研究方法也能够给我们一些启示。分析市场开放问题关键在于如何透过现象抓住问题的本质。不仅仅要把现象说清楚，把规律和变化描述清楚，更重要的是能通过观察现象的变化，提炼和总结成为经验、教训以供借鉴。
报告对未来农业、农产品开放发展战略的方向进行了展望。我赞成他的观点，也就是说，未来农业的发展战略和农业的国际化以及我国对外开放的大政方针是密切相关的，应当在开放条件下思考农业的发展问题。这一认识的意义远超出农产品领域本身。尤其从中国未来的经济社会发展来看，必须是建立在开放型经济基础上的。这些看法为我们提供很好的启示。
为了使这项研究能够进一步的深入和完善，我有几个问题想提出来供大家讨论。
第一，在入世10年之后，对中国农业的影响进行总体评估，国强的分析视角是从入世前大家对农业市场开放的担忧切入的。许多人认为，农业是一个竞争力不强的领域，可能会受到很大的冲击，但是实际上并没有发生这样的结果，并且农业总体发展也不错。农业增加值增长比较快，农民收入增长也比较多。我认为，这样的方式从研究本身是必要的，但略显消极，似乎是在强调，只要没有受到冲击，入世就是对的。标准好像低了点。我认为应该从积极的角度去评价，就是通过农业的发展成就说明入世对促进农业发展所起到的重要作用。可能这才是这个研究最需要抓住的核心问题。另外换一个角度看，我们也不能说，包括农业领域在内，入世之后没有发生入世之前所担忧的问题就是成功了。还是需要通过在发展方面取得的巨大成就来说明这一点。我认为，中国入世，不仅仅是对中国经济发展提供了一个非常重要的推动力量，更重要的是有力地推进了市场经济体制改革，使得我国整个法律制度和政策体系能够按照与国际接轨的模式，按照市场经济要求的方向去调整。没有一个强有力的外部压力，改革的进程会相对缓慢，要照顾既得利益阶层的利益，而通过入世，恰恰提供了一个强有力的外部压力，大大地推进整个市场经济体制改革的进程和步伐。所以，像这样积极的意义，不仅仅要在经验的部分加以说明，更要在问题的开始就开宗明义。从中国入世后农业的发展来看，它不仅仅是没有出现人们所担忧的事情，而且在各个方面取得了相当好的成绩，相当快的发展，更能体现出评估入世与改革开放更紧密结合在一起的重大意义。
第二，报告在研究方法上是有独到之处的。如关于中国补贴率的计算。我接触农业领域的问题比较少，对这个问题缺乏深入了解，但是这个计算方法是很能说明问题的，通过计算补贴率并对不同国家的水平进行比较，加强了对我国农业补贴水平的总体把握，也有很强的说服力。在许多情况下，当我们面对外界的一些指责和压力的时候，往往无法找到一些科学和明确的分析方法与指标，充分表达我方的关切，做到有理有据。类似于补贴率这样的方法，在强调我国的农业补贴水平远低于美国和其他一些发达国家方面就很有说服力。
另一个方法就是关于农产品进口替代条件下对土地资源需求量的测算也很有特色。例如国内替代生产大豆油时的巨大土地需求量的测算就是非常有说服力的。虽然我对计算出的数量之大还是有点疑问，但是这样的分析方法是非常有说服力的。充分说明对所有大宗农产品及资源型产品完全搞进口替代是不可能的，自然禀赋不具备这样的条件，而且这种进口替代带来的恰恰是对合理产业体系的破坏。
我想作为问题提出来的是，报告中有几个数字在支撑观点上缺乏力度。一是讲到农业的国际竞争力并未受到很大的影响，但实际上有些数字恰恰表现出入世之后我国全球竞争力是有变化的。首先反应在贸易差额上，由顺差转为逆差，并且逆差规模还在扩大，今后是否会继续扩大是一个未知数。二是入世之后，农业出口增长速度为年均13%，但农业进口年均增长22%,比出口高出将近十个百分点，这一数据也不足以说明在提高国际竞争力方面有很大的推动作用。三是报告中提到农业增加值的年均增长速度，在2002—2010年期间的年增长速度比1998—2001年高了1个百分点。这一数据也和作者所期待的不一样，不足以能说明中国农业在入世之后进入了加快发展的阶段。因为上世纪90年代末是亚洲金融危机，尤其1998年、1999年是影响最为深刻的时候，包括农业在内中国经济整体都受到冲击。而在入世之后，中国经济进入了快速发展的阶段，包括对外贸易的增长速度也是非常高的。所以，仅仅高出一个百分点，不足以说明农业通过入世获得了更强、更大的动力。这个结论我是赞同的，但是这个数据是不能支撑这一结论的。
第三，我认为，中国农产品在入世之后在全球的价格上是没有国际竞争力的，处于一个守势。但在区域自由贸易协定的背景下，相对于某些经济体来说是有优势的。比如，中韩自贸区、中日自贸区，农业恰恰是我国具有竞争力的领域，日本、韩国恰恰是没有竞争力的，并且存在很多的问题。我担心的问题是，中国农业会不会也出现目前日本、韩国所出现的情况，即在全部领域或局部领域，由于过度保护，市场在对外开放方面力度不够，而且在未来也可能逐渐地趋于保守。比如，农村过剩的劳动力是由于过去计划经济体制下所形成的，使我们面临大量的劳动力向城市转移的压力，但是入世之后，对过剩劳动力的增加有没有影响？这是需要用数据去评论和说明的。到底过剩的劳动力是不是由于过去计划经济体制形成的？入世之后的影响是否存在需要给出正面的回答。尤其是对日韩的教训，特别是在农业问题上日韩的经验有些是积极的，是需要借鉴的，但是他们有些从市场开放的角度上看未必是积极的。
