偶看新闻安卓版本4.4.4:如何治理食品安全监管难？ - 产经评论 - 中金在线
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/28 00:30:45
如何治理食品安全监管难？手机免费访问 www.cnfol.com 2011年06月01日 04:40 第一财经日报 
查看评论 2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》(下称《食品安全法》)到今天已实施整整两年，在这两年里，食品安全事件愈演愈烈，食品安全的底线屡屡被突破，这部法律为什么没有解除我国的食品安全危机？在法律修改及执法过程中我们还可以做什么？
为此，《第一财经日报》记者专访了《食品安全法》特邀修改人、食品安全专家桑立伟。
匆匆颁布 《食品安全法》可执行性差
第一财经日报：《食品安全法》实施两年来效果堪忧，食品安全事故愈演愈烈，为何这部法律没有起到相应的效果？
桑立伟：《食品安全法》出台的时候还不是很成熟，刚进展到调研阶段。最后一次截止征求意见是在2008年5月20日，征求完意见后，本应用一两年时间继续做调研，但出了三鹿奶粉事件，全国人大常委会法制工作委员会只好在社会现实的压力下，加速法律制定过程，于2009年2月28日即颁布该法。
由于调研工作不充分，《食品安全法》可执行性很差，只说应该如何做，但对于违法后有什么后果则没有提。
其次是缺乏配套制度，比如说《食品安全法》第27条规定，有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。按理说应该有个配套制度规定食品安全管理人员的资格如何取得、职责是什么、报酬如何等等。
还有就是食品安全标准不统一，为了解决一种食品有食品卫生和食品质量两套标准的问题，《食品安全法》规定我们食品安全标准是国家安全标准，但目前卫生部已经公布新的食品安全国家标准一共有176项，按照原来食品卫生标准、食品质量标准还有农业残留标准加起来大概有10000项来算，通过率连5%都不到。剩下95%的食品安全缺口，还需执行原先的标准，要么是企业标准，要么是部门标准，要么是地方标准。
最后一点是，缝隙问题还是没有提出具体解决办法，《食品安全法》第6条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。这被称为“分段监管”，也为学界广为诟病，食物链的交接环节，会生出不少的问题，如何把衔接变成无隙对接是一大难题，应该对交接不清的地方责成某一部门来负责就好了。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门下来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我国食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们多得多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。
日报：缝隙的填补除了划界之外，还有哪些措施可以最大程度发挥分段监管的作用，使之不会出现监管边界不清、监管重复和空白并存等问题？
桑立伟：首先我们说以分段监管为主，以品种监管为辅，但品种监管这块根本是空的，没人管。我认为品种监管应由行业协会发挥作用，这样分段监管为主、品种监管为辅才是一个比较合理的组合。
分段监管极易引发“踢皮球”，涉及到部门利益之间的博弈，好事大家都想管，坏事大家都想推。除了细化各监管机关的职责，即划界以外，还有一点必须做的是除了在国务院成立食品安全委员会，省市县也必须成立中央垂直的食品安全委员会。现在出了食品安全事故，地方负总责，但光让政府负责，不落实到人头是不行的，领导之间推来推去。如果有中央垂直领导的食品安全委员会，他们是专职工作人员，出了问题，首先追究到食品安全委员会主任头上，承担直接责任。