最后，我非常同意国强的观点，所谓的粮食安全、产业安全必须是全球化视野下、对外开放背景下的安全，不是闭关自守下得到的非常脆弱的安全。目前，改革出现了许多问题。我们在本世纪初是借助入世给改革一个强有力的推进，市场经济体制迈进了一大步，而现在改革缺少动力，是不是也可以通过类似的方式进一步推动改革。我认为，改革和开放之间的关系是密不可分的。
·答问·
主持人张军扩（国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任）：谢谢国强的报告。我的问题是，入世之后并没有发生预期的担忧，原因是什么？是还没有发生还是不会发生？或者加入ＷＴＯ对中国本身就是有利的？有利的是什么？还是因为我们做了努力，所以没有发生？
张立群（国务院发展研究中心宏观部研究员）：在全球化的背景下，来讨论国家农业安全的观点是很重要的。由此能不能扩展一下，在全球化背景下，如果把全球的农业资源都考虑进去之后，18亿亩耕地红线需不需要坚持？中国农业的发展需不需要做出调整？
宣晓伟（国务院发展研究中心发展部研究员）：刚才提到了三种可能，第一是不可能发生；第二是想办法阻止它发生；第三种可能就是还没有发生，但是不等于不会发生。是不是可能还是会发生？
胡江云（国务院发展研究中心外经部研究员）：农产品贸易一直以来是一个被关注的问题。同样，汽车产业也是一个值得关注的问题，我认为这两个产业有很多地方是可以比较的。目前汽车产业高度开放，但是高度开放并没有使中国的汽车产业沦陷，反而技术得到发展。去年去东北调研，发现中国的大米加工技术很落后，造成了农产品资源的浪费。假如我们能用农产品的开放换取农产品的技术升级，会出现什么样的情况？
许伟（国务院发展研究中心市场所副研究员）：未来在中国农业上最可能出现问题的是什么？我认为最核心的还是供需平衡问题。如果需求方面很稳定增长，供给方面我们可以做什么选择呢？比如说加大支持力度，但支持空间有限，补贴提高生产积极性也有限；还有提高进口来弥补供需缺口，但是中国和日韩不同，是占世界人口五分之一的国家。实际上，我们可以看到中国的回旋余地很小。如果把这些问题放到国家发展大环境来考虑，那需要怎么考虑这个问题？但如果粮食供求出现问题，未来会以什么形式爆发出来？这个问题有待进一步研究。
张力（国务院发展研究中心办公厅副研究员）：您提到2010年中国进口植物油与进口油菜籽折油共2035万吨，若折合成国产大豆需要9.6亿亩耕地，就将挤掉68%的粮食产量。我的问题是关于下一步战略选择，大豆和油菜籽是按照现在的模式继续放开，还是把68%这个数字降一降？
程国强（国务院发展研究中心研究员）：时间所限，根据大家提出的问题，我简要作如下回答：
第一，市场开放与保护问题。这个报告的初衷，是客观评估入世对农业的影响，解读为什么实际情况和当初的预判差距如此之大。也想客观地对社会释放一个信息：入世10年以来，应对农业国际化的战略、政策和措施取得了积极效果。需要讨论的是，当初是不是把加入世贸组织对农业的负面影响估计的过高？记得当时大部分学者的一个直观判断是，中国农业与北美、南美、澳洲这样的人少地多的国家地区比较，不具备任何竞争优势。在对外开放条件下，中国农产品显然无法与这些国家的成本低、质量好、竞争优势高的农产品抗衡，所以农业问题会很严峻。当然，当时对加入世贸组织带来的开放红利也有较高的共识，对农业来说，总体讲是利大于弊，开放农产品市场对整个社会福利的影响是正面的，为消费者提供了更加多样化的选择，对缓解农业资源紧缺、解决主要农产品供给问题提供了新的选择。现在看来，对农业问题比较普遍的观点实质上是悲观预期。直到现在为止，仍然有人认为，中国加入世贸组织谈判，农业是做出了让步和牺牲的。
但出乎意料的是，加入世贸组织以来，并没有发生国外大宗型农产品涌入国内市场的情况，中国农业也没有遭受毁灭性打击。我认为，如上面所提到的，这是多方面因素共同作用的结果。比如，在加入谈判中，我们并非放弃了保护，完全对外敞开市场。而是采取结构性保护措施，对关系国计民生的重要农产品争取到了一些保护措施。其中包括，对玉米、小麦、水稻等粮食产品进口进行关税配额管理。关税配额管理就是把市场开放严格限定在一个范围，比如，小麦市场开放限定在960万吨，超过部分要实行40%—80%的高关税。国内小麦产量是1亿吨左右，进口配额是960万吨，若配额全部完成，占国内产量也不足10%。这十年来的实际结果是，小麦生产连续8年丰收，总体竞争力逐步提高，国外小麦并没有进入国内市场。因此，我们所承诺的市场准入，实际上提供的只是一个市场机会，能否进入国内市场，还要看国内的供需、价格等商业条件。
第二，确保粮食安全与利用国外农业资源问题。中央提出守住18亿亩耕地红线，是为了坚持一个方针，即立足国内实现粮食基本自给，这是我们不能动摇的底线。因此，适度进口农产品、利用国外农业资源，最终目的是为了守住18亿亩耕地红线，确保国家的粮食安全。
在中国人多地少、农业资源紧张的基本国情下，我们需要制定基于全球视野的农业发展战略。中国农业的首要目标是确保国家粮食安全、确保主要农产品有效供给。而关系到国家粮食安全全局的核心，是坚持水稻等主粮产品的国内自给。对于水稻而言，必须确定100%的国内自给率，这是一个刚性目标。全球可贸易的大米只有3000万吨，我国大米消费量是1.3亿吨左右，不到国内消费的1/4。显然，即使把全球可贸易的大米都进口过来，也解决不了国内大米的供需平衡问题，而如此的后果将动摇国际市场平衡的根基。这也是日本、韩国死守大米、给予高保护政策的原因之所在。因此，我们必须把水稻作为重点保护对象，加大政策支持力度，进一步增强水稻的竞争力和抗风险的能力。因此，今后必须继续通过进口油菜籽等资源性农产品，来腾出耕地、水资源确保水稻、小麦等主粮生产。
相对而言，全球可供应的小麦、玉米、大豆贸易量及其潜力较大，对小麦、玉米的自给率可根据国内外形势作一些调整。如玉米，目前我国的产量是1.8亿吨左右，但玉米消费需求迅速，尤其是用于深加工的非食物链用途的需求快速发展。如果这一势头得不到遏制，将来进口就不可避免。当然，也需要研究，中国究竟应该有怎样的农产品加工产业发展方式？那么多的粮食进入非食物链，作为能源或者是工业原料，这与中国的基本国情是否相符？中国粮食消费需求还有10－15年的刚性增长，如果不守住耕地红线、不调整我们的农产品加工产业发展方式，确保粮食安全的挑战将更加严峻，有可能会动摇我们经济社会稳定发展的基础支撑。
程国强,国务院发展研究中心研究员，国务院政府特殊津贴专家。曾参加中国加入世贸组织农业谈判咨询研究与中央农村工作政策文件起草工作。主要研究领域：农业与农村发展政策、粮食经济、市场与流通经济、国际农产品贸易与政策、世贸组织问题，多边与区域贸易谈判、国际经济。
农业曾经是中国加入世贸组织（WTO）谈判的难点之一，也是对外开放影响预期最为悲观的产业之一。但是，加入WTO 10年来，人们普遍担心农业受到严重冲击的情况并未出现，而且中国农业保持稳定增长，农民收入得到较大提高，也为经济社会发展提供了基础支撑。究竟如何看待这一情况？如何回应人们的疑问：是当初的预期分析有误，还是冲击尚未出现？有哪些启示可供借鉴？
10月19日，国务院发展研究中心研究员程国强在“学术午餐会”上以“中国加入WTO十年：农业的变革与启示”为题进行了深入分析和回应。午餐会由国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任张军扩主持，国务院发展研究中心外经部副部长赵晋平点评，其他研究人员参与了讨论。
开放条件下的农业增长与结构变化
农业的对外开放是入世背景下一个重要话题，全社会高度关注。程国强说个中原因有两点：一是农业问题从来是一个国际敏感问题。农业保护主义源远流长。无论是美国等发达的农产品出口国家，还是日韩等发达的农产品进口国家，都对农业问题高度重视，采取了各式各样的保护主义政策。关贸总协定1986年启动的“乌拉圭回合”谈判，到1995年才达成协议，本质上就是因为在农业开放问题上发达国家之间意见分歧严重。而本轮“多哈回合”谈判难有进展根本原因亦在于此。因此，对于中国这样一个发展中的人口大国，如何建立基于世界贸易组织的农业开放框架，自然会受到国内外各方面的高度关注。
二是加入世界贸易组织谈判，要求中国农业遵守世贸组织的《农业协定》，甚至部分要求超出发展中国家所承诺的一般条件，因此被认为作出了较大让步，是被动开放。比如，国内支持方面，我们承诺国内农业政策全面执行《农业协定》，但不适用给予发展中国家差别待遇的第6.2条；第6.4条关于特定产品和非特定产品综合支持量的“微量允许”水平分别为相应年份农业产值的8.5%，介于发达国家与发展中国家之间。从市场准入方面看，对农产品关税进行较大幅度削减，由2001年的23.2%，降至目前的15%，不到世界农产品平均水平62%的1/4，也被认为减税幅度过大。同时，中国还承诺取消粮食、植物油、棉花、食糖、羊毛等农产品进口的非关税措施，实行关税配额管理，自2004年起，进口关税配额数量达到最高点。除小麦继续保持90%的国营贸易比例外，其他产品的国营贸易比例将逐步缩小。2005年，取消羊毛和毛条的进口指定经营制度。2006年取消豆油、棕榈油、菜籽进口关税配额管理，实行9%的单一关税管理。在农业生产资料方面，2005年对外资开放农药、农膜的零售和批发业务；2007年起开放化肥零售和批发业务。
由此可见，加入世贸组织，使中国成为世界上农产品关税水平最低的国家之一。而且，中国农业经营规模小、组织化程度低、科技实力弱，在农业国际竞争中始终处于不利地位，因此，在加入世贸组织之初，人们对开放条件下的农业发展充满疑虑和担心，是不言而喻的。
但是，由于各国国情差异较大、农业发展条件悬殊，农业市场开放后面临的风险和挑战也不尽相同。正因为如此，程国强说，评估市场开放的影响需要更加谨慎。一是，自加入世界贸易组织以来，总的情况是比较乐观的。在所有行业中，农业首当其冲受到冲击的预判落空了。比如，原本假定的市场开放之后，国外具有优势的大宗农产品会冲击国内农产品市场，对国内主要农产品产生极大影响的情况并没有出现。二是，加入WTO10年以来，我们成功地应对了国内外多种突发事件的严峻考验，为保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定大局提供了基础支撑。总体上说，农业在这10年里取得了一些超出预料的成就：