值得一提的是，食品安全委员会必须中央垂直领导。食品安全监管最大的漏洞之一是地方保护主义，一些食品生产企业是当地的纳税大户，当这些企业出了问题时，即使监管部门有心去管，但很有可能问题企业会直接找到更高一级的领导，致使监管部门无法真正的监管到位。更有甚者，出于地方保护主义，监管部门直接将企业保护起来，不承担监管职责。如果实行中央垂直领导的话，我就不用受你地方控制的，你想捂也捂不住。
其次，要进行塔式领导，食品安全委员会的作用是把监管机关管好，监管机关再把通过资质认可的企业食品安全管理人员管住，让这些人成立卫生小组，管理企业内部具体事务，出事监管机关就可以直接惩罚管理人员。
建议设立食品安全调查师职业
日报：除了利用国家职能机关监管外，经济学家郎咸平曾建议，在食品安全监管方面可以借鉴美国的“吹哨法案”，用“放权于民”的方式实现合理监管，改变目前政府部门既是游戏规则的制定者又是执行者的矛盾，你赞同这种监督方式吗？
桑立伟：我认为不能光靠公民监督，公民可能不具备专业知识，我建议设立一个新的职业叫食品安全调查师，从业者需要有食品安全知识和法律知识，通过国家资格考试后，可以行使准行政权，可以到饭店、超市、生产企业调查取证。把所有证据收集齐交到监管机关，处罚金50%作为其酬劳。
针对我们目前监管机关监管力量不够，主动出击执法的积极性不强，食品安全调查师这一职业的出现一定能更好地监管食品安全。
日报：从监管对象上来说，我国食品生产小作坊较多，超限量、超范围使用食品添加剂或者非食品原料情况较严重，甚至还有些掺杂使假，这是不是给监管部门造成特别大的困难？重庆市近日规定小作坊生产的食品从6月1日起不得进入食堂及连锁超市、商场等销售，对此你觉得这种做法适合在全国范围内推广吗？小作坊和大企业在食品监管上应如何区别对待？
桑立伟：我主张应该重点监管大企业，小作坊虽然面大、点多，但销售面小，影响人群也小；大企业市场占有率大，出现问题波及面广，影响大，况且其往往高喊社会责任，却屡屡失信于民，影响极其恶劣，其危害性是短期无法消除的。
再加上在县级政府有关部门，许多监管部门中专职的工作人员数量很少，有的只有一两个人；乡级基本没有专职的监管机构与人员。而小作坊的数量太多，根本管不过来。同时，县及县以下基本是熟人社会，监管者与被监管者往往有各种“关系”，板起脸认真执法、认真处罚，殊属不易。因此，如何对这些小作坊进行有效的监管，是普遍存在的难题。
应对产销有毒有害食品 司法零容忍
日报：除了监管难外，食品安全事件频发是不是还跟食品生产经营者的违法成本低有关？今年2月25日通过的《刑法修正案》(八)规定，对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑，在你看来，此修正案一出，会对食品安全产生什么样的影响？刑法还能增加哪些规定保护食品安全？
桑立伟：我极力主张对于生产销售有毒有害食品要向对待醉驾一样零容忍，现在我们仅仅考虑到其破坏社会主义经济秩序，没有考虑到对不特定多数人的生命财产安全造成危害，所以一定要把这个罪名归到危害公共安全罪里面。
而且破坏社会主义经济秩序罪是结果犯，要求结果伤亡多少人，或者造成巨大的财产损失，当情况特别严重的时候才会判处死刑。而危害公共安全罪是危险犯，只要造成了不特定多数人的生命危险，即使没有危害结果出现，也可以判处死刑。
还有《刑法》应增加对食品安全犯罪教唆犯的惩处，把提供资源、设备、技术的人都作为共犯惩处，从源头处置。
日报：为什么国外食品安全问题不像我国那么严重？食品质量安全可追溯系统作为保障食品安全的有效手段，在世界很多国家受到广泛关注，欧盟、美国、日本等国纷纷建立食品质量安全可追溯系统，你认为我国是否有必要采用食品安全可追溯系统？
桑立伟：在国际上，可追溯系统是当前比较先进的一种质量监控体系，也是食品安全保障体系中及其重要的组成部分。该方法通常是记录食品的原料来源、生产流程、生产工艺、产品封装、运输销售等环节中可能影响到食品卫生安全的相关信息进行记录，并为每一个食品单位的食品汇总成一个独立集成信息，从而可以实现追溯查询的功能。