第一，农业实现持续稳定发展，综合生产能力不断提高。如2002－2010年，中国农业增加值年均增长率达11.8%，比加入前1998－2001年的10.8%高出一个百分点。特别是从2004年开始，中国粮食生产连续8年丰收，粮食产量保持在1万亿斤以上水平，打破了延续多年的粮食三年一减产的不稳定周期，粮食安全基础得到进一步强化。其他主要农产品，如油料、棉花、食糖、肉禽蛋奶和水产品以及瓜果蔬菜等产量也实现新的突破，农业综合生产能力进一步提升、农业结构进一步优化。
第二，农民收入快速增长，农村市场贡献明显提升。农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增长10.7%。特别是近几年来，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍保持8%以上，2010年增幅达到10.9%，不仅高于GDP的增长速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中国历史上农民增收最快的时期之一。农民收入的增加，促进生活消费水平不断提高，农村市场日益扩大。2010年中国乡村消费品零售额达20875亿元，比2001年的10424.9亿元，增长100.3%，年均增长8%。
第三，农产品进出口贸易大幅增长，农业与世界市场的关联程度日益增强。一方面，充分发挥比较优势，积极扩大优势农产品出口。如2010年中国农产品出口总额达489亿美元，与2001年加入世贸组织时相比，增长203.6%，年均增长13.1%。由此，促进建立一批标准化、规模化的农产品出口基地，培育了一批具有带动和示范作用的产业化龙头企业，初步形成了特色、优质、安全、高效的农业产业体系，促进了农业结构调整和农民收入增加。另一方面，从人多地少的基本国情出发，在坚持立足国内实现粮食基本自给的同时，适度增加资源性农产品进口。农产品进口总额从2001年的118亿美元，增加到2010年的719亿美元，年均增幅达22.2%。农产品进口弥补了国内农产品供需缺口，缓解了中国农业资源紧张的压力，为确保主要农产品有效供给发挥了积极作用。与此同时，中国农业与世界市场的关联度日益增强。中国农业贸易依存度由2001年的15%，增加到2010年的20.2%。
但10年来，人们对农业开放的争议也一直没有停息。如有人认为大豆等个别农产品进口过度，对国内生产冲击严重，导致大豆行业集体“沦陷”；也有人认为国内种业、大豆加工行业面临外资垄断，农业产业安全存在严重隐患，等等。程国强认为，虽然这些争议还需作进一步的讨论，但客观看，在农业对外开放中，确实存在一些需要给予高度关注的问题。
程国强认为，总的来看，加入世界贸易组织十年来，中国农业的发展超出了最初的预判，为维护国家粮食安全、保障主要农产品供给，保持经济社会持续发展提供了有力支撑和保障，也为今后进一步扩大农业对外开放积累了难得的经验。
应对农业国际化的经验与启示
为什么10年来中国农业打破了种种悲观预言，实现持续稳定发展？程国强认为，主要有如下经验：
第一，始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的“重中之重”。加入世贸组织以来，根据中国农业发展所面临的新形势、新挑战，党中央、国务院高度重视农业农村问题，提出了一系列“三农”工作的战略理念和大政方针，从统筹城乡经济社会发展的基本方略，到把解决好“三农”问题作为全党全国全部工作“重中之重”的战略思想；从明确中国特色农业现代化道路的基本方向，到推进社会主义新农村建设的战略任务；从加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标，到在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大决策，为新时期扩大农业对外开放、应对农业国际化竞争挑战指明了方向、明确了重点，提供了强大的政策支撑和制度保障。
第二，不断深化农业改革，加大对农业的支持保护力度。加入世贸组织以来，中国坚持并不断完善农村基本经营制度，深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场，建立和完善农产品和农村生产要素市场；实行农村税费改革，全面取消农业税、牧业税、特产税、屠宰税；连续发出八个以“三农”问题为主题的“一号文件”，对农民实行直接补贴，建立健全农产品价格保护制度，初步建立了以价格支持为基础、直接补贴为主体的农业支持政策体系，基本形成农业投入稳定增长机制，实现从农业“负保护”向“正保护”的政策转型，不仅有效保护和提高了农民种粮务农的积极性，也极大地提高了农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
第三，积极实施服务于国家粮食安全大局的农产品贸易战略。一方面，优化和调整农产品出口结构，积极扩大优势农产品出口，建立形成以劳动密集型产品为基础的优势农产品出口体系。10年来，中国园艺、水产、畜禽等优势产品出口在全部农产品出口中的比重，从2001年的60%，增加到2010年的70%，增长3.3倍；粮食等土地密集型资源性产品出口，占农产品出口总额中的比重，从2001年的20%，下降至2010年不足10%。另一方面，适度进口资源性农产品，探索建立统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略机制。2010年，中国进口植物油与油菜籽折油共2035万吨，按目前国内大豆亩产236斤的生产技术水平测算，相当于利用了国外9.6亿亩的种植面积（与国内水稻、玉米种植面积之和相当）。若全部由国内生产来替代，意味着要以减少68%的粮食总产为代价。因此，适度进口国外资源性农产品，在一定程度上缓解了国内农业资源短缺的压力，对中国立足国内实现粮食基本自给、确保国家粮食安全和主要农产品供给具有重要意义。
第四，着力提升农产品进出口管理能力与市场调控水平。中国按照加入世贸组织的承诺，采取关税配额管理等进口管理措施，有效把握粮食等重要农产品进口的时间、节奏与规模，防范部分品种过度进口对国内生产和市场形成冲击；积极应用世贸组织规则，应对化解日益严峻的贸易摩擦与纠纷，为扩大优势农产品出口、保持农业稳定发展，营造公平、合理的国际竞争环境。特别是2008年以来，随着国际金融危机的爆发，农产品能源化、金融化趋势加快，全球农产品价格波动更加频繁，中国进一步强化农产品进出口管理，着力提高驾驭复杂国际市场环境的能力和水平；健全完善国内农产品调控体系，通过实施最低价收购、临时收储、竞价销售，把握储备吞吐、进出口节奏与时机，不断提高农产品市场调控的针对性和有效性，确保国内粮食等主要农产品有效供给和市场稳定，成功化解国际粮食危机的严峻挑战，为国家应对国际金融危机的冲击奠定了坚实的物质基础。
程国强说，中国应对农业国际化挑战10年的历程，也给了我们重要的启示：
第一，要从全球视野、战略高度，进一步提高对农业对外开放战略的认识，深刻领会、全面把握统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略意义。近几年来，一些人对大豆等资源性农产品进口增加心存疑虑，对农业开放存在不同认识。程国强指出，这有的来自对中国农业的强烈隐患意识，担心中国农业在不利的国际竞争中受到严重影响；有的来自局部、地区和行业的利益博弈，担心本国产品、本土企业缺乏比较优势，难以承受外来冲击；有的则强调农产品消费需求增长所带来的经济发展机会，应该由本国农业、农民来分享，因此对农产品进口心存疑虑，抵制情绪还相当普遍。究其本质，在于对中国基本国情的认识有待进一步深化，对农业对外开放战略缺乏深入的把握，对立足国内实现粮食基本自给与利用国际农业资源的依存关系缺乏战略认识。
程国强说，日本、韩国以及中国台湾地区经济增长的经验表明，农业资源相对紧缺的国家或地区，经济发展到一定阶段，农产品进口将快速增长、农业对外贸易依存度逐步上升，这是一个难以回避的客观规律。中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，在今后相当长的时期内，粮食需求刚性增长、水土资源约束不断加大的双重压力将越来越大，进口国外农产品、利用国外农业资源不可避免。
虽然目前农产品进口规模逐年增大、对外依存度日益提高，但仍然没有规划部署和实施农业“走出去”战略，建立满足我国经济发展需要，持续、稳定、合理的全球资源性农产品进口供应链，更加有效地利用国际农业资源和市场；虽然我国是世界上重要的农产品贸易大国，但我们仍然缺乏国际农产品市场与价格的基本话语权，在农业国际竞争中的不利地位没有得到改善。
第二，要深化农业改革，对农业对外开放战略进行总体规划和统筹管理。目前我国对新形势下扩大农业对外开放，缺乏总体设计和战略规划，对如何拓展农业对外开放的广度和深度，还没有制定明确的目标、思路和重点，也没有部署推进和实施关键措施；囿于部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等原因，仍然没有形成对农业对外开放进行统一协调管理的体制机制。在某些领域，部门利益影响全局决策，行业利益左右社会舆论，地区利益挑战中央政策等现象越来越严重。注重于农产品进口限制、贸易保护，没有统筹管理农业产前、产中与产后相关产业开放的可能风险，农业产业安全管理存在一定隐患。程国强说，各方面都关注的外资在油脂加工行业大举扩张问题，前几年做的一项调研表明，其中的原因，既有部分外资企业违规直接或变相扩大对油脂加工投资的问题，如以压榨棉籽、棕榈油加工等不受限制的名义申报项目，项目建成后，实际上可用于压榨大豆、菜籽或油脂加工；也有个别外资企业利用某些地方政府“GDP崇拜”心理，采用多种方式规避国家油脂加工产业政策。如根据总投资不超过5000万美元项目直接由地方政府审批的规定，一些外资企业将油脂加工项目投资设在限额以下，或将总投资超过5000万美元的项目“化大为小”，避开国务院投资主管部门的审批。