比如说我吃一块烤牛排，我根据追溯系统可以追溯到这块牛排是牛身上的哪块肉，是哪个农场的哪头牛身上的，这头牛喂了多少饲料，饲料里有哪些添加剂，牛的管理人是谁，这些都应当在可追溯系统里记录。食品安全追溯系统我们肯定要做，不光是企业要做，国家也应该做。
查看评论 2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》(下称《食品安全法》)到今天已实施整整两年，在这两年里，食品安全事件愈演愈烈，食品安全的底线屡屡被突破，这部法律为什么没有解除我国的食品安全危机？在法律修改及执法过程中我们还可以做什么？为此，《第一财经日报》记者专访了《食品安全法》特邀修改人、食品安全专家桑立伟。
匆匆颁布 《食品安全法》可执行性差
第一财经日报：《食品安全法》实施两年来效果堪忧，食品安全事故愈演愈烈，为何这部法律没有起到相应的效果？
桑立伟：《食品安全法》出台的时候还不是很成熟，刚进展到调研阶段。最后一次截止征求意见是在2008年5月20日，征求完意见后，本应用一两年时间继续做调研，但出了三鹿奶粉事件，全国人大常委会法制工作委员会只好在社会现实的压力下，加速法律制定过程，于2009年2月28日即颁布该法。
由于调研工作不充分，《食品安全法》可执行性很差，只说应该如何做，但对于违法后有什么后果则没有提。
其次是缺乏配套制度，比如说《食品安全法》第27条规定，有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。按理说应该有个配套制度规定食品安全管理人员的资格如何取得、职责是什么、报酬如何等等。
还有就是食品安全标准不统一，为了解决一种食品有食品卫生和食品质量两套标准的问题，《食品安全法》规定我们食品安全标准是国家安全标准，但目前卫生部已经公布新的食品安全国家标准一共有176项，按照原来食品卫生标准、食品质量标准还有农业残留标准加起来大概有10000项来算，通过率连5%都不到。剩下95%的食品安全缺口，还需执行原先的标准，要么是企业标准，要么是部门标准，要么是地方标准。
最后一点是，缝隙问题还是没有提出具体解决办法，《食品安全法》第6条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。这被称为“分段监管”，也为学界广为诟病，食物链的交接环节，会生出不少的问题，如何把衔接变成无隙对接是一大难题，应该对交接不清的地方责成某一部门来负责就好了。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门下来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我国食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们多得多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。
日报：缝隙的填补除了划界之外，还有哪些措施可以最大程度发挥分段监管的作用，使之不会出现监管边界不清、监管重复和空白并存等问题？
桑立伟：首先我们说以分段监管为主，以品种监管为辅，但品种监管这块根本是空的，没人管。我认为品种监管应由行业协会发挥作用，这样分段监管为主、品种监管为辅才是一个比较合理的组合。
分段监管极易引发“踢皮球”，涉及到部门利益之间的博弈，好事大家都想管，坏事大家都想推。除了细化各监管机关的职责，即划界以外，还有一点必须做的是除了在国务院成立食品安全委员会，省市县也必须成立中央垂直的食品安全委员会。现在出了食品安全事故，地方负总责，但光让政府负责，不落实到人头是不行的，领导之间推来推去。如果有中央垂直领导的食品安全委员会，他们是专职工作人员，出了问题，首先追究到食品安全委员会主任头上，承担直接责任。
值得一提的是，食品安全委员会必须中央垂直领导。食品安全监管最大的漏洞之一是地方保护主义，一些食品生产企业是当地的纳税大户，当这些企业出了问题时，即使监管部门有心去管，但很有可能问题企业会直接找到更高一级的领导，致使监管部门无法真正的监管到位。更有甚者，出于地方保护主义，监管部门直接将企业保护起来，不承担监管职责。如果实行中央垂直领导的话，我就不用受你地方控制的，你想捂也捂不住。