第三，要建立完善开放条件下农产品市场风险管理机制，积极参与和推动完善全球农业治理机制。开放条件下，国内外农产品市场融合不断加快、相互影响日益加深，国际农产品价格波动对国内市场的传导影响越来越复杂，对市场风险管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，一方面，国内企业的市场风险管理意识还有待进一步加强；另一方面，国内期货市场、远期合同等市场风险管理工具也不健全，市场发育也不够成熟，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制。比如，近几年社会普遍关注的大豆问题，表象是近10年来大豆进口激增，由此质疑大豆市场开放过度、是受加入世贸组织冲击最大的产品。但理性分析，其实质是，由于2004年、2008年国际市场大豆价格的两次剧烈波动，导致国内部分缺乏风险管理意识的压榨企业亏损严重、甚至停产关闭，引发两次行业兼并重组浪潮，而部分跨国粮商在两次危机中都幸免于难，趁机扩张，到目前已经掌握国内70%－80%的压榨产能，这或许是我们真正需要吸取的深刻教训。
扩大农业对外开放面临的挑战与战略选择
同过去10年相比，目前中国国际化、市场化程度明显提高，国内经济与世界经济的关联度日益增强，农业发展的国内外环境正在发生重大变化。程国强说，今后农业对外开放既面临诸多机遇和有利条件，也充满不确定性，将面临更加严峻的风险和挑战。
从国内看，一方面，今后主要农产品供需矛盾日益突出、资源环境压力越来越大，维护国家粮食安全的任务更加艰巨；另一方面，农业比较利益呈持续下降趋势，提高农业竞争力难度加大，农民增收困难日益严重。
从国际看，首先，气候变化以及农产品“能源化”、“金融化”趋势明显，影响国际农产品市场的不确定因素日益增多，保持国内市场稳定的挑战越来越大；其次，农业国际竞争环境日益复杂，扩大农业对外开放将面临更加严峻的挑战；第三，全球农业经营集中度进一步提高，利用国际市场和国际资源的难度将越来越大。
对此，程国强提出了可供选择的战略。他说，坚定不移地扩大农业对外开放，是国家实行更加积极主动开放战略部署的重要组成部分，也是中国特色农业现代化建设的基础支撑。他认为，今后扩大农业对外开放的基本思路是，以服务保障国家粮食安全和主要农产品供给大局为核心，以全面提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力为目标，以深入拓展农业对外开放广度和深度为路径，以加快实施农业“走出去”战略、建立全球供应链为重点，以建立健全农业开放支持政策体系为支撑，以强化农业开放风险防控与产业安全管理为关键，为促进中国农业持续稳定协调发展、加快建设中国特色农业现代化提供基础支撑和良好环境。
因此，他认为，要以加入世贸组织10年为扩大农业对外开放的新起点，从全球视野、战略高度，进一步提高扩大农业对外开放的战略认识，以更加积极主动的姿态，进一步扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，深入拓展、全面提升农业对外开放的广度和深度。
他建议，抓紧制定扩大农业对外开放的总体规划；着力深化农业管理体制改革，强化和完善农业对外开放支持政策体系；重点实施农业“走出去”战略，加快建设持续、稳定、安全的全球农产品供应链；探索建立全球大宗商品交易中心；建立健全农产品进出口调控机制和产业安全管理机制。
除此之外，程国强指出，中国要积极参与和推动世贸组织多边贸易谈判等全球农业治理机制改革，建立和完善全球农业投资与市场规则，消除农产品能源化、金融化等非传统挑战对发展中国家粮食安全的严重影响，促进建立有利于农业发展的公平、和谐、开放的国际环境。
·评论·在开放条件下深入思考农业发展问题
赵晋平（国务院发展研究中心外经部副部长）
国强向我们充分展示了他有关中国入世之后农业、农产品市场开放问题的研究成果。看得出来，其中许多结论是经过长期思考和深入研究基础上得出来的。
报告的主题明确，内容十分系统和全面，既有对中国入世之后农业发展的基本状况的评估，并使用了大量翔实的资料，同时也提炼和总结了一些经验。我认为，其中的许多结论，不仅仅是农业方面，对研究其他领域的市场开放问题也有很好的借鉴和参考意义。他的研究方法也能够给我们一些启示。分析市场开放问题关键在于如何透过现象抓住问题的本质。不仅仅要把现象说清楚，把规律和变化描述清楚，更重要的是能通过观察现象的变化，提炼和总结成为经验、教训以供借鉴。
报告对未来农业、农产品开放发展战略的方向进行了展望。我赞成他的观点，也就是说，未来农业的发展战略和农业的国际化以及我国对外开放的大政方针是密切相关的，应当在开放条件下思考农业的发展问题。这一认识的意义远超出农产品领域本身。尤其从中国未来的经济社会发展来看，必须是建立在开放型经济基础上的。这些看法为我们提供很好的启示。
为了使这项研究能够进一步的深入和完善，我有几个问题想提出来供大家讨论。
第一，在入世10年之后，对中国农业的影响进行总体评估，国强的分析视角是从入世前大家对农业市场开放的担忧切入的。许多人认为，农业是一个竞争力不强的领域，可能会受到很大的冲击，但是实际上并没有发生这样的结果，并且农业总体发展也不错。农业增加值增长比较快，农民收入增长也比较多。我认为，这样的方式从研究本身是必要的，但略显消极，似乎是在强调，只要没有受到冲击，入世就是对的。标准好像低了点。我认为应该从积极的角度去评价，就是通过农业的发展成就说明入世对促进农业发展所起到的重要作用。可能这才是这个研究最需要抓住的核心问题。另外换一个角度看，我们也不能说，包括农业领域在内，入世之后没有发生入世之前所担忧的问题就是成功了。还是需要通过在发展方面取得的巨大成就来说明这一点。我认为，中国入世，不仅仅是对中国经济发展提供了一个非常重要的推动力量，更重要的是有力地推进了市场经济体制改革，使得我国整个法律制度和政策体系能够按照与国际接轨的模式，按照市场经济要求的方向去调整。没有一个强有力的外部压力，改革的进程会相对缓慢，要照顾既得利益阶层的利益，而通过入世，恰恰提供了一个强有力的外部压力，大大地推进整个市场经济体制改革的进程和步伐。所以，像这样积极的意义，不仅仅要在经验的部分加以说明，更要在问题的开始就开宗明义。从中国入世后农业的发展来看，它不仅仅是没有出现人们所担忧的事情，而且在各个方面取得了相当好的成绩，相当快的发展，更能体现出评估入世与改革开放更紧密结合在一起的重大意义。
第二，报告在研究方法上是有独到之处的。如关于中国补贴率的计算。我接触农业领域的问题比较少，对这个问题缺乏深入了解，但是这个计算方法是很能说明问题的，通过计算补贴率并对不同国家的水平进行比较，加强了对我国农业补贴水平的总体把握，也有很强的说服力。在许多情况下，当我们面对外界的一些指责和压力的时候，往往无法找到一些科学和明确的分析方法与指标，充分表达我方的关切，做到有理有据。类似于补贴率这样的方法，在强调我国的农业补贴水平远低于美国和其他一些发达国家方面就很有说服力。
另一个方法就是关于农产品进口替代条件下对土地资源需求量的测算也很有特色。例如国内替代生产大豆油时的巨大土地需求量的测算就是非常有说服力的。虽然我对计算出的数量之大还是有点疑问，但是这样的分析方法是非常有说服力的。充分说明对所有大宗农产品及资源型产品完全搞进口替代是不可能的，自然禀赋不具备这样的条件，而且这种进口替代带来的恰恰是对合理产业体系的破坏。
我想作为问题提出来的是，报告中有几个数字在支撑观点上缺乏力度。一是讲到农业的国际竞争力并未受到很大的影响，但实际上有些数字恰恰表现出入世之后我国全球竞争力是有变化的。首先反应在贸易差额上，由顺差转为逆差，并且逆差规模还在扩大，今后是否会继续扩大是一个未知数。二是入世之后，农业出口增长速度为年均13%，但农业进口年均增长22%,比出口高出将近十个百分点，这一数据也不足以说明在提高国际竞争力方面有很大的推动作用。三是报告中提到农业增加值的年均增长速度，在2002—2010年期间的年增长速度比1998—2001年高了1个百分点。这一数据也和作者所期待的不一样，不足以能说明中国农业在入世之后进入了加快发展的阶段。因为上世纪90年代末是亚洲金融危机，尤其1998年、1999年是影响最为深刻的时候，包括农业在内中国经济整体都受到冲击。而在入世之后，中国经济进入了快速发展的阶段，包括对外贸易的增长速度也是非常高的。所以，仅仅高出一个百分点，不足以说明农业通过入世获得了更强、更大的动力。这个结论我是赞同的，但是这个数据是不能支撑这一结论的。
第三，我认为，中国农产品在入世之后在全球的价格上是没有国际竞争力的，处于一个守势。但在区域自由贸易协定的背景下，相对于某些经济体来说是有优势的。比如，中韩自贸区、中日自贸区，农业恰恰是我国具有竞争力的领域，日本、韩国恰恰是没有竞争力的，并且存在很多的问题。我担心的问题是，中国农业会不会也出现目前日本、韩国所出现的情况，即在全部领域或局部领域，由于过度保护，市场在对外开放方面力度不够，而且在未来也可能逐渐地趋于保守。比如，农村过剩的劳动力是由于过去计划经济体制下所形成的，使我们面临大量的劳动力向城市转移的压力，但是入世之后，对过剩劳动力的增加有没有影响？这是需要用数据去评论和说明的。到底过剩的劳动力是不是由于过去计划经济体制形成的？入世之后的影响是否存在需要给出正面的回答。尤其是对日韩的教训，特别是在农业问题上日韩的经验有些是积极的，是需要借鉴的，但是他们有些从市场开放的角度上看未必是积极的。
最后，我非常同意国强的观点，所谓的粮食安全、产业安全必须是全球化视野下、对外开放背景下的安全，不是闭关自守下得到的非常脆弱的安全。目前，改革出现了许多问题。我们在本世纪初是借助入世给改革一个强有力的推进，市场经济体制迈进了一大步，而现在改革缺少动力，是不是也可以通过类似的方式进一步推动改革。我认为，改革和开放之间的关系是密不可分的。
·答问·
主持人张军扩（国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任）：谢谢国强的报告。我的问题是，入世之后并没有发生预期的担忧，原因是什么？是还没有发生还是不会发生？或者加入ＷＴＯ对中国本身就是有利的？有利的是什么？还是因为我们做了努力，所以没有发生？
张立群（国务院发展研究中心宏观部研究员）：在全球化的背景下，来讨论国家农业安全的观点是很重要的。由此能不能扩展一下，在全球化背景下，如果把全球的农业资源都考虑进去之后，18亿亩耕地红线需不需要坚持？中国农业的发展需不需要做出调整？
宣晓伟（国务院发展研究中心发展部研究员）：刚才提到了三种可能，第一是不可能发生；第二是想办法阻止它发生；第三种可能就是还没有发生，但是不等于不会发生。是不是可能还是会发生？