其次，要进行塔式领导，食品安全委员会的作用是把监管机关管好，监管机关再把通过资质认可的企业食品安全管理人员管住，让这些人成立卫生小组，管理企业内部具体事务，出事监管机关就可以直接惩罚管理人员。
建议设立食品安全调查师职业
日报：除了利用国家职能机关监管外，经济学家郎咸平曾建议，在食品安全监管方面可以借鉴美国的“吹哨法案”，用“放权于民”的方式实现合理监管，改变目前政府部门既是游戏规则的制定者又是执行者的矛盾，你赞同这种监督方式吗？
桑立伟：我认为不能光靠公民监督，公民可能不具备专业知识，我建议设立一个新的职业叫食品安全调查师，从业者需要有食品安全知识和法律知识，通过国家资格考试后，可以行使准行政权，可以到饭店、超市、生产企业调查取证。把所有证据收集齐交到监管机关，处罚金50%作为其酬劳。
针对我们目前监管机关监管力量不够，主动出击执法的积极性不强，食品安全调查师这一职业的出现一定能更好地监管食品安全。
日报：从监管对象上来说，我国食品生产小作坊较多，超限量、超范围使用食品添加剂或者非食品原料情况较严重，甚至还有些掺杂使假，这是不是给监管部门造成特别大的困难？重庆市近日规定小作坊生产的食品从6月1日起不得进入食堂及连锁超市、商场等销售，对此你觉得这种做法适合在全国范围内推广吗？小作坊和大企业在食品监管上应如何区别对待？
桑立伟：我主张应该重点监管大企业，小作坊虽然面大、点多，但销售面小，影响人群也小；大企业市场占有率大，出现问题波及面广，影响大，况且其往往高喊社会责任，却屡屡失信于民，影响极其恶劣，其危害性是短期无法消除的。
再加上在县级政府有关部门，许多监管部门中专职的工作人员数量很少，有的只有一两个人；乡级基本没有专职的监管机构与人员。而小作坊的数量太多，根本管不过来。同时，县及县以下基本是熟人社会，监管者与被监管者往往有各种“关系”，板起脸认真执法、认真处罚，殊属不易。因此，如何对这些小作坊进行有效的监管，是普遍存在的难题。
应对产销有毒有害食品 司法零容忍
日报：除了监管难外，食品安全事件频发是不是还跟食品生产经营者的违法成本低有关？今年2月25日通过的《刑法修正案》(八)规定，对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑，在你看来，此修正案一出，会对食品安全产生什么样的影响？刑法还能增加哪些规定保护食品安全？
桑立伟：我极力主张对于生产销售有毒有害食品要向对待醉驾一样零容忍，现在我们仅仅考虑到其破坏社会主义经济秩序，没有考虑到对不特定多数人的生命财产安全造成危害，所以一定要把这个罪名归到危害公共安全罪里面。
而且破坏社会主义经济秩序罪是结果犯，要求结果伤亡多少人，或者造成巨大的财产损失，当情况特别严重的时候才会判处死刑。而危害公共安全罪是危险犯，只要造成了不特定多数人的生命危险，即使没有危害结果出现，也可以判处死刑。
还有《刑法》应增加对食品安全犯罪教唆犯的惩处，把提供资源、设备、技术的人都作为共犯惩处，从源头处置。
日报：为什么国外食品安全问题不像我国那么严重？食品质量安全可追溯系统作为保障食品安全的有效手段，在世界很多国家受到广泛关注，欧盟、美国、日本等国纷纷建立食品质量安全可追溯系统，你认为我国是否有必要采用食品安全可追溯系统？
桑立伟：在国际上，可追溯系统是当前比较先进的一种质量监控体系，也是食品安全保障体系中及其重要的组成部分。该方法通常是记录食品的原料来源、生产流程、生产工艺、产品封装、运输销售等环节中可能影响到食品卫生安全的相关信息进行记录，并为每一个食品单位的食品汇总成一个独立集成信息，从而可以实现追溯查询的功能。
比如说我吃一块烤牛排，我根据追溯系统可以追溯到这块牛排是牛身上的哪块肉，是哪个农场的哪头牛身上的，这头牛喂了多少饲料，饲料里有哪些添加剂，牛的管理人是谁，这些都应当在可追溯系统里记录。食品安全追溯系统我们肯定要做，不光是企业要做，国家也应该做。