胡江云（国务院发展研究中心外经部研究员）：农产品贸易一直以来是一个被关注的问题。同样，汽车产业也是一个值得关注的问题，我认为这两个产业有很多地方是可以比较的。目前汽车产业高度开放，但是高度开放并没有使中国的汽车产业沦陷，反而技术得到发展。去年去东北调研，发现中国的大米加工技术很落后，造成了农产品资源的浪费。假如我们能用农产品的开放换取农产品的技术升级，会出现什么样的情况？
许伟（国务院发展研究中心市场所副研究员）：未来在中国农业上最可能出现问题的是什么？我认为最核心的还是供需平衡问题。如果需求方面很稳定增长，供给方面我们可以做什么选择呢？比如说加大支持力度，但支持空间有限，补贴提高生产积极性也有限；还有提高进口来弥补供需缺口，但是中国和日韩不同，是占世界人口五分之一的国家。实际上，我们可以看到中国的回旋余地很小。如果把这些问题放到国家发展大环境来考虑，那需要怎么考虑这个问题？但如果粮食供求出现问题，未来会以什么形式爆发出来？这个问题有待进一步研究。
张力（国务院发展研究中心办公厅副研究员）：您提到2010年中国进口植物油与进口油菜籽折油共2035万吨，若折合成国产大豆需要9.6亿亩耕地，就将挤掉68%的粮食产量。我的问题是关于下一步战略选择，大豆和油菜籽是按照现在的模式继续放开，还是把68%这个数字降一降？
程国强（国务院发展研究中心研究员）：时间所限，根据大家提出的问题，我简要作如下回答：
第一，市场开放与保护问题。这个报告的初衷，是客观评估入世对农业的影响，解读为什么实际情况和当初的预判差距如此之大。也想客观地对社会释放一个信息：入世10年以来，应对农业国际化的战略、政策和措施取得了积极效果。需要讨论的是，当初是不是把加入世贸组织对农业的负面影响估计的过高？记得当时大部分学者的一个直观判断是，中国农业与北美、南美、澳洲这样的人少地多的国家地区比较，不具备任何竞争优势。在对外开放条件下，中国农产品显然无法与这些国家的成本低、质量好、竞争优势高的农产品抗衡，所以农业问题会很严峻。当然，当时对加入世贸组织带来的开放红利也有较高的共识，对农业来说，总体讲是利大于弊，开放农产品市场对整个社会福利的影响是正面的，为消费者提供了更加多样化的选择，对缓解农业资源紧缺、解决主要农产品供给问题提供了新的选择。现在看来，对农业问题比较普遍的观点实质上是悲观预期。直到现在为止，仍然有人认为，中国加入世贸组织谈判，农业是做出了让步和牺牲的。
但出乎意料的是，加入世贸组织以来，并没有发生国外大宗型农产品涌入国内市场的情况，中国农业也没有遭受毁灭性打击。我认为，如上面所提到的，这是多方面因素共同作用的结果。比如，在加入谈判中，我们并非放弃了保护，完全对外敞开市场。而是采取结构性保护措施，对关系国计民生的重要农产品争取到了一些保护措施。其中包括，对玉米、小麦、水稻等粮食产品进口进行关税配额管理。关税配额管理就是把市场开放严格限定在一个范围，比如，小麦市场开放限定在960万吨，超过部分要实行40%—80%的高关税。国内小麦产量是1亿吨左右，进口配额是960万吨，若配额全部完成，占国内产量也不足10%。这十年来的实际结果是，小麦生产连续8年丰收，总体竞争力逐步提高，国外小麦并没有进入国内市场。因此，我们所承诺的市场准入，实际上提供的只是一个市场机会，能否进入国内市场，还要看国内的供需、价格等商业条件。
第二，确保粮食安全与利用国外农业资源问题。中央提出守住18亿亩耕地红线，是为了坚持一个方针，即立足国内实现粮食基本自给，这是我们不能动摇的底线。因此，适度进口农产品、利用国外农业资源，最终目的是为了守住18亿亩耕地红线，确保国家的粮食安全。
在中国人多地少、农业资源紧张的基本国情下，我们需要制定基于全球视野的农业发展战略。中国农业的首要目标是确保国家粮食安全、确保主要农产品有效供给。而关系到国家粮食安全全局的核心，是坚持水稻等主粮产品的国内自给。对于水稻而言，必须确定100%的国内自给率，这是一个刚性目标。全球可贸易的大米只有3000万吨，我国大米消费量是1.3亿吨左右，不到国内消费的1/4。显然，即使把全球可贸易的大米都进口过来，也解决不了国内大米的供需平衡问题，而如此的后果将动摇国际市场平衡的根基。这也是日本、韩国死守大米、给予高保护政策的原因之所在。因此，我们必须把水稻作为重点保护对象，加大政策支持力度，进一步增强水稻的竞争力和抗风险的能力。因此，今后必须继续通过进口油菜籽等资源性农产品，来腾出耕地、水资源确保水稻、小麦等主粮生产。
相对而言，全球可供应的小麦、玉米、大豆贸易量及其潜力较大，对小麦、玉米的自给率可根据国内外形势作一些调整。如玉米，目前我国的产量是1.8亿吨左右，但玉米消费需求迅速，尤其是用于深加工的非食物链用途的需求快速发展。如果这一势头得不到遏制，将来进口就不可避免。当然，也需要研究，中国究竟应该有怎样的农产品加工产业发展方式？那么多的粮食进入非食物链，作为能源或者是工业原料，这与中国的基本国情是否相符？中国粮食消费需求还有10－15年的刚性增长，如果不守住耕地红线、不调整我们的农产品加工产业发展方式，确保粮食安全的挑战将更加严峻，有可能会动摇我们经济社会稳定发展的基础支撑。